Одним из полномочий Министерства финансов Республики Беларусь и его территориальных органов по контролю за соблюдением бюджетного законодательства является осуществление контроля за эффективным и целевым расходованием средств республиканского и местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, иными организациями и индивидуальными предпринимателями. Нередко в ходе проверок указанными органами выявляются факты незаконно полученных из республиканского бюджета средств, в связи с чем выносятся предписания об устранении нарушений, которые впоследствии оспариваются.
Рассмотренный в настоящей статье пример из судебной практики свидетельствует о том, что при принятии решения о признании законности оспариваемого ненормативного правового акта — требования (предписания) об устранении нарушений законодательства при получении и использовании бюджетных средств, вынесенного по результатам проверки субъекту хозяйствования, суды проверяют все предъявляемые доказательства по делу с целью вынесения обоснованного и законного решения.
04.09.2015 областной экономический суд первой инстанции рассмотрел дело по заявлению государственного опытного лесохозяйственного учреждения «Б» (ГОЛХУ «Б») о признании недействительным ненормативного правового акта — требования (предписания) об устранении нарушений от 20.07.2015, вынесенного областным контрольно-ревизионным управлением Главного управления Министерства финансов Республики Беларусь. ГОЛХУ «Б» оспаривало законность указанного ненормативного правового акта — требования (предписания).
В обоснование поданного заявления ГОЛХУ «Б» указало, в частности, что вынесенное в адрес заявителя требование (предписание) принято в нарушение частей 2 и 3 пункта 15 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510), в соответствии с которыми проверяемый субъект признается добросовестно исполняющим требования законодательства, пока не доказано иное. В случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. При проведении проверки не были выяснены все существенные для принятия обоснованного решения факты и обстоятельства.
В акте проверки проверяющим приведены доказательства совершения нарушения учреждением, а именно сделаны ссылки на нормативные документы, регулирующие данные правоотношения, из которых, однако, не следует, что истопники введены в штат и выплата им заработной платы за бюджетные средства произведена в нарушение установленного порядка. Так, в акте проверки лесного хозяйства (лесхоза) за период с 01.10.2008 по 30.04.2015 отмечено, что в нарушение Типовых штатов аппарата управления (приказ Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13.03.2007) в штатное расписание лесхоза введено 13,2 ставки истопников (кочегаров). В результате из республиканского бюджета на содержание истопников лесхоза незаконно получены средства в сумме 539483,9 тыс.руб. (по подстатье 1.10.01.00 «Заработная плата рабочих и служащих» экономической классификации расходов бюджета, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 «О бюджетной классификации Республики Беларусь», — 402599,9 тыс.руб., подстатье 1.10.02.00 «Начисления на заработную плату» указанной классификации — 136884,0 тыс.руб.). С учетом ставки рефинансирования сумма незаконно полученных средств из бюджета составила 816780,5 тыс.руб.
Штатное расписание ГОЛХУ «Б» составляется на основании приказа Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13.03.2007 только в части аппарата управления лесхоза и лесничества (руководители, специалисты и другие служащие). Разъяснения по данному вопросу содержатся в письме Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 14.05.2015. Поскольку согласно вышеупомянутому письму к аппарату управления организации рабочие, в частности истопники, не относятся, то в части рабочих штатное расписание составляется на основании норм труда (норм времени, норм обслуживания, норм численности).
Для обеспечения нормальных условий труда работников административные здания лесничеств оборудованы отопительными приборами (печами, котлами), которые необходимо обслуживать. В связи с этим в штатное расписание лесничеств на отопительный сезон введены ставки истопников (кочегаров). Финансирование затрат на содержание данных единиц производится в соответствии со сметами расходов на ведение лесного хозяйства. Штатное расписание и сметы разрабатываются в бизнес-плане лесхоза, который утверждается директором лесхоза, а также согласовывается вышестоящей организацией — городским государственным производственным лесохозяйственным объединением (ГПЛХО).
