В настоящее время экономика страны испытывает негативные последствия глобального финансового и экономического кризиса.
С целью оздоровления положения в экономике, финансовом и банковском секторах реализуется большое количество государственных программ, связанных с выделением денежных средств государственной поддержки, организованы проведение стабилизационных мероприятий и нормативное обеспечение сохранности выделенных материальных ресурсов.
Значительные объемы финансирования целевых программ, направленных на поддержку агропромышленного комплекса, строительства, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, модернизацию промышленности, требуют усиления взаимодействия правоохранительных, контролирующих и иных уполномоченных государственных органов, направленного на выявление нарушения и предотвращение правонарушений в указанных и других секторах экономики, разработки организационных и практических мер по предупреждению и пресечению преступлений экономической направленности.
Преодоление кризисных явлений, динамичное развитие народно-хозяйственного комплекса, повышение уровня благосостояния людей являются приоритетными направлениями деятельности уполномоченных государственных органов.
В статье 4 Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (далее – Закон) определены основные задачи прокуратуры, которыми являются обеспечение верховенства права, законности и правопорядка, защита прав и законных интересов граждан и организаций, а также общественных и государственных интересов. В рамках выполнения этих задач прокуратура осуществляет надзор за исполнением законодательства при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности.
Помимо Закона при организации указанного вида надзора деятельность органов прокуратуры регламентируется целым рядом нормативных правовых актов, основным из которых является Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” (далее – Указ), приказами и указаниями Генерального прокурора Республики Беларусь, решениями коллегий Генеральной прокуратуры Республики Беларусь и Комитета государственного контроля Республики Беларусь.
Единый подход к осуществлению прокурорского надзора за исполнением законодательства по направлениям надзорной деятельности регламентирован соответствующим приказом Генерального прокурора Республики Беларусь.
В частности, усилия органов прокуратуры при осуществлении надзора за обеспечением законности при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности сосредоточены на соблюдении законодательства при распоряжении государственным имуществом, земельными участками, использовании бюджетных средств, осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности, заключении и исполнении хозяйственных договоров, природопользовании, исполнении доходной части бюджета, в том числе при собирании налогов, таможенных платежей, штрафов, возмещении ущерба.
Центральное место в прокурорском надзоре за исполнением законодательства в сфере экономики отводится охране государственного имущества, профилактике преступлений экономической направленности.
Целями надзора за обеспечением законности при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности являются реальное устранение нарушений законодательства, причин и условий, им способствующих, и возмещение причиненного вреда, привлечение виновных в этом лиц к установленной законом ответственности.
Деятельность органов прокуратуры по решению поставленных задач осуществляется в таких организационных формах, как:
- проведение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов;
- надзор за соблюдением нормативных правовых актов в сфере экономики;
- взаимодействие с правоохранительными и контролирующими органами, информационно-аналитическая работа;
- проведение проверок в отраслях, реализующих социально значимые программы;
- надзор за деятельностью контролирующих (надзорных) органов и проверяющих.
Проведение криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов
Криминологическая экспертиза – исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений (далее – риски криминогенного характера).
Основными задачами криминологической экспертизы являются:
- объективное и всестороннее прогнозирование возможности возникновения рисков криминогенного характера в процессе применения правовых актов, соответствующее современному развитию криминологической науки;
- подготовка обоснованных предложений об устранении выявленных в проектах правовых актов (правовых актах) недостатков, способствующих возникновению рисков криминогенного характера;
- формирование предусмотренного в правовых актах системно согласованного правового регулирования, исключающего возникновение рисков криминогенного характера.
Криминологическая экспертиза является средством выявления рисков криминогенного характера (криминогенных факторов) с целью их исключения из проектов правовых актов. Однако криминологическая экспертиза не может рассматриваться только как средство выявления криминогенных факторов, сопряженное в том числе с технологией правового мониторинга. В связи с этим она также может быть представлена и как дополнительный инструмент обеспечения качества правовых актов, их большей эффективности, обеспечения законности, единства правового пространства и т.п. <1>. Правовые и организационные основы проведения криминологической экспертизы, ее понятие, основные задачи и порядок проведения, требования, предъявляемые к заключению криминологической экспертизы, юридические последствия обнаружения в актах норм, реализация которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, на законодательном уровне были непосредственно закреплены Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 “О криминологической экспертизе проектов законов Республики Беларусь”. Криминологическую экспертизу проектов правовых актов (правовых актов) на основании подпункта 2.1 пункта 2 Указа Президента Республики Беларусь от 03.08.2006 N 482 “О создании государственного учреждения” проводит государственное учреждение “Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь” (далее – Научно-практический центр).
