Прием граждан и представителей юридических лиц, обеспечение полного, объективного, всестороннего и своевременного рассмотрения обращений, принятие по ним законных и обоснованных решений и направление ответов на обращения относятся к числу полномочий организаций.
Для эффективной реализации этих полномочий требуется осуществление контроля за соблюдением порядка рассмотрения обращений. Контроль используется для повышения исполнительской дисциплины, оценки деятельности организации, принятия мер по предотвращению нарушений законодательства, анализа причин и условий, вызвавших направление обращений, принятия мер по устранению указанных в них недостатков, выявления виновных и привлечения их к ответственности.
Полномочия на осуществление контроля (надзора) за соблюдением порядка рассмотрения обращений.
Согласно Закону Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З “Об обращениях граждан и юридических лиц” (далее – Закон) <1> контроль и надзор за соблюдением порядка рассмотрения обращений осуществляются организациями в соответствии с их компетенцией. Следовательно, требуется определить круг (перечень) контролирующих (надзорных) органов, которые вправе осуществлять такие проверки (контроль и надзор).
<1> Вступает в силу с 22 января 2012 г.
Пунктом 1 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” (далее – Указ N 510) установлено, что проверки вправе проводить только государственные органы (их структурные подразделения, территориальные органы, подчиненные организации) и иные организации, уполномоченные законодательными актами на осуществление контроля (надзора) за деятельностью проверяемых субъектов <2> и включенные в перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденный Указом N 510 (далее – перечень).
<2> Под проверяемыми субъектами понимаются лица, перечисленные в пункте 1 Указа N 510.
Таким образом, уполномоченным на проведение контроля (надзора) за соблюдением порядка рассмотрения обращений будет считаться государственный орган при одновременном соблюдении двух условий:
- компетенция такого органа на осуществление контроля (надзора) за деятельностью проверяемых субъектов должна быть закреплена в законодательном акте;
- такой орган включен в перечень.
Для начала целесообразно обратиться к перечню на предмет установления такого органа.
Конкретного указания на такую сферу контрольной (надзорной) деятельности, как контроль (надзор) за соблюдением порядка рассмотрения обращений, и соответственно орган, его осуществляющий, перечень не содержит.
Вместе с тем анализ норм перечня позволяет выявить несколько государственных органов, обладающих широкими правами на осуществление контроля (надзора): Комитет государственного контроля Республики Беларусь и органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Генеральная прокуратура Республики Беларусь. Согласно перечню к сфере компетенции Комитета государственного контроля Республики Беларусь отнесен контроль за исполнением республиканского бюджета, использованием государственной собственности, исполнением актов Президента Республики Беларусь, Парламента Республики Беларусь, Правительства Республики Беларусь и других государственных органов, регулирующих отношения государственной собственности, хозяйственные, финансовые и налоговые отношения, а также по иным вопросам в соответствии с законодательными актами и решениями Президента Республики Беларусь. Еще более универсальной представлена компетенция Генеральной прокуратуры Республики Беларусь. Согласно перечню Генеральная прокуратура Республики Беларусь осуществляет надзор за точным и единообразным исполнением проверяемыми субъектами законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов.
Обращаясь к законодательным актам, которые регулируют деятельность указанных органов, необходимо отметить следующее.
В соответствии с подпунктами 10.4, 10.6.17 пункта 10 Положения о Комитете государственного контроля Республики Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 “О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь”, Комитет государственного контроля Республики Беларусь вправе в пределах своей компетенции проводить в установленном законодательными актами порядке проверки, осуществлять мониторинг и иные контрольные мероприятия, а также выносить государственным органам, иным организациям (их работникам) и другим физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, обязательные для исполнения в установленный Комитетом государственного контроля Республики Беларусь срок решения (предписания, постановления об устранении государственными органами, иными организациями (их работниками) нарушений законодательства об обращениях граждан и юридических лиц и надлежащем решении изложенных в данных обращениях вопросов, входящих в компетенцию этих государственных органов, иных организаций (их работников). Кроме того, пунктом 11 Директивы Президента Республики Беларусь от 27.12.2006 N 2 “О мерах по дальнейшей дебюрократизации государственного аппарата” на Комитет государственного контроля Республики Беларусь возложен контроль за выполнением названной Директивы, ряд норм которой регулирует вопросы работы с обращениями.
