С 1 октября 2012 г. вступает в силу Указ Президента Республики Беларусь от 26.07.2012 N 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 332), которым вносится ряд изменений и дополнений в действующий в настоящее время Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510). Работа над проектом, которым вносятся комплексные изменения и дополнения в базовый нормативный правовой акт, регулирующий основы контрольной (надзорной) деятельности, продолжалась фактически около двух лет. Проект неоднократно возвращался на доработку ввиду имеющихся у заинтересованных лиц противоположных мнений (подходов) к отдельным вопросам. И вот, наконец, консенсус был найден. Большинство замечаний и предложений концептуального характера, высказанных в том числе представителями бизнес-сообществ, было учтено во взаимосвязи с положениями Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь». Основные новеллы касаются уточнения терминологического аппарата, расширения перечня подлежащих проверке субъектов, уполномоченных на назначение проверок лиц и сфер деятельности, на которые действие Указа N 510 не распространяется, дополнения основных принципов контрольной деятельности, пересмотра перечня контролирующих (надзорных) органов и критериев отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок, определения последствий признания проверки незаконной, детализации порядка проведения отдельных контрольных мероприятий (действий), проверок по поручениям органов уголовного преследования, регламентации проведения мониторинга и т.д. Насколько будет оптимизирована контрольная деятельность, сократится ли количество проверок, улучшится ли их качество, покажет практика применения Указа N 332. Остановимся на отдельных (наиболее существенных) положениях Указа N 332 более подробно.
1. Уточнение терминологического аппарата
Проверка согласно новому определению, установленному в абз. 11 п. 2 Указа N 510 в редакции Указа N 332, представляет собой форму контроля (надзора), в ходе которого контролирующий (надзорный) орган проверяет соответствие деятельности, осуществляемой проверяемыми субъектами, требованиям законодательства и при выявлении нарушений законодательства применяет полномочия, предоставленные законодательными актами в целях пресечения нарушений и устранения их вредных последствий. Ранее под проверкой понималась совокупность мероприятий, проводимых контролирующими (надзорными) органами в отношении проверяемых субъектов для оценки соответствия требованиям законодательства осуществляемой ими деятельности, в том числе совершенных финансово-хозяйственных операций, а также действий (бездействия) их должностных лиц и иных работников (подстрочное примечание к ч. 1 п. 1 действующей редакции Указа N 510). Таким образом, определена целевая направленность проверок — выявление нарушений законодательства, допущенных при осуществлении проверяемыми субъектами деятельности, не соответствующей требованиям законодательства. Новое определение позволит отграничивать проверки от иных видов контроля (надзора), в том числе мероприятий при рассмотрении обращений граждан и юридических лиц, технического (технологического, поверочного) характера, поскольку предыдущее определение имело характер расширительного толкования и под понятие «проверка» в рамках действующей редакции Указа N 510 подпадали все мероприятия, не включенные в перечень, определенный пунктом 21 действующей редакции Указа N 510 (так, например, исходя из логики действующей редакции Указа N 510 при рассмотрении обращений граждан каждый раз необходимо выписывать предписание на проведение проверки в случае истребования документов, вызова для дачи объяснений и т.д.).
Уточнено понятие совместной проверки, под которым будет пониматься проверка, проводимая несколькими контролирующими (надзорными) органами, за исключением проверки, проводимой вышестоящим контролирующим (надзорным) органом с участием должностных лиц нижестоящих контролирующих (надзорных) органов, а также проверки, проводимой органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, прокуратуры с привлечением к участию в проверке представителей других контролирующих (надзорных) органов (абз. 14 п. 2 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом N 510 (далее — Положение о проверках) в редакции Указа N 332). Сейчас под данное понятие подпадают проверки, проводимые совместно вышестоящим и территориальными контролирующими (надзорными) органами в рамках одной системы. У Комитета государственного контроля Республики Беларусь и у комитетов государственного контроля областей имелись полномочия на основании абзаца шестого статьи 14 Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» привлекать в установленном порядке к участию в проверках представителей правоохранительных, контролирующих (надзорных) органов, других государственных органов, иных организаций, а также экспертов, специалистов, в связи чем был принят приказ Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 22.02.2010 N 15, утверждающий Порядок привлечения органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь к участию в проверках представителей правоохранительных, контролирующих (надзорных) органов, других государственных органов, иных организаций.
