Общая характеристика административных правонарушений в сфере бюджетных отношений.
Непосредственным объектом посягательств в рассматриваемой сфере являются отношения, связанные с получением и использованием средств бюджета, государственных внебюджетных фондов и регулируемые в том числе Бюджетным кодексом Республики Беларусь (далее – БдК), постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19.07.2013 N 641 “Об утверждении Положения о порядке формирования внебюджетных средств, осуществления расходов, связанных с приносящей доходы деятельностью, направлениях и порядке использования средств, остающихся в распоряжении бюджетной организации”, постановлениями Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 “О бюджетной классификации Республики Беларусь” (далее – постановление N 208), от 30.01.2009 N 8 “О порядке составления, рассмотрения и утверждения бюджетных смет, смет доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций”, от 29.06.2000 N 66 “Об утверждении Инструкции о порядке оплаты бюджетных обязательств, принятых получателями бюджетных средств, и обязательств, принятых получателями средств бюджета государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь” и др.
Объективная сторона совершаемых в сфере бюджетных отношений административных правонарушений выражается в совершении действий (бездействия), влекущих нарушение требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств), и включает следующие основные нарушения:
- незаконное получение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов – получение организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств независимо от источника финансирования (получения) вследствие завышения в расчетах, сметах, счетах и других документах сумм, подлежащих получению, представления недостоверных сведений о финансовом состоянии организаций, индивидуальных предпринимателей при получении средств из бюджета и представления других недостоверных данных, явившихся основанием для получения средств из бюджета, в том числе излишнее получение бюджетных средств в размерах, превышающих размеры, установленные законодательством (ч. 1 ст. 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), п. 1 ст. 136 БдК);
- нецелевое использование юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов – любые действия распорядителей или получателей бюджетных средств, выразившиеся в направлении и использовании указанных средств на цели, не соответствующие полностью или частично целям их получения, определенным законом о республиканском бюджете, решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, иными актами законодательства, бюджетной росписью, уведомлением о средствах, передаваемых нижестоящим бюджетам в форме межбюджетных трансфертов, бюджетной сметой и расчетами, перечнями к ней (ч. 2 ст. 11.16 КоАП, п. 1 ст. 137 БдК);
- использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов – использование бюджетных средств с нарушением требований, установленных актами бюджетного законодательства, а также законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств (ч. 2 ст. 11.16 КоАП, п. 1 ст. 138 БдК);
- нецелевое использование и (или) использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем материальных ресурсов, приобретенных за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов (ч. 3 ст. 11.16 КоАП).
1. Пример нарушения по части 1 статьи 11.16 КоАП.
В соответствии с пунктом 5 Положения о порядке определения размера арендной платы при сдаче в аренду капитальных строений (зданий, сооружений), изолированных помещений, машино-мест, их частей, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 29.03.2012 N 150 “О некоторых вопросах аренды и безвозмездного пользования имуществом” (далее – Положение об арендной плате), расходы арендодателя по содержанию, эксплуатации, текущему ремонту арендуемого недвижимого имущества, отоплению, энергоснабжению, связи, коммунальным и другим услугам не включаются в арендную плату и оплачиваются арендатором отдельно по договоренности сторон на основании фактических затрат.
Согласно пункту 4 Рекомендаций Межведомственной рабочей группы для обеспечения оперативного рассмотрения вопросов распоряжения государственным имуществом, арендных отношений, привлечения инвестиций в реформируемые организации, а также подготовки предложений о совершенствовании нормативной правовой базы в этой сфере от 06.07.2012 N 16 “По расчетам расходов по содержанию, эксплуатации, текущему ремонту сданного в аренду (переданного в безвозмездное пользование) недвижимого имущества, затрат на коммунальные и другие услуги” (далее – Рекомендации N 16), которые разработаны Министерством жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь, расходы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, коммунальным и другим услугам делятся на две группы:
- расходы за работы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, коммунальным и другим услугам, производимые для организации-арендодателя (ссудодателя) сторонними организациями на основании заключенных договоров с организацией-арендодателем (ссудодателем) либо непосредственно с арендаторами по согласованию с организацией-арендодателем (ссудодателем);
- расходы на работы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, производимые организацией-арендодателем (ссудодателем), ее штатными работниками.
