Конституцией Республики Беларусь установлено, что Республика Беларусь, являясь правовым государством, обладающим верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю и внешнюю политику, обеспечивает законность и правопорядок (статья 1); обеспечение прав и свобод граждан Республики Беларусь является высшей целью государства (часть первая статьи 21); государство обязано принимать все доступные ему меры для создания внутреннего и международного порядка, необходимого для полного осуществления прав и свобод граждан Республики Беларусь, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь; государственные органы, должностные лица и иные лица, которым доверено исполнение государственных функций, обязаны в пределах своей компетенции принимать необходимые меры для осуществления и защиты прав и свобод личности (части первая и вторая статьи 59).
Согласно пункту 1 статьи 5 Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) (далее – Конвенция против коррупции) каждое Государство-участник разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.
Статьей 9 Конвенции Организации Объединенных Наций “Против транснациональной организованной преступности” (заключена в г. Палермо 15.11.2000) предусмотрено, что каждое Государство-участник в той степени, в какой это требуется и соответствует его правовой системе, принимает законодательные, административные или другие эффективные меры для содействия добросовестности, а также для предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее, а также принимает меры для обеспечения эффективных действий его органов в области предупреждения и выявления коррупции среди публичных должностных лиц и наказания за нее, в том числе путем предоставления таким органам достаточной независимости для воспрепятствования неправомерному влиянию на их действия.
В соответствии со статьей 2 Конвенции Совета Европы N 173 “Об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173)” (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) каждая Сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы признать в качестве уголовных правонарушений в соответствии с ее внутренним правом преднамеренное обещание, предложение или предоставление каким-либо лицом, прямо или косвенно, какого-либо неправомерного преимущества любому из ее публичных должностных лиц для самого этого лица или любого иного лица, с тем чтобы это публичное должностное лицо совершило действия или воздержалось от их совершения при осуществлении своих функций.
На реализацию норм Конституции Республики Беларусь и международно-правовых актов в сфере борьбы с коррупцией направлены положения Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 N 305-З “О борьбе с коррупцией” (далее – Закон). Закон включает нормы, которые определяют коррупционные правонарушения, государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией; закрепляют комплексное правовое регулирование декларирования доходов и имущества; регламентируют вопросы предупреждения коррупции, устранения последствий коррупционных правонарушений, осуществления контроля и надзора за деятельностью по борьбе с коррупцией.
Как следует из преамбулы Закона, он устанавливает правовые основы государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, направлен на защиту прав и свобод граждан, общественных интересов от угроз, вытекающих из проявлений коррупции, обеспечение эффективной деятельности государственных органов, иных организаций, государственных должностных и приравненных к ним лиц путем предупреждения, выявления, пресечения правонарушений, создающих условия для коррупции, и коррупционных правонарушений, устранения их последствий.
Остановимся на основных положениях Закона, направленных на совершенствование правового регулирования в сфере борьбы с коррупцией с целью повышения эффективности противодействия ей.
1. Согласно статье 39 Конституции Республики Беларусь граждане Республики Беларусь в соответствии со своими способностями, профессиональной подготовкой имеют право равного доступа к любым должностям в государственных органах.
Статьей 16 Закона предусмотрено, что государственное должностное лицо, лицо, претендующее на занятие должности государственного должностного лица, в целях недопущения действий, которые могут привести к использованию ими своего служебного положения и связанных с ним возможностей и основанного на нем авторитета в личных, групповых и иных внеслужебных интересах, дают обязательство по соблюдению ограничений, установленных статьями 17 – 20 Закона, и ставятся в известность о правовых последствиях неисполнения такого обязательства. В свою очередь, неподписание такого обязательства влечет за собой отказ в регистрации в качестве кандидата на должность государственного должностного лица, в назначении на должность государственного должностного лица либо освобождение государственного должностного лица от занимаемой должности в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.