Уточнено понятие встречной проверки, под которой согласно абз. 11 ч. 1 п. 5 Указа N 510 в редакции Указа N 332 будет пониматься проверка, проводимая для установления (подтверждения) не только достоверности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям, но и законности их совершения, т.е. если ранее при проведении встречной проверки могла быть составлена только справка проверки ввиду возможности описания только достоверности совершения финансово-хозяйственной операции (какими документами подтверждается и т.д.), то сейчас в рамках встречной проверки могут выявляться и нарушения законодательства в случае несоответствия порядка совершения (оформления) финансово-хозяйственной операции его требованиям. При этом необходимо отметить, что процедура проведения встречных проверок требует дальнейшей регламентации, поскольку они проводятся на основании предписания, выданного в отношении основного проверяемого субъекта, в установленном для проведения проверок порядке, т.е. без выписки дополнительного (нового, отдельного) предписания, что вызывает сложности на практике при необходимости проведения встречных проверок в других населенных пунктах (обусловлено необходимостью выезда в служебную командировку либо дополнения состава проверяющих путем включения в него работников иного территориального контролирующего (надзорного) органа).
Введено определение мероприятий технического (технологического, поверочного) характера, под которыми понимаются действия контролирующих (надзорных) органов по оценке соблюдения юридическими и физическими лицами требований актов законодательства, в том числе обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов, по обеспечению исправного состояния и правил эксплуатации машин и механизмов, транспортных средств, оборудования, используемых в технологическом процессе, сохранности находящегося на ответственном хранении, в собственности или хозяйственном ведении имущества, использования природных ресурсов, соблюдения правил утилизации отходов, образующихся в процессе деятельности организаций и индивидуальных предпринимателей, установленного порядка хранения оружия и боеприпасов, особых правил привлечения и использования наемных работников, обеспечения безопасности дорожного движения, проведения расследования несчастных случаев на производстве, а также при подозрении на профессиональное заболевание и в других аналогичных случаях, включенные в утверждаемый Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь перечень мероприятий технического (технологического, поверочного) характера (абз. 8 п. 2 Положения о проверках в редакции Указа N 332). Указанные мероприятия носят сопутствующий проверкам характер, но, тем не менее, в большинстве случаев имеют самостоятельную целевую направленность (могут применяться и при мониторинге), не требующую соблюдения процедурных требований, установленных для проведения проверок (выписки предписания и т.д.).
Введено определение субъекта, добросовестно исполняющего обязательства перед бюджетом и не имеющего фактов нарушений законодательства. Под ними подразумеваются субъекты, выполняющие в совокупности следующие условия:
- предыдущей плановой проверкой не установлено фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения проверяемым субъектом обязательств перед бюджетом, включая государственные целевые бюджетные фонды, и фактов нарушений законодательства;
- в период после окончания предыдущей плановой проверки и до назначения следующей плановой проверки данным или иными контролирующими (надзорными) органами не установлено фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения проверяемым субъектом обязательств перед бюджетом, включая государственные целевые бюджетные фонды, и фактов нарушений законодательства (ч. 2 п. 7 Положения о проверках в редакции Указа N 332).
Следует отметить, что сфера законодательства, в которой могут быть допущены нарушения, Указом N 332 не ограничена, т.е. любые нарушения могут повлиять на возможность в связи с отсутствием правовых оснований признания субъекта добросовестно исполняющим обязательства перед бюджетом и не имеющим фактов нарушений законодательства для целей Указа N 332.
В то же время все вышеперечисленные термины, наряду с определением дополнительной, внеплановой тематической оперативной проверки, целесообразно было бы в будущем включить в пункт 2 Положения о проверках, которым определяется терминологический инструментарий для целей Указа N 510.
2. Дополнение перечня проверяемых субъектов
В перечень проверяемых субъектов, определенный в ч. 1 п. 1 действующей редакции Указа N 510, включены организации, их обособленные подразделения, имеющие учетный номер плательщика, представительства иностранных организаций, индивидуальные предприниматели, а также лица, осуществляющие частную нотариальную, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма. При этом внеплановая тематическая оперативная проверка может проводиться в целях установления фактов осуществления деятельности без государственной регистрации, проверки соблюдения порядка уплаты единого налога и по вопросам соблюдения законодательства о государственном регулировании производства, оборота и рекламы алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта; законодательства о государственном регулировании производства, оборота и рекламы табачного сырья и табачных изделий; законодательства об обороте на территории Республики Беларусь нефтяного жидкого топлива, также в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями (ч. 2 п. 86 действующей редакции Положения о проверках).
