Сегодня многие страны стремятся стимулировать привлечение частного инвестора к оказанию услуг в области государственной инфраструктуры с помощью целого ряда мер. Такое привлечение к реализации инфраструктурных проектов может принимать различные формы, начиная от заключения договоров на оказание услуг и заканчивая заключением соглашения о государственно-частном партнерстве (далее — ГЧП), на основании которого государственный орган поручает частному инвестору выполнение долгосрочного проекта, зачастую связанного с крупномасштабными и сложными работами по строительству и эксплуатации объектов инфраструктуры.
Так, в Республике Беларусь принят Закон Республики Беларусь от 30.12.2015 N 345-З «О государственно-частном партнерстве» (далее — Закон), который вступит в силу через шесть месяцев после официального опубликования (опубликован на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь 01.01.2016). Основной целью Закона, как это следует из позиции законодателя, является привлечение частных инвестиций в инфраструктуру, поэтому он сформулирован таким образом, чтобы максимально ограничить бюджетное финансирование проектов ГЧП, реализуемых по этому Закону.
Практика строительства капитальных объектов инфраструктуры часто демонстрирует превышение запланированных сроков, низкое качество и, что особенно важно, незаинтересованность подрядчика в снижении стоимости последующей эксплуатации объекта инфраструктуры. Долгосрочные проекты требуют комплексного подхода на всех этапах их реализации — строительства, эксплуатации, обслуживания. Именно такой подход предлагает ГЧП.
Содержание механизма ГЧП предусматривает, что частный партнер (выбранный по конкурсу) за свой счет (собственные либо заемные средства) принимает на себя обязательства по проектированию, возведению и (или) реконструкции, реставрации, ремонту, модернизации объекта инфраструктуры, а также по техническому обслуживанию и (или) эксплуатации этого же объекта.
В большинстве случаев бюджетное финансирование начинается только после полной готовности объекта инфраструктуры и ввода его в эксплуатацию:
государство начинает осуществлять возмещение денежных средств, затраченных частным партнером, платежами в течение длительного периода времени (15 — 20 лет), которые будут включать затраты и прибыль частного партнера, и (или)
государство предоставляет возможность частному партнеру окупить инвестиции путем предоставления платных услуг потребителям.
При этом государство, предоставляя право частному партнеру на строительство и дальнейшую эксплуатацию объекта инфраструктуры, во-первых, получает возможность оплаты инвестиционных издержек в рассрочку, во-вторых, сокращает издержки по содержанию построенного объекта в эксплуатационный период.
Эксперты сходятся во мнении, что соглашения о ГЧП существенно сложнее обычных коммерческих, сопровождаемых юридическими консультантами, и требуют достаточно времени и усилий на подготовку и реализацию, причем как со стороны государственной власти, так и со стороны частных инвесторов и их консультантов.
Многие путают ГЧП и государственные закупки в силу того, что в обоих случаях присутствуют бюджетные средства. Но это заблуждение.
Процедуры осуществления государственных закупок регулируются Законом Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон N 419-З). В государственных закупках приобретение товаров (работ, услуг) производится сразу и за бюджетные средства. Государственные закупки осуществляются для приобретения простых товаров или конкретных работ и услуг, а также для использования государством возможности выбрать из множества поставщиков наиболее эффективного для экономии своих расходов.
ГЧП представляет собой нечто более долгосрочное, затратное и сложное с точки зрения как правового обеспечения, так и финансовых механизмов. К соглашению о ГЧП прибегают в тех случаях, когда есть возможность передать частному партнеру по результатам конкурсной процедуры риски финансирования, проектирования, строительства, эксплуатации и предоставления услуг потребителям. При этом осуществляемый проект ГЧП должен реализовать заранее определенные сторонами выходные параметры, определяемые в критериях качества и эффективности, относящихся к публичной услуге. Механизм государственно-частного партнерства носит характер возмещения затрат со стороны государства частному партнеру по вводу в эксплуатацию и самой эксплуатации объекта инфраструктуры.
Общие черты: расходование бюджетных средств (при ГЧП не всегда) и регламентация процедур заключения соглашения о ГЧП.