В разделе I Международного кодекса поведения государственных должностных лиц, принятого Резолюцией 51/59 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 12.12.1996 (далее – Международный кодекс поведения государственных должностных лиц), установлено, что государственная должность, как она определяется в национальном законодательстве, – это должность, облеченная доверием, предполагающая обязанность действовать в интересах государства. В связи с этим в Международном кодексе поведения государственных должностных лиц закреплены положения о том, что государственные должностные лица проявляют абсолютную преданность государственным интересам своей страны, представляемым демократическими институтами власти; государственные должностные лица выполняют свои обязанности и функции компетентно и эффективно в соответствии с законами или административными положениями и со всей добросовестностью; они постоянно стремятся к тому, чтобы обеспечить как можно более эффективное и умелое распоряжение государственными ресурсами, за которые они несут ответственность; государственные должностные лица внимательны, справедливы и беспристрастны при выполнении своих функций и, в частности, в своих отношениях с общественностью; они никогда не оказывают какое бы то ни было неправомерное предпочтение какой-либо группе лиц или отдельному лицу, не допускают дискриминации по отношению к какой-либо группе лиц или отдельному лицу или не злоупотребляют иным образом предоставленными им полномочиями и властью.
Согласно статье 12 Модельного закона о противодействии коррупции, принятого постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств N 31-20 “О новой редакции модельного закона “О противодействии коррупции” (принято в г. Санкт-Петербурге 25.11.2008) (далее – Модельный закон), в соответствии с законодательством государства для лиц, претендующих на занятие должностей, указанных в пункте первом статьи 10 Модельного закона, а также лиц, занимающих указанные должности, могут устанавливаться определенные ограничения и запреты, связанные с выполнением ими своих служебных обязанностей. При этом они должны ставиться в известность о необходимости соблюдения таких ограничений и запретов, а также о мерах ответственности в случае их невыполнения; непринятие ограничений является самостоятельным основанием для отказа в привлечении лица к выполнению соответствующих служебных функций либо увольнения или иного освобождения от занимаемой должности в соответствии с законодательством государства.
Государственные должностные лица выполняют вытекающие из положений Конституции Республики Беларусь публичные функции, чем обусловливаются их специальный публично-правовой статус, содержание и характер стоящих перед государственной службой задач, необходимость обеспечения высокого уровня ее отправления, в связи с чем законодатель, основываясь на нормах международно-правовых актов, обоснованно установил особые правила поступления на государственную службу и правила ее прохождения для государственных должностных лиц и лиц, претендующих на занятие должности государственного должностного лица.
2. Законом предусмотрены ограничения, принятие обязательства по соблюдению которых является обязательным условием занятия должности государственного должностного лица. Это ограничения: устанавливаемые для государственных должностных и приравненных к ним лиц (статья 17 Закона); по совместной службе (работе) в государственных органах и организациях супругов, близких родственников или свойственников (статья 18 Закона); по участию в деятельности органов, осуществляющих функции надзора и контроля в организации (статья 19 Закона); по управлению долями в уставных фондах (акциями) коммерческих организаций (статья 20 Закона).
Следует отметить, что частью второй статьи 17 Закона определено, что государственные служащие, сотрудники Следственного комитета Республики Беларусь, Государственного комитета судебных экспертиз Республики Беларусь, военнослужащие, лица рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям, органов финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, а также руководители, их заместители и главные бухгалтеры государственных организаций и организаций, в уставных фондах которых 50 и более процентов долей (акций) находится в собственности государства и (или) его административно-территориальных единиц, не вправе выполнять иную оплачиваемую работу, не связанную с исполнением служебных (трудовых) обязанностей по месту основной службы (работы) (кроме педагогической (в части реализации содержания образовательных программ), научной, культурной, творческой деятельности и медицинской практики), если иное не установлено Конституцией Республики Беларусь и иными законодательными актами, тогда как согласно ранее действовавшему законодательству такое ограничение было установлено в отношении всех государственных должностных лиц.
Таким образом, указанная норма Закона, которой предусматривается запрет работы по внешнему совместительству лишь для отдельных категорий государственных должностных лиц, учитывает практику применения законодательства в сфере борьбы с коррупцией и направлена на обеспечение баланса публичных и частных интересов, установление на основе принципов справедливости, равенства и пропорциональности только необходимых мер, обусловленных конституционно значимыми интересами, чтобы не допустить несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина.
3. Согласно Конституции Республики Беларусь государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности; гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных Конституцией Республики Беларусь (часть вторая статьи 2); ограничение прав и свобод личности допускается только в случаях, предусмотренных законом, в интересах национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц (часть первая статьи 23).