Указом N 332 перечень проверяемых субъектов дополнен лицами, осуществляющими адвокатскую деятельность индивидуально, а также деятельность временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
Статьей 33 Закона Республики Беларусь от 30.12.2011 N 334-З «Об адвокатуре и адвокатской деятельности в Республике Беларусь» определен правовой статус адвокатов, принявших решение осуществлять адвокатскую деятельность индивидуально. Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 02.02.2012 N 32 «О некоторых вопросах выдачи свидетельств о регистрации адвокатов, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально» утверждена Инструкция о порядке выдачи свидетельств о регистрации адвокатов, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально.
В подпунктах 1.22 и 1.23 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 12.11.2003 N 508 «О некоторых вопросах экономической несостоятельности (банкротства)» определен правовой статус временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями (они могут быть привлечены после прохождения соответствующей аккредитации по делам о банкротстве градообразующих или приравненных к ним организаций, государственных организаций, организаций, имеющих долю государственной собственности в уставном фонде, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих государственные и международные заказы). Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13.02.2004 N 159 утверждено Положение о порядке аккредитации временных (антикризисных) управляющих, назначаемых в отношении градообразующих или приравненных к ним организаций, государственных организаций, а также юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, имеющих государственные и (или) международные заказы, и иных должников, в отношении которых государственными органами представляются кандидатуры временных (антикризисных) управляющих.
3. Пересмотр перечня контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности
- Во-первых, определено, что в качестве контролирующих (надзорных) органов могут выступать их структурные подразделения, но только с правами юридического лица (в том числе с учетом необходимости использования печати на соответствующих документах, используемых в контрольной деятельности).
- Во-вторых, их контрольные (надзорные) полномочия могут быть определены не только в законодательных актах, но и в нормативных правовых актах Правительства Республики Беларусь.
- В-третьих, они могут проводить проверки только по тем вопросам, которые входят в их компетенцию.
Соответственно в действующий перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденный Указом N 510 (далее — перечень контролирующих органов), добавлены:
- прокуратуры областей, г. Минска и приравненные к ним специализированные прокуратуры, прокуратуры районов, районов в городах, городов, межрайонные и приравненные к ним специализированные транспортные и межгарнизонные военные прокуратуры;
- областные, Минское городское управление Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности;
- Департамент по ликвидации последствий катастрофы на Чернобыльской АЭС;
- Департамент по геологии;
- Департамент по мелиорации и водному хозяйству;
- Департамент ветеринарного и продовольственного надзора;
- Департамент по туризму;
- Комитет государственной безопасности Республики Беларусь (территориальные органы государственной безопасности);
- местные исполнительные и распорядительные органы;
- Государственная служба медицинских судебных экспертиз.
Из действующего перечня контролирующих органов исключены:
- государственное учреждение «Центр гигиены и эпидемиологии» Управления делами Президента Республики Беларусь;
- управление Вооруженных Сил по использованию воздушного пространства Республики Беларусь;
- Департамент по авиации;
- Департамент «Белавтодор»;
- республиканское унитарное сервисное предприятие «Белтехосмотр»;
- государственное объединение «Белорусская железная дорога»;
- органы государственной экспертизы условий труда.