Отличия: привлечение частного финансирования, распределение рисков и зон ответственности.
Закон выводит соглашение о ГЧП из-под действия Закона N 419-З. Применяются различные процедуры заключения соглашения о ГЧП и договоров о государственной закупке. В подтверждение этой позиции в дальнейшем предусмотрена корректировка Закона N 419-З в части нераспространения действия его положений на соглашение о ГЧП.
В рамках реализации проекта ГЧП может проводиться процедура государственной закупки на этапе подготовки проекта ГЧП (при выборе консультанта проекта ГЧП), также должен проводиться конкурс, который состоит из двух обязательных этапов (п. 2 ст. 17 Закона).
В первом случае при подготовке предложения о реализации проекта ГЧП государственные органы и организации могут привлекать консультантов проекта ГЧП (пункт 5 статьи 15 Закона). В качестве консультантов могут выступать юридические лица, иностранные организации, не являющиеся юридическими лицами, индивидуальные предприниматели, которые могут оказать консультационные, инжиниринговые, маркетинговые, юридические и иные услуги по сопровождению одного или нескольких этапов проекта ГЧП. Государственные органы и организации могут осуществлять привлечение консультантов проекта ГЧП в пределах средств, которые ежегодно предусматриваются в соответствующих бюджетах на их функционирование, а также за счет иных средств, не запрещенных законодательством Республики Беларусь, на любом его этапе в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Это означает, что при привлечении консультантов за счет бюджетных средств необходимо руководствоваться положениями Закона N 419-З. Конкурсной документацией и (или) соглашением о ГЧП может быть предусмотрено, что затраты на услуги консультантов проекта ГЧП полностью или частично возмещает частный партнер.
Во втором случае (когда осуществляется выбор частного партнера для заключения непосредственно соглашения о ГЧП) также используется конкурсная процедура, но не в соответствии с Законом N 419-З. Сам Закон содержит отдельную главу, посвященную вопросам проведения конкурса по выбору частного партнера для заключения соглашения о ГЧП. Несмотря на то что процедура такого конкурса будет определена на уровне постановления Совета Министров Республики Беларусь (ст. 8, 40 Закона), которое должно быть принято к моменту вступления Закона в силу, концептуальные положения проведения конкурса по выбору частного партнера уже прописаны в гл. 4 Закона. Отражение в Законе основных положений проведения процедуры конкурса преследует цель не перегружать Закон излишней детализацией.
Основным положениям конкурса посвящена гл. 4 Закона, в которой определены:
- принципы проведения конкурса (ст. 18 Закона);
- этапы проведения конкурса (п. 2 ст. 17, ст. 20 и 22 Закона);
- случаи выбора частного партнера без проведения конкурса (п. 3 ст. 17 Закона);
- основные положения о составе комиссии по проведению конкурса (ст. 19 Закона);
- случаи признания конкурса несостоявшимся или нерезультативным, а также возможности проведения повторного конкурса (ст. 23 Закона).
Таким образом, законодатель предусмотрел все возможные ситуации, которые могут сложиться при проведении конкурса. Более детализированно процедура конкурса будет прописана в специальном Положении о порядке проведения конкурса и будет определена на уровне постановления Совета Министров Республики Беларусь.
Как отмечают международные эксперты, важной составляющей конкурса является переговорный процесс с участником конкурса, чье конкурсное предложение признано лучшим, либо с единственным участником конкурса.
Переговоры могут проводиться по уточнению проекта ГЧП и условий соглашения о ГЧП. В ходе переговоров не допускается внесение изменений в условия конкурса, так как это может привести к искажению исходных конкурсных условий, на основании которых это предложение было представлено и оценено.
Переговоры должны ограничиваться уточнением положений договорной документации, рассмотрением и удовлетворением обоснованных требований кредиторов выбранного участника конкурса. Окончательные переговоры не должны касаться тех условий соглашения о ГЧП, которые были объявлены в предложении к участию в конкурсе в качестве не являющихся предметом переговоров.
Вопрос о проведении переговоров в Законе не урегулирован. Он может быть отражен в Положении о порядке проведения конкурса, которое будет утверждено на уровне постановления Совета Министров Республики Беларусь.