Бюджетные ассигнования выделяются на заработную плату работников одной суммой без указания, на какие конкретно мероприятия они направлены. Согласно пункту 4 Инструкции о порядке планирования и финансирования расходов на ведение лесного хозяйства в организациях Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь, утвержденной постановлением Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 11.05.2005 N 28 (далее — Инструкция N 28), бюджетные средства направляются на финансирование всех расходов лесного хозяйства. Если часть фонда заработной платы истопников фактически профинансирована из средств республиканского бюджета, то недостающая сумма финансирования на заработную плату другим бюджетным работникам будет закрыта за счет поступлений собственных средств. Происходит перераспределение уже имеющихся источников финансирования, а не дополнительное получение их из бюджета. Так, в 2014 году на содержание истопников направлено 89763,3 тыс.руб. бюджетных ассигнований, в то же время выплачено за счет мобилизации лесничим, помощникам и бухгалтерам лесничеств 649347,7 тыс.руб. В 2015 году суммы составили соответственно 75740,1 тыс.руб. и 381437,4 тыс.руб.
Таким образом, лесхоз не мог незаконно получить и использовать дополнительные бюджетные средства на содержание истопников, вышеуказанное требование является немотивированным, необоснованным и не соответствующим законодательству, поскольку как в акте проверки, так и в требовании (предписании) не указано, в чем конкретно выразились нарушения законодательства.
В судебном заседании представитель заявителя поддержал доводы, изложенные в заявлении, в полном объеме.
Заинтересованное лицо с требованиями заявителя не согласилось, считает их необоснованными и не подлежащими удовлетворению по основаниям, указанным в отзыве на заявление.
Обосновывая правомерность вынесенного требования (предписания), представитель заинтересованного лица в судебном заседании, в частности, пояснил, что приказом Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13.03.2007 по согласованию с Министерством финансов Республики Беларусь утверждены Типовые штаты и структура аппарата управления лесхоза (далее — Типовые штаты), а также поручено генеральным директорам производственных лесохозяйственных объединений (ПЛХО) и директорам лесхозов привести штаты организаций в соответствие с Типовыми штатами. Кроме того, вышеназванным руководителям предоставлено право вносить по согласованию с Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь или ПЛХО изменения в численность аппарата управления, содержащегося за счет внебюджетных источников, при необходимости предусматривать возложение функций радиационного контроля на инженера по охране труда, а также самостоятельно устанавливать численность лесников и мастеров леса в пределах общего лимита численности.
Содержание ставок истопников (кочегаров) Типовыми штатами не предусмотрено и не предоставлено право руководителям государственных организаций, подчиненных Министерству лесного хозяйства Республики Беларусь, самостоятельно вводить в штат дополнительные ставки рабочих по обслуживанию зданий. В связи с этим источником финансирования данных расходов выступают только поступления средств от лесохозяйственной деятельности.
Состав расходов на ведение лесного хозяйства определен пунктом 2 Инструкции N 28.
Согласно части 2 пункта 8 Инструкции N 28 отдельно составляется смета по бюджетным средствам и смета по средствам от лесохозяйственной деятельности. Поступления бюджетных средств расходуются строго по целевому назначению и в соответствии со сметой.
В соответствии с актом от 29.06.2015 незаконные начисление и выплата заработной платы производились за счет бюджетных средств и рассчитывались по удельному весу республиканского бюджетного финансирования в общей заработной плате, что согласно пункту 1 статьи 136 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БдК) является незаконным получением бюджетных средств (излишнее получение бюджетных средств вследствие завышения в сметах (расчетах) сумм, подлежащих получению).
Экономический суд первой инстанции, заслушав представителей сторон, исследовав имеющиеся в материалах дела доказательства, оценив их в соответствии со статьей 108 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК), пришел к следующим выводам.
В соответствии с подпунктом 1.4 пункта 1 статьи 128 БдК к полномочиям Министерства финансов Республики Беларусь, его территориальных органов по контролю за соблюдением бюджетного законодательства относится осуществление контроля за своевременным и полным поступлением доходов и эффективным и целевым расходованием средств республиканского и местных бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, иными организациями и индивидуальными предпринимателями.
Согласно части 1 пункта 13 Указа N 510 проверка проверяемого субъекта проводится за период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором в установленном порядке принято решение о назначении проверки, а также за истекший период текущего календарного года.
Определенный в части 1 пункта 13 Указа N 510 период, за который проводится проверка, не ограничивается в случаях, в частности, проведения проверки соблюдения бюджетного законодательства, законодательства об использовании бюджетных средств и налогового законодательства, использования мер государственной поддержки, а также законодательства об использовании государственного имущества и охране окружающей среды (абзац 4 части 2 пункта 13 Указа N 510).
Проверка проводится на основании предписания руководителя контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченного заместителя, заверенного печатью контролирующего (надзорного) органа или оформленного на фирменном бланке (часть 1 пункта 24 Положения о порядке организации и проведении проверок, утвержденного Указом N 510 (далее — Положение)).