Рекомендации N 16 распространяются на организации, сдающие в аренду (в безвозмездное пользование) капитальные строения (здания, сооружения), изолированные помещения, их части (за исключением торговых мест на рынках и торговых объектах в торговых центрах), находящиеся в государственной собственности, а также находящиеся в собственности хозяйственных обществ, в уставных фондах которых более 50 процентов акций (долей) находится в собственности Республики Беларусь и (или) ее административно-территориальных единиц.
В соответствии с пунктом 5 Рекомендаций N 16 оплата арендатором (ссудополучателем) расходов за работы по эксплуатации, текущему ремонту сдаваемого в аренду недвижимого имущества, коммунальным и другим услугам, производимым для организации-арендодателя (ссудодателя) сторонними организациями на основании заключенных договоров с организацией-арендодателем (ссудодателем) либо непосредственно с арендаторами по согласованию с организацией-арендодателем (ссудодателем), производится путем оплаты арендодателю (ссудодателю) определенной части этих расходов исходя из фактической оплаты организацией-арендодателем (ссудополучателем) их стоимости сторонним предприятиям и организациям либо непосредственно сторонней организации на основании фактических затрат. При этом определение части данных расходов, предъявляемой арендатору (ссудополучателю) для оплаты, осуществляется с учетом расходов арендодателя (ссудодателя), приходящихся на места общего пользования, пропорционально размеру арендуемой площади, находящейся в пользовании арендатора (ссудополучателя).
Согласно пункту 6 Рекомендаций N 16 при наличии отдельно установленных для арендуемых помещений приборов учета теплоснабжения, водоснабжения, электроснабжения, газоснабжения оплата арендатором (ссудополучателем) расходов за указанные услуги производится на основании показаний этих приборов с учетом расходов арендодателя (ссудодателя) по данным услугам, приходящимся на места общего пользования, оплата которых производится арендатором (ссудополучателем) пропорционально арендуемой площади.
В соответствии с пунктом 10 Рекомендаций N 16 работы по эксплуатации сдаваемого в аренду недвижимого имущества, другие работы, производимые штатными работниками организации-арендодателя (ссудодателя), оплачиваются арендатором (ссудополучателем) на основании фактических затрат, налогов и неналоговых платежей.
По договоренности сторон (учреждение и индивидуальный предприниматель (ИП)) согласно договору расходы по эксплуатации, текущему ремонту объекта и затраты на коммунальные услуги рассчитывались пропорционально занимаемой площади.
Однако учреждением арендатору не были предъявлены к возмещению расходы по эксплуатации сдаваемого в аренду недвижимого имущества.
В нарушение пункта 5 Положения об арендной плате учреждением с 01.01.2015 по 01.10.2015 не обеспечивалось взыскание с арендатора (ИП) расходов учреждения по эксплуатации арендуемого им недвижимого имущества на основании фактических затрат (учреждением арендатору выставлялись счета на возмещение расходов отдела образования по содержанию и эксплуатации арендуемого им недвижимого имущества без учета всех фактических затрат учреждения).
Таким образом, учреждением не были взысканы расходы на содержание и эксплуатацию сданного в аренду государственного имущества и допущено незаконное получение средств из районного бюджета.
2. Пример нарушения по части 2 статьи 11.16 КоАП.
Согласно подпункту 1.44 пункта 1 статьи 2 БдК получатель бюджетных средств – бюджетная или иная организация, индивидуальный предприниматель, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств в соответствующем финансовом году и отвечающие за целевое и эффективное использование полученных бюджетных средств.