Расширена сфера контрольной деятельности (п. 5, 8, 10, 13, 15, 18, 19, 24, 25 перечня контролирующих органов в редакции Указа N 332):
- Государственной инспекции охраны животного мира при Президенте Республики Беларусь в части контроля за обеспечением рыбоводными организациями сохранности рыбы, содержащейся в прудах этих организаций;
- органов внутренних дел и подразделений, входящих в их систему, в части контроля за привлечением нанимателями Республики Беларусь для осуществления трудовой деятельности иностранных граждан и лиц без гражданства, не имеющих разрешений на постоянное проживание в Республике Беларусь, в том числе временно пребывающих или временно проживающих в Республике Беларусь; контроля за проведением в организациях работы по борьбе с хищениями в части обеспечения технической укрепленности объектов хранения товарно-материальных ценностей от преступных посягательств, организации охраны таких объектов; контроля за правильностью исполнения приговора (постановления, определения) суда организациями (индивидуальными предпринимателями), в (у) которых работают (отбывают наказание) осужденные, и исполнением обязанностей, возложенных на них Уголовно-исполнительным кодексом Республики Беларусь (далее — УИК); контроля за соблюдением администрациями исправительных колоний обязанностей, возложенных на них УИК;
- Министерства информации Республики Беларусь в части контроля за соответствием требованиям законодательства интернет-ресурсов государственных органов и организаций;
- Министерства обороны Республики Беларусь в части контроля за разработкой, испытаниями и производством, ремонтом и техническим диагностированием вооружения, военной и специализированной техники, военно-технического имущества;
- Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь (инспекций Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь по областям, г. Минску, районам, городам и районам в городах) в части контроля за деятельностью организаторов азартных игр в части соблюдения ими законодательства о предотвращении легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности; валютного контроля (контроля за принятием иностранной валюты в качестве платежного средства, осуществлением валютно-обменных операций, обязательной продажей иностранной валюты); контроля за соблюдением проверяемыми субъектами законодательства о книге замечаний и предложений;
- Министерства связи и информатизации Республики Беларусь в части надзора в области почтовой связи;
- Министерства сельского хозяйства и продовольствия Республики Беларусь в части государственного надзора за племенным делом;
- Министерства финансов Республики Беларусь в части контроля за деятельностью лиц, осуществляющих профессиональную и биржевую деятельность по ценным бумагам, в части соблюдения ими законодательства о предотвращении легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности;
- Министерства экономики Республики Беларусь в части контроля за соблюдением законодательства о государственных закупках товаров (работ, услуг); контроля за целевым использованием средств, выделяемых из республиканского бюджета в рамках программ государственной поддержки малого предпринимательства на оказание государственной финансовой поддержки субъектам малого предпринимательства, субъектам инфраструктуры поддержки малого и среднего предпринимательства.
Сужена сфера контрольной деятельности:
- Департамента по гуманитарной деятельности Управления делами Президента Республики Беларусь в части контроля за деятельностью государственных органов, уполномоченных в соответствии с законодательством производить изъятие, арест или обращение в доход государства имущества иным способом, по вопросам учета, хранения и реализации обращенного в доход государства имущества;
- органов внутренних дел и подразделений, входящих в их систему, в части контроля за соблюдением проверяемыми субъектами правил реализации товаров, выполнения работ или оказания услуг, не допускающих обман покупателей, заказчиков или иных потребителей; контроля за соблюдением установленных законодательными актами норм, регламентирующих наличие у проверяемых субъектов документов на реализуемые товары, оказываемые услуги и выполняемые работы;
- Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь (инспекций Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь по областям, г. Минску, районам, городам и районам в городах) в части контроля за соблюдением законодательства, регулирующего деятельность страховых организаций, осуществляющих финансовые операции; контроля за соблюдением законодательства об осуществлении посреднической деятельности при продаже товаров;
- Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности в части контроля за исполнением законодательства в области охраны и рационального использования недр;
- Департамента по ядерной и радиационной безопасности в части контроля за исполнением законодательства в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности;
- Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь (его территориальных органов) в части экологической сертификации, экологического аудита.
4. Пересмотр критериев отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок
Из высокой группы риска исключены:
- эксплуатация потенциально опасных объектов;
- осуществление деятельности, связанной с потенциально опасными объектами (исключая их эксплуатацию);
- эксплуатация объектов первой группы техногенной и экологической степени опасности;
- проведение клинических испытаний лекарственных средств;
- наличие в календарном году двух и более фактов нарушения объектом общественного питания санитарных норм и правил, подтвержденных в ходе проверки, проведенной в установленном порядке на основании заявления физического лица;
- осуществление деятельности в области использования атомной энергии, обращения с радиоактивными отходами, проектирования и изготовления технологического оборудования для объектов использования атомной энергии и средств радиационной защиты, на осуществление которой требуется специальное разрешение (лицензия).
К высокой группе риска отнесены:
- осуществление деятельности по разработке и производству бланков строгой отчетности, а также специальных материалов для защиты этих бланков от подделки;
- наличие в течение календарного года сведений о нарушении землепользователем законодательства об охране и использовании земель, в том числе самовольный захват земли, порча земель, неосвоение земель в установленные законодательством сроки, невозврат в установленные сроки земельных участков, предоставленных во временное пользование, и использование земель не по целевому назначению (п. 17 критериев отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок, утвержденных Указом N 510 (далее — Критерии групп риска) в редакции Указа N 332).