Конституцией Республики Беларусь и Законом Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” на прокуратуру возложен надзор за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории Республики Беларусь министерствами и другими подведомственными Совету Министров Республики Беларусь органами, местными представительными и исполнительными органами, предприятиями, организациями и учреждениями, общественными объединениями, должностными лицами и гражданами.
Полагаем, что указанные государственные органы уполномочены в соответствии с законодательными актами, решениями Президента Республики Беларусь осуществлять контроль (надзор) за соблюдением порядка рассмотрения обращений проверяемыми субъектами.
Следует также отметить, что в рамках ведомственного контроля органы, его осуществляющие, проводят проверки соблюдения в подчиненных или входящих в их состав (систему) организациях порядка рассмотрения обращений в установленном законодательством порядке (пункт 9 Указа Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 N 498 “О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц” (далее – Указ N 498)). Перечень государственных органов и иных государственных организаций, республиканских государственно-общественных объединений, их структурных подразделений (подчиненных организаций), осуществляющих ведомственный контроль, утвержден Указом Президента Республики Беларусь от 22.06.2010 N 325 “О ведомственном контроле в Республике Беларусь” (далее – Указ N 325). С учетом требований подпункта 2.1 пункта 2 Указа N 325 ведомственный контроль также осуществляется в пределах полномочий органов и в определенных актами законодательства случаях. Так, например, согласно Положению о Министерстве по налогам и сборам Республики Беларусь, утвержденному постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1592 “Вопросы Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь”, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь осуществляет проверки соблюдения в инспекциях Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь и государственных организациях, подчиненных Министерству по налогам и сборам Республики Беларусь, порядка рассмотрения обращений в случаях, предусмотренных законодательством, организует выездные проверки работы с обращениями (подпункт 5.9 пункта 5). Аналогичные по содержанию нормы были внесены в положения о государственных органах (министерствах, департаментах, государственных комитетах) постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07.03.2008 N 347 “О внесении дополнений и изменений в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь по вопросам организации работы с обращениями граждан и юридических лиц” в рамках приведения законодательства в соответствие с Указом N 498.
Таким образом, осуществлять контроль (надзор) за соблюдением порядка рассмотрения обращений проверяемыми субъектами вправе Комитет государственного контроля Республики Беларусь и Генеральная прокуратура Республики Беларусь, а также вышестоящие органы – в подчиненных или входящих в их состав (систему) организациях.
Полномочия на осуществление контроля (надзора) за соблюдением законодательства о книге замечаний и предложений.
Важным представляется вопрос о компетенции органов, уполномоченных осуществлять контроль за исполнением законодательства о книге замечаний и предложений при проведении проверок. Нормы законодательства, регулирующие правоотношения по поводу книги замечаний и предложений (Декрет Президента Республики Беларусь от 14.01.2005 N 2 “О совершенствовании работы с населением” (далее – Декрет N 2), постановление Совета Министров Республики Беларусь от 16.03.2005 N 285 “О мерах по реализации Декрета Президента Республики Беларусь от 14 января 2005 г. N 2 “О совершенствовании работы с населением” и внесении изменений и дополнения в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь” и некоторые другие), в настоящее время отнесены к сфере законодательства о книге замечаний и предложений. После вступления в силу Закона, в который перенесены нормы Декрета N 2, указанные правоотношения будут предметом регулирования Закона, т.е. сферы законодательства об обращениях граждан и юридических лиц. Поскольку в настоящее время это самостоятельная сфера законодательства, следовательно, и осуществление контроля в указанной сфере должно подчиняться требованиям, установленным Указом N 510. Однако в перечне отсутствует контрольный орган, который вправе проводить проверки в указанной сфере контрольной деятельности.
В соответствии с Процессуально-исполнительным кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях, предусмотренных:
- статьей 9.13 “Нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц” Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), наделены органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, сельские, поселковые, районные, городские и областные исполнительные комитеты, администрации районов в городах, прокурор;
- статьей 9.24 “Нарушение законодательства о книге замечаний и предложений” КоАП, наделены органы внутренних дел, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, налоговые органы, сельские, поселковые, районные, городские и областные исполнительные комитеты, администрации районов в городах.