В соответствии с пунктом 8-2 Инструкции о порядке оплаты расходов по строительству и ремонтным работам за счет средств бюджета, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 17.12.2001 N 120, кроме авансов на выполнение строительных работ договором подряда могут предусматриваться также разовые (целевые) авансы на приобретение нестандартных строительных конструкций и изделий, материальных ресурсов, поставка которых зависит от сезонности выполнения работ, а также на закупки по внешнеторговым контрактам.
К материальным ресурсам, поставка которых зависит от сезонности выполнения работ, можно отнести грунт, песок, щебень, гравий, тротуарную плитку, дорожный борт, используемые в строительстве, благоустройстве и иных работах. Заготовка их может вестись в осенне-зимний период, а использование – в период, благоприятный для выполнения таких работ.
Разовые (целевые) авансы могут перечисляться на текущий (бюджетный) счет подрядчика или по решению заказчика и с согласия подрядчика непосредственно изготовителям конструкций, материалов, изделий при наличии соответствующего договора.
Согласно пункту 58 Правил заключения и исполнения договоров строительного подряда, утвержденных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 15.09.1998 N 1450, в заявке на выделение целевого аванса подрядчик указывает наименование, количество, стоимость, а также поставщика (изготовителя) материальных ресурсов. Заказчик вправе с согласия подрядчика перечислять авансы непосредственно изготовителям материальных ресурсов, если с ними подрядчиком заключены соответствующие договоры.
Полученные бюджетные средства в виде целевых авансов должны быть отработаны в течение трех месяцев с даты их получения, если иное не установлено законодательством. Неиспользованные или использованные подрядчиком не по назначению целевые авансы подлежат возврату заказчику по его требованию с уплатой процентов за пользование чужими денежными средствами.
В ходе проверки были установлены нарушения порядка использования целевых авансов.
Так, по одному из объектов был выделен целевой аванс для приобретения материалов за счет средств областного бюджета, а именно для приобретения 3000 тонн щебня гранитного. В то же время за указанные средства был приобретен битум, мазут, битумная эмульсия, дизельное топливо.
3. Пример нарушения по части 3 статьи 11.16 КоАП.
Согласно расшифровке статей расходов из средств республиканского бюджета к смете бюджетного финансирования на 2015 год по статье 1.10.07.01 “Оплата потребления тепловой энергии” экономической классификации расходов бюджета согласно приложению 6 к постановлению N 208 на 01.12.2015 была произведена оплата за дрова для обогрева теплицы, административного здания в сумме 50 млн.руб., или 100% предусмотренных на указанные цели средств.
Вместе с тем часть дров была использована на цели, не связанные с обогревом теплицы, административного здания, т.е. не по целевому назначению. Так, согласно отчетам о движении строительных материалов в период с февраля по ноябрь 2015 г. учреждением частично были использованы дрова, приобретенные за счет средств бюджета, на цели, не связанные с обогревом теплицы и административного здания, а именно на отопление весовой и мастерской, отопление общежития и т.д.
Причины и условия совершения административных правонарушений в сфере бюджетных отношений.
К основным причинам совершения административных правонарушений в рассматриваемой сфере относятся: отсутствие соответствующих навыков и грамотности в ведении бюджетного учета; отставание правотворческой деятельности от потребностей хозяйственной (экономической) практики; принятие нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, требующих дополнительного толкования; недостаток разъяснительной работы; отсутствие эффективного контроля за целевым расходованием бюджетных средств в рамках исполнения бюджета и соблюдением нормативных правовых актов по ведению бюджетного учета и составлению бюджетной отчетности; целенаправленные действия отдельных лиц, преследующих собственные корыстные интересы в экономической сфере; недостатки в организации ведения бюджетного учета и соблюдения финансовой дисциплины; недостатки в деятельности контролирующих (надзорных) органов. В целом ошибки в использовании бюджетных средств могут быть обусловлены: неправильным применением бюджетного законодательства, бюджетной классификации, неправильными расчетами; несоответствием финансовых документов требованиям нормативных правовых актов в части расходования средств бюджета; неправомерностью совершенных финансовых и хозяйственных операций; неполным, необоснованным и несвоевременным отражением финансовых и хозяйственных операций в бюджетном учете и недостоверностью отчетности; несоблюдением внутренних стандартов и процедур при составлении и исполнении бюджета по доходам и расходам подведомственными учреждениями и т.д.