<1> Полящук, Н.А. Правовые и организационные аспекты криминологической экспертизы в Республике Беларусь.
Помимо экспертизы проектов законов с 1 января 2012 г. Научно-практический центр осуществляет также криминологическую экспертизу в отношении:
- проектов правовых актов Совета Министров Республики Беларусь, относящихся в соответствии с Единым правовым классификатором Республики Беларусь, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 04.01.1999 N 1, к гражданскому, гражданскому процессуальному, хозяйственному процессуальному законодательству, законодательству о финансово-кредитной системе, предпринимательской, хозяйственной (экономической) деятельности;
- проектов правовых актов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Национального банка Республики Беларусь, Управления делами Президента Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь.
В процессе проведения экспертизы в проектах некоторых нормативных правовых актов выявляются риски криминогенного характера, которые подлежат устранению разработчиками на стадии подготовки проектов нормативных правовых актов.
Надзор за соблюдением нормативных правовых актов в сфере экономики
При осуществлении надзора за соблюдением нормативных правовых актов в экономической сфере прокурорами постоянно анализируется состояние исполнения в приоритетных отраслях экономики Директивы Президента Республики Беларусь от 14.06.2007 N 3 “Экономия и бережливость – главные факторы экономической безопасности государства”.
В ходе надзорных мероприятий особое внимание уделяется вопросам расчетов за поставленную продукцию (работы, услуги) отечественных производителей, сохранности денежных и материальных средств, топливно-энергетических ресурсов, возмещения причиненного ущерба, привлечения к ответственности виновных лиц.
При осуществлении надзора за исполнением законодательства о закупках обращается внимание на законность применения конкурентных процедур, обоснованность приобретения товаров (работ, услуг) через посредников, за счет валютных средств, фактическое использование приобретенного оборудования, а также на исполнение законодательства о борьбе с коррупцией.
Под особым контролем прокуроров находятся вопросы пресечения фактов нарушений законодательства при распоряжении объектами государственной собственности, бездействия должностных лиц государственных органов и организаций в сфере вовлечения в хозяйственный оборот неиспользуемого и неэффективно используемого государственного имущества, принятие мер к возврату имущества государству при невыполнении субъектами предпринимательства условий инвестиционных договоров и договоров иного распоряжения объектами государственной собственности.
В целях обеспечения гарантий осуществления предпринимательской деятельности, исполнения Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” принимаются меры прокурорского реагирования по пресечению недобросовестной конкуренции, соблюдению законодательства об административных процедурах, обеспечению законности в инвестиционной деятельности, опротестованию незаконных постановлений по делам об административных правонарушениях.
Сфера надзора за деятельностью налоговых органов включает проверку полноты и своевременности принятых мер по обеспечению исполнения доходной части бюджета, соблюдения законодательства при проведении ими проверок, обоснованности даваемых разъяснений по вопросам налогового и иного законодательства, контроль за исполнением которого возложен на налоговые органы, организации работы налоговых органов с имуществом, изъятым, арестованным или обращенным в доход государства, и имуществом, на которое обращено взыскание в счет неисполненного налогового обязательства.
Осуществляется надзор за исполнением таможенными органами законодательства при совершении таможенных операций, связанных с помещением товаров под таможенную процедуру, осуществлении операций таможенного контроля, проведении таможенных проверок, корректировке таможенной стоимости.
Большое внимание уделяется обеспечению надзора за законностью предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков и эффективностью государственного контроля за использованием и охраной земель, в частности вопросам целевого и рационального использования сельскохозяйственных земель и земель лесного фонда, исполнению законодательства, регулирующего правовой режим территорий, подвергшихся радиоактивному загрязнению в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС.
При осуществлении надзора за исполнением законодательства об охране историко-культурного наследия обращается особое внимание на обеспечение сохранности материальных историко-культурных ценностей 1-й и 2-й категории, соблюдение порядка реконструкции историко-культурных ценностей и строительства объектов в их охранных зонах.