Согласно акту от 29.06.2015 на основании предписания Главного управления Министерства финансов Республики Беларусь по области от 16.05.2015 и дополнения к предписанию от 15.06.2015 главным контролером-ревизором отдела финансового контроля субъектов предпринимательской деятельности контрольно-ревизионного управления Главного управления Министерства финансов Республики Беларусь по области проведена проверка соблюдения законодательства при получении и использовании бюджетных средств ГОЛХУ «Б» в соответствии с координационным планом контрольной (надзорной) деятельности в области на 1-е полугодие 2015 года (пункт плана N 2264) и в соответствии с пунктом 13 Указа N 510 и пунктом 24 Положения. Проверяемый период — с 01.10.2008 по 30.04.2015.
В ходе проведенной проверки были выявлены незаконно полученные из республиканского бюджета средства в сумме 816780,5 тыс.руб. (заработная плата — 679901,0 тыс.руб., начисления на заработную плату — 136884,0 тыс.руб.).
В соответствии с частью 1 пункта 59 Положения по результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения актов законодательства, составляется акт проверки.
10.07.2015 письмом на имя начальника Главного управления Министерства финансов Республики Беларусь по области заявитель направил возражения к акту проверки.
17.07.2015 составлено заключение на возражения по акту проверки соблюдения законодательства при получении и использовании бюджетных средств, в соответствии с которым возражения лесхоза ГОЛХУ «Б» признаны необоснованными, внесения изменений в акт проверки не требуется.
На основании акта, составленного по результатам проведения проверки, в течение 30 рабочих дней со дня его вручения (направления) проверяемому субъекту или его представителю, а в случае подачи возражений — со дня вручения (направления) проверяемому субъекту или его представителю заключения по этим возражениям должностным лицом контролирующего (надзорного) органа, уполномоченным в соответствии с его компетенцией рассматривать материалы проверки, при наличии оснований выносится решение по акту проверки и (или) требование (предписание) об устранении нарушений, установленных в ходе проведения проверки (часть 1 пункта 73 Положения).
20.07.2015 в отношении заявителя вынесено требование (предписание) об устранении выявленных нарушений, согласно которому установлен срок (до 29.07.2015) для устранения выявленных нарушений и срок (до 31.07.2015) для возвращения (выплаты) в доход республиканского бюджета незаконно полученных средств в размере 816780,5 тыс.руб. и процентов на сумму незаконно полученных бюджетных средств, рассчитанных на дату их полного возмещения.
Источниками финансирования расходов на ведение лесного хозяйства согласно пункту 6 Инструкции являются: средства республиканского бюджета; поступления средств от лесохозяйственной деятельности.
В соответствии с подпунктом 4.8 пункта 4 Инструкции за счет средств республиканского бюджета осуществляется финансирование расходов лесного хозяйства, в частности содержание лесохозяйственного аппарата и государственной лесной охраны: заработная плата по должностным окладам, за стаж работы в отрасли, надбавки и доплаты к заработной плате, премии за результаты лесохозяйственной деятельности, обязательные страховые взносы в Фонд социальной защиты населения Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь, страховые взносы по обязательному страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, содержание и текущий ремонт основных средств, обслуживающих аппарат управления (аренда, коммунальные услуги, отопление, освещение), содержание легковых автомобилей, приобретение и ремонт инвентаря, командировки, канцелярские, почтово-телеграфные, информационно-вычислительные расходы, выдача форменного обмундирования, социальные выплаты работникам аппарата управления, переподготовка и повышение квалификации кадров, расходы по радиационному контролю.
Планирование бюджетных средств, а также поступление и расходование средств от лесохозяйственной деятельности на очередной финансовый (бюджетный) год осуществляются по смете, формируемой и утверждаемой в установленном порядке.
Кроме того, отдельно составляется смета по бюджетным средствам и смета по средствам от лесохозяйственной деятельности (пункт 8 Инструкции).
В соответствии с пунктом 3 приказа Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13.03.2007 генеральным директорам производственных лесохозяйственных объединений предоставлено право по согласованию с Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь изменять численность аппарата управления производственного лесохозяйственного объединения, полностью финансируемого за счет отчислений подведомственных организаций, а также в соответствии с пунктом 4 приказа Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13.03.2007 директорам лесхозов предоставлено право по согласованию с производственными лесохозяйственными объединениями изменять численность аппарата управления лесхоза и хозрасчетных производственных подразделений, полностью финансируемых за счет затрат хозрасчетной деятельности, в зависимости от объемов выполняемых работ, при условии недопущения снижения производительности труда и ухудшения финансового состояния; самостоятельно в пределах общего лимита численности и фонда заработной платы по лесохозяйственной деятельности устанавливать численность мастеров и лесников.