Из средней группы риска исключены:
- использование подземных пространств;
- деятельность, связанная с геологическим изучением недр;
- эксплуатация объектов второй группы техногенной и экологической степени опасности;
- территориальные и отраслевые подсистемы государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их звенья;
- трансграничное перемещение отходов, озоноразрушающих веществ, диких животных и растений, относящихся к видам, включенным в Красную книгу Республики Беларусь, а также зоологических коллекций;
- наличие в календарном году не менее двух фактов нарушения объектом общественного питания санитарных норм и правил, подтвержденных в ходе проверки, проведенной в установленном порядке на основании заявления физического лица;
- промышленные, сельскохозяйственные, строительные организации, в которых в календарном году зарегистрированы превышение гигиенических нормативов факторов производственной среды либо случаи профессиональных заболеваний работников;
- осуществление деятельности, связанной с оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров.
К средней группе риска отнесены (п. 1, 5, 7, 8, 10, 12, 16, 17 Критериев групп риска в редакции Указа N 332):
- международные автомобильные грузоперевозки, осуществляемые с применением книжки МДП;
- выполнение автомобильных перевозок пассажиров;
- добыча полезных ископаемых, в том числе угля, лигнита, торфа, сырой нефти, природного газа, металлических руд, сапропеля, с площадью поверхности разрабатываемого участка и в объемах менее определенных законодательными актами для отнесения осуществляемой деятельности к экологически опасной;
- эксплуатация локальных очистных сооружений предварительной очистки сточных вод и (или) отведение сточных вод в окружающую среду с использованием полей орошения, полей фильтрации, фильтрующих траншей, песчано-гравийных фильтров, земляных накопителей и других устройств (без выпуска сточных вод в водный объект);
- эксплуатация объекта обезвреживания отходов 1-го — 3-го классов опасности мощностью менее 10 тонн в год;
- эксплуатация объекта хранения отходов производства 1-го — 3-го классов опасности площадью менее 0,1 гектара;
- эксплуатация объекта захоронения отходов производства мощностью менее 1 тыс. тонн в год;
- эксплуатация объекта захоронения коммунальных отходов мощностью менее 50 тыс. тонн в год;
- производство, хранение или реализация изделий медицинского назначения и медицинской техники;
- хосписы, амбулаторно-поликлинические организации здравоохранения (за исключением стоматологических амбулаторно-поликлинических организаций здравоохранения), организации скорой медицинской помощи, организации здравоохранения особого типа (за исключением центров экспертиз и испытаний, без хранения медицинской техники и имущества, медицинских служб, военно-медицинских управлений, лечебно-трудовых профилакториев, лечебно-производственных мастерских, протезно-ортопедических восстановительных центров, лабораторий), аптечные организации здравоохранения (за исключением аптечных организаций первой категории);
- осуществление деятельности по проектированию радиационных устройств и установок, радиационных объектов, пунктов хранения радиоактивных отходов, средств радиационной защиты для радиационных объектов;
- осуществление деятельности по изготовлению радиационных устройств и установок, средств радиационной защиты для радиационных объектов;
- осуществление деятельности по монтажу, наладке, диагностированию, ремонту, обслуживанию радиационных устройств и установок;
- охрана юридическим лицом принадлежащих ему объектов (имущества), на осуществление которой не требуется наличие специального разрешения (лицензии);
- проектирование, монтаж, наладка и техническое обслуживание средств охраны индивидуального пользования;
- осуществление деятельности, связанной с привлечением иностранной рабочей силы.
5. Дополнение оснований для назначения проверок и лиц, уполномоченных на их назначение
До истечения двухлетнего срока (в рамках которого запрещается проводить проверки в отношении вновь созданных субъектов хозяйствования) можно будет проводить проверки в случае установления фактов совершения сделок (операций) с лицами, в деятельности которых установлены признаки лжепредпринимательства (абз. 3 ч. 1 п. 5 Указа N 510 в редакции Указа N 332). Действующая редакция Указа N 510 в абз. 3 ч. 1 п. 5 предусматривает, что проверки могут проводиться только в отношении лжепредпринимательских структур, что исходя из определения лжепредпринимательства, данного в статье 234 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК), на практике было проблематично осуществить и не имело должного эффекта. В настоящее время разработан проект закона о внесении изменений в УК и Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь, которым статья 234 УК излагается в новой редакции (вводится понятие «подставные лица»).