Непосредственными объектами профилактического воздействия в рассматриваемой сфере выступают физические лица (работники, ответственные за соблюдение требований бюджетного законодательства, а также законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств), индивидуальные предприниматели и юридические лица (за исключением бюджетных организаций), по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону состава административного правонарушения, а также лица, предрасположенные к их совершению.
Главными субъектами профилактики административных правонарушений в рассматриваемой сфере являются органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь и Министерства финансов Республики Беларусь, а также финансовые управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов, которые уполномочены на ведение административного процесса по рассматриваемой категории дел и применение профилактических мер на основании Закона Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З “Об основах деятельности по профилактике правонарушений”; Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь”; Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях; Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З “О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах”, Указа Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 “О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь” и соответственно БдК, постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1585 “Вопросы Министерства финансов Республики Беларусь”.
Профилактические меры.
Профилактические меры можно разделить на экономические, правовые и организационные.
К экономическим мерам относится стимулирование добровольного отказа от совершения правонарушений в рассматриваемой сфере. Правовые меры включают в себя адекватное реагирование на рассматриваемые виды нарушений в целях пресечения нецелевого и неэффективного расходования выделенных средств бюджета, использование в полной мере превентивных возможностей закона, своевременную (при необходимости устранения противоречий и пробелов) корректировку законодательства, регламентирующего порядок ведения бюджетного учета, использование в полной мере механизма освобождения от административной ответственности в случае самостоятельного выявления и исправления ошибок, применения некорректных разъяснений соответствующих государственных органов. Организационные меры включают в себя повышение эффективности контрольной (надзорной) деятельности и ее координации в рассматриваемой сфере, информирование о выявленных в ходе проверок факторах, обусловивших или облегчивших возможность совершения правонарушений, для принятия мер по их устранению (нейтрализации) и т.п.
В ходе организации и ведения профилактической деятельности возможно использование следующих основных форм и методов профилактики административных правонарушений в сфере бюджетных отношений: мониторинг обстановки (для этого изучаются материалы печатных и электронных средств массовой информации, соответствующие деликтологические факторы, динамика и структура соответствующих административных правонарушений и др.); выработка мер по предупреждению и устранению нарушений бюджетной дисциплины; оценка надежности внутреннего финансового контроля в подведомственных учреждениях и подготовка рекомендаций по повышению его эффективности; оценка достоверности бюджетной отчетности и соответствия ведения бюджетного учета методологии и стандартам бюджетного учета, установленным Министерством финансов Республики Беларусь; подготовка предложений о повышении экономности и результативности использования средств бюджета; направление информации (предложений, представления, предписания) об устранении причин и условий, способствующих совершению рассматриваемых видов административных правонарушений на конкретных объектах (по конкретным направлениям); проведение разъяснительной работы о порядке соблюдения требований соответствующего законодательства, применения его положений на практике; проведение правовых форумов, семинаров, круглых столов и других правовоспитательных мероприятий; информирование субъектов (в том числе с использованием средств глобальной компьютерной сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами; обобщение и подготовка обзоров правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях рассматриваемой категории (в том числе на межведомственном уровне); подготовка предложений по совершенствованию бюджетного законодательства, а также законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств, и участие в проведении экспертизы принимаемых в данной сфере нормативных правовых актов; проведение совместных профилактических мероприятий (операций) и обеспечение надлежащей координации работы по профилактике рассматриваемых видов административных правонарушений.