Согласно приложению 2 к приказу Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 13.03.2007 в Типовых штатах и структуре аппарата управления лесхоза штатная единица истопника (кочегара) отсутствует.
Из письма Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 31.03.2015 усматривается, что в Типовые штаты и структуру аппарата управления лесохозяйственных учреждений внесены изменения и дополнения. Согласно приложению к указанному письму штатная единица истопника (кочегара) не вводилась.
Министерство финансов Республики Беларусь в письме от 23.04.2015, рассмотрев обращение Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь по вопросу финансирования текущих расходов на ведение лесного хозяйства, указало, в частности, что Типовыми штатами не предусмотрено содержание ставок истопников (кочегаров) и не предоставлено право руководителям государственных организаций, подчиненных Министерству лесного хозяйства Республики Беларусь, самостоятельно вводить в штат дополнительные ставки рабочих по обслуживанию зданий. В связи с этим, по мнению Министерства финансов Республики Беларусь, источником финансирования данных расходов должны выступать поступления средств от лесохозяйственной деятельности.
Основываясь на исследованных в судебном заседании доказательствах, исходя из материалов дела, требований законодательства, суд пришел к выводу о том, что требование (предписание) контрольно-ревизионного управления Главного управления Министерства финансов Республики Беларусь по области об устранении нарушений от 20.07.2015 принято при наличии полномочий на принятие данного решения, с соблюдением установленного законодательством порядка принятия, в соответствии с требованиями Указа N 510.
Оспариваемый ненормативный правовой акт не противоречит требованиям законодательства.
Установленный в результате проверки факт незаконного начисления и выплаты заработной платы за счет бюджетных средств подтвержден имеющимися в материалах дела доказательствами.
Согласно пункту 1 статьи 136 БдК под незаконным получением средств из бюджета следует понимать излишнее получение организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств независимо от источника финансирования (получения) вследствие завышения в расчетах, сметах, счетах и других документах сумм, подлежащих получению, представления недостоверных сведений о финансовом состоянии организаций, индивидуальных предпринимателей при получении средств из бюджета и представления других недостоверных данных, явившихся основанием для получения средств из бюджета в размерах, превышающих размеры, установленные законодательством.
Незаконное получение средств из бюджета влечет приостановление или ограничение финансирования расходов за счет бюджетных средств либо взыскание в бесспорном порядке в доход соответствующего бюджета полученных бюджетных средств с начислением процентов в размере 1/360 ставки рефинансирования Национального банка Республики Беларусь на дату взыскания за каждый день с даты их получения по дату возмещения (взыскания) (часть 1 пункта 2 статьи 136 БдК).
Довод заявителя о том, что лесхоз ГОЛХУ «Б» не мог незаконно получить и использовать дополнительные бюджетные средства на содержание истопников, так как содержание и текущий ремонт основных средств, обслуживающих аппарат управления (аренда, коммунальные услуги, отопление, освещение), производится в соответствии с подпунктом 4.8 пункта 4 Инструкции за счет средств республиканского бюджета, суд оценил критически.
В подпункте 4.8 пункта 4 Инструкции содержится исчерпывающий перечень расходов лесного хозяйства, финансируемых за счет средств республиканского бюджета. В части содержания лесохозяйственного аппарата и государственной лесной охраны указаны заработная плата по должностным окладам, за стаж работы в отрасли, надбавки и доплаты к заработной плате, премии за результаты лесохозяйственной деятельности.
В Типовых штатах и структуре управления аппарата лесного хозяйства штатная единица истопника (кочегара) никогда не вводилась.
Остальные доводы заявителя не свидетельствуют о наличии оснований для признания обжалуемого ненормативного правового акта недействительным.
Принимая во внимание изложенное, экономический суд первой инстанции 04.09.2015 вынес решение об отказе в удовлетворении заявления ГОЛХУ «Б» о признании недействительным требования (предписания) контрольно-ревизионного управления Главного управления Министерства финансов Республики Беларусь по области об устранении нарушений от 20.07.2015.
Справочно. Указанное решение экономического суда первой инстанции не обжаловано.