Внеплановые проверки по подпункту 9.1 пункта 9 Указа N 510 в редакции Указа N 332 смогут назначать Премьер-министр Республики Беларусь (вместо Президиума Совета Министров Республики Беларусь), начальники управлений Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь по областям, по Минской области и г. Минску, прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры, что позволит снизить документооборот, поскольку, например, территориальным органам финансовых расследований приходится обращаться за назначением проверки в вышестоящий орган, соблюдая соответствующую процедуру, разработанную внутри ведомства.
Для оперативного выявления и пресечения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями антимонопольного законодательства проверки смогут назначаться руководителями Департамента ценовой политики Министерства экономики Республики Беларусь, облисполкомов (Минского горисполкома). Это сделано в связи с необходимостью усиления антимонопольного регулирования.
Внеплановые тематические оперативные проверки смогут проводить Министерство здравоохранения Республики Беларусь, органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор (п. 10 Указа N 510 в редакции Указа N 332). Это вызвано тем, что перечень вопросов, по которым могут проводиться внеплановые тематические оперативные проверки, дополнен вопросом, касающимся необходимости проверки законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения при наличии информации об угрозе возникновения массовых инфекционных или неинфекционных заболеваний в целях профилактики их возникновения (распространения), связанной с оборотом недоброкачественной продукции.
Проверки по одному и тому же вопросу за один и тот же период смогут проводиться в части соблюдения порядка исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, если ранее указанные вопросы за соответствующие периоды были проверены в рамках проверки обоснованности зачета либо возврата проверяемому субъекту превышения сумм налоговых вычетов над суммами налога на добавленную стоимость, исчисленными по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав (п. 12 Указа N 510 в редакции Указа N 332). На начальной стадии в проекте планировалось включить по данному основанию проверки соблюдения налогового законодательства, однако в связи с возможностью их массового проведения налоговыми органами от этого отошли.
6. Дополнение перечня принципов контрольной (надзорной) деятельности
Одним из основных принципов контрольной (надзорной) деятельности станет принцип предупреждения правонарушений, который заключается в том, что контрольная (надзорная) деятельность должна осуществляться с использованием мер профилактического и предупредительного характера, реализуемых контролирующими (надзорными) органами во взаимодействии с проверяемыми субъектами, подлежащими контролю (надзору), в том числе путем:
- проведения мониторинга, направления рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в результате мониторинга;
- проведения разъяснительной работы о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике;
- информирования субъектов (в том числе с использованием средств глобальной компьютерной сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами;
- проведения семинаров, круглых столов и другого (ч. 5 п. 15 Указа N 510 в редакции Указа N 332).
При этом порядок проведения мониторинга отражен в Положении о порядке проведения мониторинга, утвержденном Указом N 510 в редакции Указа N 332 (далее — Положение о мониторинге), разработанном в рамках подготовки Указа N 332. Мониторингом является форма контроля (надзора), заключающегося в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей, применяемая контролирующими (надзорными) органами в целях оперативной оценки фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок. Решение о проведении мониторинга принимается руководителем контролирующего (надзорного) органа (в том числе территориальных органов, структурных подразделений, подчиненных организаций) или его уполномоченным заместителем.
При обнаружении в ходе мониторинга на территории и (или) объектах субъекта нарушений (недостатков), не создающих угрозу национальной безопасности, причинения вреда жизни и здоровью населения, окружающей среде, должностным лицом контролирующего (надзорного) органа, проводящим мониторинг, субъекту вручаются под роспись рекомендации либо данные рекомендации направляются в течение 2 рабочих дней с момента окончания мониторинга или принятия решения руководителем (его заместителем) контролирующего (надзорного) органа о направлении рекомендаций. Рекомендации направляются заказным письмом с уведомлением о получении по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (месту жительства) субъекта. В указанном случае субъект считается ознакомленным надлежащим образом с рекомендациями, а рекомендации — полученными по истечении трех дней со дня такого направления (п. 5 Положения о мониторинге).
Субъект, получивший рекомендации контролирующего (надзорного) органа по устранению выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков), вправе добровольно устранить указанные в них нарушения (недостатки) и проинформировать об этом контролирующий (надзорный) орган в установленный им срок. При добровольном устранении субъектом выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) в установленный контролирующим (надзорным) органом срок данным органом не применяются меры ответственности в отношении субъекта и (или) его должностных лиц, за исключением случаев повторного выявления нарушений (недостатков), выявленных этим контролирующим (надзорным) органом при проведении предыдущего мониторинга (п. 6 Положения о мониторинге).