Значимость выполняемых государственными должностными лицами функций определяет их специальный правовой статус: наделение особыми правами и особыми обязанностями, применение повышенных мер ответственности. В свою очередь граждане, давая согласие на занятие должности государственного должностного лица, добровольно обязуются выполнять возлагаемые на них обязанности, в том числе соблюдать установленные законом ограничения.
Коррупция является одним из наиболее опасных видов правонарушений, посягающих на основы государственного строя, в связи с чем положения Закона с целью обеспечения защиты общества, государства, конституционных прав и свобод человека от коррупционных проявлений предусматривают усиление ответственности государственных должностных лиц за несоблюдение ими антикоррупционного законодательства.
В частности, Законом установлено, что непредставление государственным должностным лицом уведомления о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, если ему было известно о возникновении конфликта интересов или о возможности его возникновения, является основанием для отказа в назначении государственного служащего на другую государственную должность либо для привлечения его к дисциплинарной ответственности, в том числе освобождения от занимаемой должности (увольнения) в порядке, установленном законодательными актами (часть пятая статьи 21); лица, совершившие тяжкое или особо тяжкое преступление против интересов службы либо тяжкое или особо тяжкое преступление, сопряженное с использованием должностным лицом своих служебных полномочий, не могут быть приняты на государственную службу (часть четвертая статьи 22); нарушение порядка приема лиц на государственную службу, выдача характеристик на работников, содержащих недостоверную информацию, являются грубым нарушением служебных (трудовых) обязанностей и влекут за собой привлечение руководителя к дисциплинарной ответственности, в том числе увольнение (статья 23); государственным служащим, совершившим в период прохождения государственной службы тяжкое или особо тяжкое преступление против интересов службы либо сопряженное с использованием должностным лицом своих служебных полномочий, пенсия за выслугу лет, а также ежемесячное денежное содержание, предусмотренные соответствующими законодательными актами, не назначаются (не выплачиваются) (часть первая статьи 24).
Согласно решению Конституционного Суда Республики Беларусь от 08.07.2015 N Р-999/2015 “О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “О борьбе с коррупцией” (далее – решение N Р-999/2015) указанные положения Закона основываются на нормах Конституции Республики Беларусь (части второй статьи 2, части первой статьи 23), поскольку ограничения прав и свобод граждан, вытекающие из предусматриваемых Законом мер ответственности за нарушения антикоррупционного законодательства, социально оправданны, адекватны и соразмерны интересам национальной безопасности, общественного порядка, защиты нравственности, прав и свобод других лиц.
4. Конституцией Республики Беларусь установлено, что Республика Беларусь обладает верховенством и полнотой власти на своей территории, самостоятельно осуществляет внутреннюю политику (часть вторая статьи 1). Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь рассматривает проекты законов, в том числе об основном содержании и принципах осуществления прав, свобод и обязанностей граждан (пункт 2 части первой статьи 97 Конституции Республики Беларусь), а Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь одобряет или отклоняет принятые Палатой представителей Республики Беларусь законы (пункт 1 части первой статьи 98 Конституции Республики Беларусь); никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами (статья 58).
В соответствии с указанными конституционными положениями обязанность декларирования доходов и имущества возложена на соответствующие категории лиц при поступлении на службу, назначении на определенные должности (статьи 29 – 30 Закона), обязанность ежегодного декларирования доходов и имущества возложена на государственные должностные лица, указанные в статьях 31 и 32 Закона, а также на их супругу (супруга), несовершеннолетних детей, в том числе усыновленных (удочеренных), совершеннолетних близких родственников, совместно с ними проживающих и ведущих общее хозяйство.
Кроме того, частью двенадцатой статьи 31 и частью шестнадцатой статьи 32 Закона предусмотрено, что при необходимости по мотивированному запросу государственных органов, иных организаций, должностных лиц, в которые (которым) ежегодно представляются декларации о доходах и имуществе, налоговыми органами истребуются декларации о доходах и имуществе от совершеннолетних близких родственников лиц, обязанных представлять декларации о доходах и имуществе, которые совместно с ними не проживают и (или) не ведут общее хозяйство, но не чаще одного раза в год.