Исходя из вышеизложенного следует, что Комитет государственного контроля Республики Беларусь и прокурор вправе составлять протоколы об административных нарушениях по статье 9.13 КоАП при проведении проверок (осуществлении надзора), иные органы, уполномоченные на составление протоколов об административных нарушениях по статье 9.13 КоАП, а также органы, уполномоченные на составление протоколов об административных нарушениях по статье 9.24 КоАП, – без проведения проверок, порядок проведения которых подчиняется правилам, установленным Указом N 510.
Выявление нарушений законодательства об обращениях граждан и юридических лиц.
Наиболее частыми являются нарушения сроков перенаправления обращения в компетентный орган (1) либо рассмотрения обращения (2).
(1) В соответствии с подпунктом 1.2 пункта 1 Указа N 498 государственный орган, иная организация при поступлении к ним обращения, содержащего вопросы, решение которых не относится к их компетенции, или обращения, которое не рассматривалось ранее, в порядке, установленном подпунктом 1.1 пункта 1 Указа N 498, в пятидневный срок со дня регистрации обращения обязаны направить его для рассмотрения в организации в соответствии с компетенцией, с уведомлением об этом автора обращения.
Согласно пункту 1 статьи 17 Закона сроки рассмотрения обращений, в том числе в части перенаправления обращения в компетентный орган, исчисляются со дня регистрации обращений в государственных органах, иных организациях.
Пример 1. Обращение зарегистрировано в государственном органе 2 сентября 2011 г. Установленный 5-дневный срок для его перенаправления в компетентный орган, а также уведомления об этом автора обращения истечет 6 сентября 2011 г.
(2) В соответствии со статьей 17 Закона установлены следующие сроки рассмотрения обращений:
- не позднее 15 дней со дня их регистрации;
- не позднее одного месяца со дня их регистрации – для обращений, требующих дополнительного изучения и проверки;
- более одного месяца – для обращений, требующих получения информации из иностранных государств или если для решения изложенных в обращениях вопросов необходимо совершение определенных действий (выполнение работ, оказание услуг).
В отличие от действующего Закона Республики Беларусь от 06.06.1996 N 407-XIII “Об обращениях граждан” пунктом 2 статьи 17 Закона установлено, что если последний день срока рассмотрения обращений приходится на нерабочий день, то днем истечения срока считается первый следующий за ним рабочий день.
Пример 2. Обращение зарегистрировано в организации 7 июля 2011 г. Течение срока начинается 7 июля 2011 г. Срок рассмотрения обращения истекает 22 июля, а в случае, если для рассмотрения обращения требуется проведение дополнительного изучения и проверки – 6 августа 2011 г., однако 6 августа – нерабочий день (суббота), поэтому срок рассмотрения обращения истекает 8 августа 2011 г. (понедельник – первый рабочий день, следующий за нерабочим днем).
Для правомерности установления месячного срока рассмотрения обращения в обязательном порядке подлежат оценке действия организации по дополнительному изучению вопросов, изложенных в обращении, либо проведению проверки. Дополнительное изучение обращения может осуществляться путем направления запросов в заинтересованные государственные органы либо изучения мнения вышестоящего органа по вопросу, изложенному в обращении. Например, при рассмотрении обращения, поступившего в налоговый орган по вопросу налогообложения, заинтересованными государственными органами могут быть Министерство финансов Республики Беларусь, Министерство экономики Республики Беларусь, вышестоящий орган (Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь, инспекции Министерства по налогам и сборам по областям и г. Минску). Кроме того, для рассмотрения обращений по вопросам разъяснения законодательства в определенной сфере зачастую требуется изучить мнение специалистов в иных сферах правового регулирования. В случае, если указанные мероприятия (дополнительное изучение и проверка) фактически не проводились, имеет место нарушение срока рассмотрения обращения. Такое обращение подлежало рассмотрению в срок не позднее 15 дней со дня его регистрации.
Особого внимания заслуживают вопросы рассмотрения обращений по существу. Обращение считается рассмотренным по существу, если в результате его рассмотрения в соответствии с законодательством решены все изложенные в обращении вопросы, приняты надлежащие меры по защите, обеспечению реализации, восстановлению прав и законных интересов автора обращения и в случае рассмотрения письменного обращения его автору дан письменный ответ. В связи с чем при проведении проверок:
- анализируются вопросы правильности ответа на поставленные вопросы (т.е. на предмет соответствия законодательству);
- производится рассмотрение всех поставленных в обращении вопросов.