7. Уточнение процедуры и последствий признания проверки незаконной
Основаниями для признания проверки незаконной являются:
- невнесение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ) при представлении данных книги, журнала;
- нарушение установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение).
С учетом того что проверки назначаются уполномоченными должностными лицами, а не проверяющими, уточняется субъект ответственности в случае нарушения порядка назначения проверки. При этом уточняются сроки подачи жалобы в суд в случае неполучения ответа на первоначальную жалобу (несоблюдения контролирующим (надзорным) органом сроков рассмотрения жалобы в досудебном порядке).
Вводится положение о том, что признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена — также ее прекращение, за исключением случаев установления в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления (ч. 2 п. 22 Указа N 510 в редакции Указа N 332). Это очень важное правило с учетом того, что акт проверки является одним из источников доказательств в административном процессе и признание проверки незаконной влечет невозможность применения данного вида доказательства.
8. Уточнение порядка оформления и вручения предписания на проведение проверки
В предписании на проведение проверки смогут указываться проверяемые периоды, если они не совпадают для различных вопросов, подлежащих проверке (могут указываться в перечне вопросов, подлежащих проверке). Учитывается то, что проверка проверяемого субъекта может проводиться за период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором в установленном порядке принято решение о назначении проверки, а также за истекший период текущего календарного года, за исключением:
проведения проверки по поручениям Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его заместителей, Генерального прокурора Республики Беларусь и его заместителей;
- осуществления проверки по поручениям органов уголовного преследования по возбужденным уголовным делам;
- проведения проверки соблюдения бюджетного законодательства, законодательства об использовании бюджетных средств и налогового законодательства, использования мер государственной поддержки, а также законодательства об использовании государственного имущества и охране окружающей среды;
- осуществления надзора за банковской деятельностью, в том числе на консолидированной основе;
- обращения физического лица при его несогласии с результатами расследования несчастного случая на производстве или профессионального заболевания;
- проведения проверки по вопросам соблюдения законодательства о пенсионном обеспечении за работу с особыми условиями труда;
- осуществления проверки по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;
- проведения дополнительных и встречных проверок (п. 13 Указа N 510 в редакции Указа N 332).
В случае проведения контрольного обмера в качестве одного из способов (методов) проведения проверки при наличии предписания на проведение проверки предписание на контрольный обмер не оформляется. Введение данного правила вызвано отсутствием необходимости оформления двух предписаний.
Если в период с даты выдачи предписания на проведение проверки до момента ее окончания возникнут обстоятельства, вызывающие необходимость изменения состава проверяющих, перечня вопросов, подлежащих проверке, проверяемого периода (проверяемых периодов), срока проведения проверки, руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель вправе внести в предписание соответствующие изменения и (или) дополнения. Действующий перечень вопросов, подлежащих проверке, считается исчерпывающим и не подлежащим дополнению, что затрудняет принятие мер в случае выявления нарушений, не связанных с проверяемыми согласно утвержденному перечню вопросами.
При отсутствии проверяемого субъекта (соответствующих лиц) по месту нахождения (месту жительства), указанному в учредительных документах (свидетельстве о государственной регистрации), и (или) по последнему известному контролирующему (надзорному) органу, уполномоченному определять размер причитающихся к уплате в бюджет сумм налогов, сборов (пошлин), месту нахождения (месту жительства) в предписании на проведение проверки производится соответствующая запись. В этом случае копия предписания направляется проверяемому субъекту, лицам, имеющим полномочия представителя проверяемого субъекта, по почте по последнему известному контролирующему (надзорному) органу месту нахождения (месту жительства). При этом проверяемый субъект считается надлежащим образом ознакомленным с предписанием по истечении трех дней со дня такого направления (п. 24-1 Указа N 510 в редакции Указа N 332). Данное правило в первую очередь связано с проверками лжепредпринимательских структур, которые на момент проверки не находятся по юридическому адресу (аналогично и в отношении вручения акта проверки и решения по нему).