Всесторонне анализируется состояние исполнения природоохранного законодательства, законности и причин совершения преступлений и других правонарушений в сфере охраны окружающей среды и использования природных ресурсов.
Особое внимание обращается на исполнение владельцами, арендаторами и иными пользователями лесных, охотничьих и рыболовных хозяйств и угодий требований законодательства о сохранении ими объектов флоры и фауны, рациональном их использовании, пресечении браконьерства и других правонарушений в отношении объектов окружающей среды.
Прокурорами принимаются меры по защите государственных и общественных интересов в сфере хозяйственных (экономических) отношений. Ежегодно анализируются состояние прокурорского надзора в хозяйственном судопроизводстве и практика предъявления прокурорами исков (заявлений).
Осуществляя надзор за соблюдением нормативных правовых актов в сфере экономики, прокуроры не подменяют функций руководителей, юридических и экономических служб организаций, а также индивидуальных предпринимателей по самостоятельной защите своих прав и интересов. Иски (заявления) в целях защиты интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и других лиц предъявляются с их согласия в случаях, когда прокурором установлены нарушения законодательства, которыми ущемлены государственные (общественные) интересы.
Прокуроры принимают участие в подготовительных судебных заседаниях, судебном разбирательстве в хозяйственных судах первой, апелляционной и кассационной инстанциях дел, возбужденных по искам (заявлениям) прокуроров.
Взаимодействие органов прокуратуры с правоохранительными и контролирующими органами, информационно-аналитическая работа
В целях обмена информацией о состоянии законности в сфере экономики, а также в целях предупреждения, выявления и пресечения правонарушений экономической направленности органами прокуратуры организуется взаимодействие с правоохранительными, контролирующими (надзорными) органами, органами государственного управления, общественными объединениями предпринимателей.
Содержание прокурорского надзора по всем его направлениям непосредственно связано со сбором и анализом разнообразной информации. В прокуратуре должна быть сформирована превентивная система сбора сведений о нарушениях законодательства.
Информационно-аналитическая работа предполагает выявление проблем, определение необходимой информации для их решения, выбор источников информации, организацию ее сбора и обработки, анализ с выявлением закономерностей развития объектов анализа, способов и сроков решения возникших проблем, прогноз их решения, предложения по решению проблем и формирование проекта управленческого решения.
В процессе сбора информации важное значение имеет непосредственное восприятие прокурором отдельных сведений, которые не отражены на каких-либо носителях, а озвучиваются в ходе неформального общения и устного обмена информацией на заседаниях и совещаниях властных, контролирующих органов, различного рода комитетов и комиссий.
Общепринято в содержание информационно-аналитической работы включать: определение источников, собирание информации о состоянии законности; выделение из общего массива поступающей информации наиболее значимой и ее изучение (непосредственный анализ); подготовку обобщенных выводов о прокурорской практике применения законодательства; объединение в группы связанной общими признаками информации; использование других способов исследования (моделирование, сравнение и т.д.).
Из этого определения следует, что информационно-аналитическая работа – это определенный процесс, система действий, существенным элементом которого является выделение наиболее значимой информации.
Специфическим источником сведений о нарушениях законодательства служат средства массовой информации (СМИ), в частности периодические региональные и местные печатные издания. Важным моментом является связь с представителями СМИ. Активное взаимодействие с ними, наличие регулярных деловых контактов позволяют получать прокурору актуальные сведения еще до того, как они станут достоянием общественности.
Прокуроры участвуют в заседаниях законодательных (представительных), исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления. Они могут получить информацию непосредственно от руководителей городских органов власти и управления, контролирующих органов о текущей обстановке, актуальных и острых проблемах жизнедеятельности региона. В некоторых случаях полученная таким образом информация становится сигналом к более глубокому изучению проблемы с запросом необходимых данных, получением объяснений, подключением специалистов, т.е. к организации прокурорской проверки.
Источниками информации для организации работы прокурора являются также сообщения о нарушениях законодательства граждан, представителей трудовых коллективов, профсоюзов, результаты статистики, контрольной (надзорной) деятельности, сведения, содержащиеся в интегрированной автоматизированной системе контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, и т.п.