Оценивая конституционность этих норм Закона, Конституционный Суд Республики Беларусь в решении N Р-999/2015 отметил, что закрепление обязанности декларирования доходов и имущества государственными должностными лицами и указанными в Законе другими категориями физических лиц является в соответствии с частью первой статьи 23 Конституции Республики Беларусь допустимым, поскольку такое законодательное регулирование направлено на предупреждение, выявление, пресечение коррупционных правонарушений и защиту тем самым прав и свобод граждан, общественных интересов от угроз, вытекающих из проявлений коррупции.
5. Согласно Конституции Республики Беларусь государство гарантирует каждому право собственности и содействует ее приобретению; неприкосновенность собственности, право ее наследования охраняются законом; собственность, приобретенная законным способом, защищается государством (части первая – третья статьи 44).
В соответствии с пунктами 2, 3 и 6 статьи 8 Конвенции против коррупции каждое Государство-участник стремится применять в рамках своих институциональных и правовых систем кодексы или стандарты для правильного, добросовестного и надлежащего выполнения публичных функций; для целей осуществления положений статьи 8 Конвенции против коррупции принимает во внимание в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы соответствующие инициативы региональных, межрегиональных и многосторонних организаций, например Международный кодекс поведения государственных должностных лиц; рассматривает возможность принятия в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства дисциплинарных или других мер в отношении публичных должностных лиц, которые нарушают кодексы или стандарты, установленные в соответствии со статьей 8 Конвенции против коррупции.
Так, пунктом 8 Международного кодекса поведения государственных должностных лиц предусмотрено, что государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением и как это разрешено или требуется законом и административными положениями, выполняют требования об объявлении или сообщении сведений о личных активах и обязательствах, а также, по возможности, об активах и обязательствах супруга (супруги) и / или иждивенцев.
Основываясь на указанных положениях Конституции Республики Беларусь и международно-правовых актов, законодатель в статье 36 Закона закрепил нормы, в соответствии с которыми государственные органы, иные организации, должностные лица, в которые (которым) государственные должностные лица, занимающие ответственное положение, лица, поступившие на государственную службу путем избрания, их супруг (супруга), несовершеннолетние дети, в том числе усыновленные (удочеренные), совершеннолетние близкие родственники, совместно с ними проживающие и ведущие общее хозяйство, представляют декларации о доходах и имуществе, а налоговые органы осуществляют контроль за соответствием стоимости принадлежащего указанным лицам имущества, подлежащего обязательному декларированию, иных понесенных расходов доходам, заявленным указанными лицами в декларациях о доходах и имуществе и сведениях (пояснениях) об источниках и размерах доходов, за счет которых приобретено такое имущество и понесены иные расходы.
Частью второй статьи 36 Закона определено, что в случаях установления в ходе проверки деклараций о доходах и имуществе лиц, указанных в части первой статьи 36 Закона, явного превышения стоимости принадлежащего им имущества и иных расходов этих лиц за период, когда должностные лица занимали должности, указанные в части первой статьи 36 Закона, но не более чем за 10 лет, над доходами, полученными из законных источников, имущество и иные расходы на сумму, явно превышающую подтвержденные доходы, безвозмездно изымаются (взыскиваются) или взыскивается стоимость такого имущества в доход государства на основании решения суда по иску прокурора; под явным превышением стоимости имущества и иных расходов над доходами, полученными из законных источников, понимается превышение, составляющее не менее 25 процентов от доходов, полученных из законных источников.
Наряду с указанным законодательным регулированием Законом (пункт 2 статьи 47) Гражданский кодекс Республики Беларусь (далее – ГК) дополнен нормой, согласно которой принудительное изъятие у собственника имущества не допускается, кроме случаев, когда по основаниям, предусмотренным законом, а также согласно постановлению суда производится в том числе безвозмездное изъятие имущества в случаях, предусмотренных законодательными актами в сфере борьбы с коррупцией (подпункт 10 пункта 2 статьи 236).
В решении N Р-999/2015 Конституционный Суд Республики Беларусь отметил, что установление законодателем гражданско-правовой ответственности в случаях, предусмотренных частью второй статьи 36 Закона, как одной из мер борьбы с коррупцией является конституционно оправданным, поскольку оно направлено на усиление защиты государства и общества от коррупционных правонарушений.