9. Уточнение порядка привлечения к проверкам экспертов (специалистов)
Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 09.04.2010 N 551 «Об утверждении Положения об определении случаев и порядка возмещения (оплаты) затрат, связанных с проведением исследований, испытаний, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов, а также размеров сумм, подлежащих выплате эксперту, специалисту, и о признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 30 апреля 2009 г. N 553» утверждено Положение об определении случаев и порядка возмещения (оплаты) затрат, связанных с проведением исследований, испытаний, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов, а также размеров сумм, подлежащих выплате эксперту, специалисту. Привлечение эксперта, специалиста для проведения исследований, испытаний, экспертиз осуществляется на основании гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг). Договор подписывается руководителем контролирующего (надзорного) органа, проводящего проверку (его заместителем), и руководителем (его заместителем) организации, направляющей эксперта, специалиста, либо физическим лицом (в том числе индивидуальным предпринимателем) — экспертом, специалистом. Оплата стоимости выполненных работ (оказанных услуг), связанных с проведением исследований, испытаний, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов, осуществляется проверяемым субъектом, если на день окончания срока исполнения обязательства по оплате установлены нарушения по вопросам, по которым назначались исследования, испытания, экспертизы, привлекался эксперт, специалист, производился отбор проб и образцов, либо за счет средств соответствующих бюджетов, предусмотренных на содержание контролирующего (надзорного) органа, если такие нарушения на день окончания срока исполнения обязательства по оплате не установлены.
Указом N 332 введено новое правило, согласно которому работник другого контролирующего (надзорного) органа может быть привлечен контролирующим (надзорным) органом в качестве эксперта (специалиста) по согласованию между руководителями этих органов (их заместителями) без заключения договора. В случае привлечения контролирующим (надзорным) органом в качестве эксперта или специалиста работника другого контролирующего (надзорного) органа оплата за проведение экспертизы или за услуги специалиста контролирующим (надзорным) органом не производится.
10. Уточнение порядка проведения проверок по поручениям органов уголовного преследования
Согласно сложившемуся порядку проверки по поручениям органов уголовного преследования проводились либо ведомственными контрольно-ревизионными службами, либо контрольной службой Министерства финансов Республики Беларусь.
В соответствии с положениями ч. 4 и 5 п. 93 Положения о проверках в редакции Указа N 332 проверки финансово-хозяйственной деятельности проверяемых субъектов, в том числе по вопросам правильности исчисления, своевременности и полноты уплаты налогов, сборов (пошлин) и иных обязательных платежей в бюджет, смогут проводиться подразделениями документальных проверок органов финансовых расследований по поручениям Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, управлений этого Департамента по областям, по Минской области и г. Минску по возбужденному уголовному делу, по поручениям руководителей (их заместителей) этих органов по находящимся в их производстве делам (материалам).
Органы уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководители (их заместители) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) будут вправе поручить проведение проверки и иным контролирующим (надзорным) органам, за исключением органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, в соответствии с их компетенцией, определенной в перечне контролирующих органов в редакции Указа N 332 и сфер их контрольной (надзорной) деятельности.
Руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель в течение трех рабочих дней со дня получения поручения на проведение проверки по возбужденному уголовному делу от органа уголовного преследования, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) должен принять решение о назначении (неназначении) проверки и сообщить об этом органу (должностному лицу), давшему поручение на проведение проверки. В случае принятия решения о назначении проверки проверка должна быть начата не позднее 15 календарных дней со дня получения поручения. По согласованию с органом (должностным лицом), давшим поручение на проведение проверки, проверка может быть начата в иные сроки (п. 93-1 Положения о проверках в редакции Указа N 332). Данная норма перенесена из Инструкции о взаимодействии работников контрольно-ревизионных подразделений республиканских органов государственного управления, государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь, местных исполнительных и распорядительных органов, налоговых, таможенных органов, органов уголовного преследования и судов по организации и проведению проверок (ревизий) финансово-хозяйственной деятельности и налоговых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Прокуратуры Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, Министерства юстиции Республики Беларусь, Комитета государственной безопасности Республики Беларусь, Государственного таможенного комитета Республики Беларусь от 12.06.2002 N 83/33/16/149/62/14/8/35 (далее — постановление от 12.06.2002). В ближайшее время постановление от 12.06.2002 должно быть признано утратившим силу.
Спорным является вопрос о том, кто должен проводить дополнительную проверку по поручению органа уголовного преследования: либо тот контролирующий орган, который проводил ее первоначально, либо ведомственная контрольно-ревизионная служба (контрольная служба Министерства финансов Республики Беларусь). Пунктом 97 Положения о проверках в редакции Указа N 332 четко определено, что, если после проведения проверок по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) возникает необходимость проведения дополнительных проверок по причине проверки вопросов, ранее не согласованных проверяющим (руководителем проверки), должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителями (их заместителями) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам), такие проверки проводятся тем контролирующим (надзорным) органом, который проводил проверку по поручению указанных органов, руководителей (их заместителей).