Проведение проверок в отраслях, реализующих социально значимые программы
Согласно перечню контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденному Указом, Генеральная прокуратура Республики Беларусь, прокуратуры областей, г. Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением проверяемыми субъектами законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов.
Основной целью осуществляемого надзора является обеспечение государственной исполнительской дисциплины, единства решения и исполнения, предупреждение возможных ошибок и недоработок в деятельности хозяйствующих субъектов, которые должны вести свою деятельность, не нарушая прав и законных интересов других предпринимателей, граждан, общества и государства.
В соответствии с пунктом 113 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом, при осуществлении надзора за исполнением законодательства проверяемыми субъектами прокурор использует предоставленные ему законодательством полномочия и в зависимости от характера выявленных нарушений в пределах своей компетенции:
- опротестовывает решения (действия) организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;
- вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;
- обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, организаций, общественных и государственных интересов;
- составляет протоколы об административных правонарушениях;
- выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства, привлечении к материальной ответственности;
- выносит постановления о возбуждении уголовного дела.
Порядок назначения, проведения проверок, оформления их результатов, осуществления полномочий прокуроров при проведении проверок, рассмотрения жалоб на действия прокуроров при проведении проверок и другие вопросы, вытекающие из осуществления надзора за деятельностью проверяемых субъектов, регулируется Указом, другими нормативными правовыми актами о контрольной (надзорной) деятельности, приказами, указаниями Генерального прокурора Республики Беларусь.
Прокурорский надзор за деятельностью контролирующих (надзорных) органов и проверяющих
Наряду с непосредственным осуществлением надзорной деятельности за хозяйствующими субъектами пункт 28 Указа возлагает на Генерального прокурора Республики Беларусь и подчиненных ему прокуроров надзор за выполнением Указа контролирующими и надзорными органами.
То есть прокурор осуществляет надзор за исполнением законодательства как проверяемыми субъектами, так и самими контролирующими (надзорными) органами.
Надзор за выполнением законодательства контролирующими и надзорными органами предполагает свою специфику, которая проявляется в организации надзорной деятельности, планировании и проведении проверок исполнения законодательства, устранении выявленных нарушений.
Направления совершенствования надзорной деятельности
С целью преодоления негативных тенденций в процессе исполнения законодательства при осуществлении хозяйственной (экономической) деятельности полагаем необходимым усилить надзор за законностью мер, принимаемых по выявленным преступлениям и административным правонарушениям в сфере экономики и направленных на устранение причин и условий, способствующих их совершению, а также сосредоточить усилия органов прокуратуры на выполнении таких мероприятий, как:
- организация мониторинга исполнения законодательства при расходовании средств государственной поддержки с целью предотвращения фактов их нецелевого использования, в том числе путем переводов за рубеж, и хищений;
- обобщение практики прокурорского надзора за соблюдением прав хозяйствующих субъектов, в том числе связанных с устранением административных барьеров в предпринимательской деятельности, пресечением неправомерных действий при банкротстве организаций, выдачей банковских кредитов, на рынке ценных бумаг, законностью при использовании государственного имущества, его отчуждении и исполнении соответствующих судебных актов;
- обобщение состояния законности и практики прокурорского надзора за соблюдением прав граждан при привлечении юридическими лицами их средств для долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости;
- анализ принимаемых мер по исполнению застройщиками своих обязательств перед дольщиками, соблюдению законодательства при реализации государственных программ по обеспечению жильем граждан;
- мониторинг материалов СМИ и сети Интернет по вопросу информационных атак, дестабилизирующих работу финансовых учреждений. При наличии таких фактов, а также фактов неправомерного использования инсайдерской информации организовывать проверки в целях их пресечения;
- разработка мер по противодействию совершаемых преступных деяний в процессе процедуры ликвидации юридического лица;
- исполнение законодательства о противодействии легализации преступных доходов;
- обеспечение противодействия коррупции, а также имплементации в национальное уголовное и административное законодательство норм международного права, регламентирующих борьбу с подкупом при осуществлении коммерческих сделок, злоупотреблением влияния в корыстных целях и отмыванием доходов;
- организация взаимодействия субъектов профилактики экономических правонарушений.