Субъектами такой ответственности в соответствии с частью первой статьи 36 Закона являются государственные должностные лица, занимающие ответственное положение, лица, поступившие на государственную службу путем избрания, их супруг (супруга), несовершеннолетние дети, в том числе усыновленные (удочеренные), совершеннолетние близкие родственники, совместно с ними проживающие и ведущие общее хозяйство, что обусловлено, по мнению Конституционного Суда Республики Беларусь, специальным правовым статусом указанных категорий государственных должностных лиц, определяющим для них особые требования и особые обязанности. Вместе с тем законодатель ограничил период проверки деклараций о доходах и имуществе этих лиц 10 годами (часть вторая статьи 36 Закона).
Изложенное свидетельствует о соответствии данных положений Закона части первой статьи 23 Конституции Республики Беларусь в связи с обусловленностью их закрепления интересами, предусмотренными этой нормой Конституции Республики Беларусь, а также с точки зрения принципа пропорциональности, предполагающего соблюдение соразмерности между государственными и общественными интересами и необходимостью защиты прав и свобод личности при введении законодательных ограничений, и части шестой статьи 44 Конституции Республики Беларусь, согласно которой осуществление права собственности не должно противоречить общественной пользе и безопасности.
Норма Закона об изъятии (взыскании) в доход государства имущества и иных расходов на сумму, явно превышающую подтвержденный доход, или взыскании стоимости такого имущества в доход государства по решению суда, основанная на положениях части пятой статьи 44 и части первой статьи 60 Конституции Республики Беларусь, является конституционно-правовой гарантией недопущения нарушения прав и законных интересов граждан.
6. Частью первой статьи 3 Конституции Республики Беларусь установлено, что единственным источником государственной власти и носителем суверенитета в Республике Беларусь является народ; народ осуществляет свою власть непосредственно, через представительные и иные органы в формах и пределах, определенных Конституцией Республики Беларусь.
В соответствии с Конвенцией против коррупции каждое Государство-участник принимает надлежащие меры в пределах своих возможностей и в соответствии с основополагающими принципами своего внутреннего законодательства для содействия активному участию отдельных лиц и групп за пределами публичного сектора, таких как гражданское общество, неправительственные организации и организации, функционирующие на базе общин, в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз (пункт 1 статьи 13).
Одной из правовых основ государственной политики в сфере борьбы с коррупцией, наряду с возложением данной обязанности на государственные органы – органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности, является общественный контроль за деятельностью по борьбе с коррупцией. С этой целью статьей 46 Закона определяется, что общественный контроль в сфере борьбы с коррупцией осуществляется гражданами Республики Беларусь, организациями, в том числе общественными объединениями, в порядке, определенном законодательными актами, постановлениями Совета Министров Республики Беларусь; их деятельность при осуществлении указанного общественного контроля может осуществляться путем участия в разработке и всенародном (общественном) обсуждении проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией, в деятельности созданных в государственных органах и организациях комиссий по противодействию коррупции, а также в иных формах такого участия, предусмотренных законодательными актами.
Наряду с указанными формами деятельность представителей общественных объединений при осуществлении общественного контроля в сфере борьбы с коррупцией может осуществляться в формах проведения общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов в сфере борьбы с коррупцией и направления соответствующих заключений в государственные органы, осуществляющие борьбу с коррупцией; участия в заседаниях коллегий государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, координационных совещаний по борьбе с преступностью и коррупцией с правом совещательного голоса; работы по подготовке проектов нормативных правовых актов, решений органов исполнительной власти и иных документов, затрагивающих права и законные интересы граждан и организаций; участия в проведении социологических опросов о противодействии коррупции (часть третья статьи 46 Закона).
Таким образом, положения Закона, направленные на совершенствование законодательного регулирования общественных отношений в сфере борьбы с коррупцией, повышение эффективности противодействия коррупции, консолидацию усилий всех государственных и общественных институтов, должностных лиц и граждан в указанной сфере, основываются на нормах Конституции Республики Беларусь, а также учитывают положения международно-правовых актов, что отвечает положениям части первой статьи 8 Конституции Республики Беларусь, согласно которой Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.