При наличии обращения, автор которого не удовлетворен результатами его рассмотрения местным органом, также проверяются сроки исполнения предписания о надлежащем решении вопросов, изложенных в таком обращении, выясняется, направлялось ли представление о привлечении должностных лиц, допустивших нарушение порядка рассмотрения обращений, к дисциплинарной ответственности.
В случаях, установленных пунктом 5 Указа N 498, статьей 15 Закона, обращение может быть оставлено без рассмотрения по существу. При выявлении таких решений подлежит выяснению наличие оснований для оставления обращения без рассмотрения по существу, а также возвращены ли заявителю оригиналы документов, приложенных к обращению.
Наибольшее затруднение вызывает вопрос определения органа, компетентного на рассмотрение обращения по существу. Зачастую организации, в которые поступили обращения, затрудняются с определением компетенции органа, уполномоченного на рассмотрение такого обращения. Наиболее четко такие органы прописаны в перечне государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения, утвержденном Указом N 498 (далее – перечень N 498). На первый взгляд, все достаточно просто. Тем не менее при практической реализации перечня N 498 выявляются различные проблемы, прежде всего связанные с тем, что перечень N 498 не носит исчерпывающего характера и касается лишь отдельных сфер. Таким образом, очевидно, что он не может дать четкого и однозначного ответа на вопрос о том, какие же органы должны рассматриваться в качестве компетентных. Для определения компетенции органа следует обращаться к положениям (уставам) о таких органах. Кроме того, в некоторых законодательных актах размещены нормы, уполномочивающие отдельные государственные органы разъяснять нормы таких актов. Примерами таких актов могут служить:
- Указ Президента Республики Беларусь от 23.10.2009 N 518 “О некоторых вопросах аренды и безвозмездного пользования имуществом” (далее – Указ N 518) и постановление Совета Министров Республики Беларусь от 24.01.2011 N 79 “О предоставлении полномочий по разъяснению законодательного акта”, уполномочивающие Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь разъяснять вопросы применения Указа N 518;
- Указ Президента Республики Беларусь от 30.08.2011 N 389 “О едином расчетном и информационном пространстве в Республике Беларусь”, уполномочивающий Национальный банк Республики Беларусь разъяснять вопросы применения названного Указа;
- Указ Президента Республики Беларусь от 27.03.2008 N 178 “О порядке проведения и контроля внешнеторговых операций”, уполномочивающий Национальный банк Республики Беларусь разъяснять вопросы применения названного Указа;
- Указ N 325, уполномочивающий Министерство финансов Республики Беларусь разъяснять вопросы применения Указа N 325;
- Закон Республики Беларусь от 08.11.1994 N 3373-XII “Об аудиторской деятельности”, уполномочивающий Министерство финансов Республики Беларусь в пределах компетенции разъяснять законодательство об аудиторской деятельности и др.
Затруднения с определением компетентного органа могут быть вызваны и неопределенностью вопросов, поставленных в обращениях. Особенно остро эта проблема стоит при рассмотрении обращений граждан, которые не всегда могут четко сформулировать интересующий их вопрос.
Гласность в работе с обращениями.
Указом Президента Республики Беларусь от 01.02.2010 N 60 “О мерах по совершенствованию использования национального сегмента сети Интернет” предписано государственным органам и организациям размещать на главных страницах интернет-сайтов общую информацию о работе с обращениями граждан и юридических лиц (подпункт 1.4 пункта 1). Такая информация включает в себя (постановление Совета Министров Республики Беларусь от 29.04.2010 N 645 “О некоторых вопросах интернет-сайтов государственных органов и организаций и признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 11 февраля 2006 г. N 192”):
- порядок, время и место приема граждан, в том числе представителей юридических лиц;
- порядок рассмотрения обращений граждан и юридических лиц;
- номера телефонов “горячих линий”, телефонов доверия и справочных служб;
- наименование, место нахождения и режим работы вышестоящего государственного органа и организации.
Кроме того, на официальных сайтах государственных органов, иных организаций должны быть размещены ответы на наиболее часто поднимаемые в обращениях вопросы (пункт 8 Указа N 498).