Единственным законом, устанавливающим порядок административного процесса, действующим на территории Республики Беларусь, является Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП), что прямо закреплено в части 2 статьи 1.1 ПИКоАП.
Административный процесс считается начатым с момента совершения одного из следующих процессуальных действий (статья 9.5 ПИКоАП):
- составления протокола об административном правонарушении;
- составления протокола о процессуальном действии;
- вынесения постановления о мерах обеспечения административного процесса;
- вынесения постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда протокол об административном правонарушении не составляется.
Как следует из содержания части 1 статьи 10.1, части 1 статьи 10.26 ПИКоАП, с момента начала административного процесса осуществляется подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению, которая заканчивается составлением протокола об административном правонарушении либо прекращением дела об административном правонарушении.
Таким образом, если административный процесс начат посредством составления протокола об административном правонарушении, моменты начала и окончания подготовки дела к рассмотрению совпадают. Если административный процесс начат посредством вынесения постановления о наложении административного взыскания, стадия подготовки дела к рассмотрению отсутствует.
Основной задачей подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению является собирание доказательств. Обязанность доказывания наличия оснований для административной ответственности, вины лица, в отношении которого ведется административный процесс, обстоятельств, имеющих значение для дела об административном правонарушении, лежит на должностном лице органа, ведущего административный процесс (часть 2 статьи 6.1 ПИКоАП). Доказательствами являются любые фактические данные, полученные в предусмотренном законом порядке, на основе которых возможно установить наличие или отсутствие административного правонарушения, виновность или невиновность лица, привлекаемого к административной ответственности, иные обстоятельства, имеющие значение для принятия правильного решения по делу (часть 1 статьи 6.3 ПИКоАП). Источниками доказательств могут быть в том числе процессуальные документы, вещественные доказательства, документы и другие носители информации (часть 2 статьи 6.3 ПИКоАП). Собирание доказательств производится путем опросов, осмотров, производства экспертиз и других процессуальных действий, установленных ПИКоАП (часть 1 статьи 6.12 ПИКоАП), которые фиксируются в протоколах процессуальных действий (статья 6.10 ПИКоАП).
Таким образом, для обеспечения всестороннего, полного и объективного исследования обстоятельств административного правонарушения, правильного разрешения дела необходима качественная фиксация и сбор доказательств на стадии подготовки материалов дела об административном правонарушении к рассмотрению, своевременное изъятие вещей и документов, имеющих отношение к делу. Следовательно, основными процессуальными документами будут являться протокол опроса, протокол осмотра, протокол изъятия, протокол об административном правонарушении.
В законодательстве Республики Беларусь не содержится форм процессуальных документов, обязательных для применения всеми должностными лицами, ведущими административный процесс, но ПИКоАП содержит требования к проведению процессуальных действий и содержанию процессуальных документов, на основании анализа которых можно разработать типовые формы документов, наиболее востребованных на практике.
Опрос лиц, участвующих в административном процессе
Порядок проведения опроса лиц, участвующих в административном процессе, определен статьей 10.10 ПИКоАП. Опрос лиц производится по месту ведения административного процесса либо, если это признано необходимым, по месту нахождения опрашиваемого, при этом необходимо принятие мер к тому, чтобы лица, опрашиваемые по одному и тому же делу, не могли общаться между собой и опрашивались порознь. Это обеспечивается в том числе посредством проведения опросов непосредственно при обнаружении признаков совершения административного правонарушения, то есть фактически в «полевых условиях». Поэтому важно наличие разработанной формы протокола опроса, включающей в себя все требования, установленные как для процессуального действия, так и для процессуального документа.
Перед опросом должностное лицо органа, ведущего административный процесс, обязано удостовериться в личности опрашиваемого, предупредить его об ответственности за уклонение от явки в суд, орган, ведущий административный процесс, в случаях, установленных ПИКоАП, а потерпевшего — физическое лицо, свидетеля — за отказ, уклонение от дачи объяснений или за дачу заведомо ложных объяснений, о чем делается отметка в протоколе опроса. Свидетелю и потерпевшему разъясняется также право не свидетельствовать против самого себя, членов своей семьи и своих близких родственников (часть 3 статьи 10.10 ПИКоАП). Названные положения рекомендуется отразить непосредственно в протоколе опроса, предусмотрев место для подписи опрашиваемого в удостоверение совершения указанных действий.
Статья 10.11 ПИКоАП устанавливает особенность проведения опроса несовершеннолетнего в возрасте до 14 лет, которая выражается в обязательном присутствии педагога. Присутствие педагога при опросе несовершеннолетнего в возрасте от четырнадцати до шестнадцати лет обязательно по усмотрению должностного лица, ведущего административный процесс. В случае необходимости при опросе могут присутствовать психолог, а также родители или иные законные представители несовершеннолетнего, которые также могут задавать вопросы несовершеннолетнему, подлежащие занесению в протокол опроса, а по окончании опроса своими подписями подтверждают правильность записи объяснений. Следовательно, протокол опроса должен предусматривать место для подписи педагога, психолога, родителей или иных представителей несовершеннолетнего.
Объяснения опрашиваемого записываются должностным лицом органа, ведущего административный процесс, по возможности дословно (часть 2 статьи 10.12 ПИКоАП). Протокол опроса предъявляется опрашиваемому либо зачитывается ему по его просьбе, в случае необходимости протокол дополняется объяснениями или поправками. Правильность записи объяснения удостоверяется опрашиваемым, о чем делается отметка в протоколе (часть 3 статьи 10.12 ПИКоАП). По окончании опроса по просьбе опрашиваемого ему должна быть предоставлена возможность написать объяснение собственноручно. Объяснение подписывается лицом, осуществлявшим опрос, а также переводчиком и специалистом в случае их участия (части 4, 5 статьи 10.12 ПИКоАП).
Осмотр
Для обнаружения следов административного правонарушения, иных материальных объектов, выяснения обстоятельств, имеющих значение для дела об административном правонарушении, должностное лицо, ведущее административный процесс, может провести осмотр места совершения административного правонарушения, помещения, жилища, иного законного владения, предметов и документов (часть 1 статьи 10.13 ПИКоАП), в том числе с привлечением к осмотру специалиста (часть 3 статьи 10.13 ПИКоАП).
Части 2, 4 — 6 статьи 10.13 ПИКоАП устанавливают особые требования к проведению осмотров отдельных объектов, а именно:
1. Осмотр вещей, ручной клади, багажа, орудий охоты и добычи рыбы или других водных животных и иных предметов:
- осуществляется в присутствии собственника или владельца;
- в отсутствие собственника или владельца в случаях, если проведение осмотра не терпит отлагательства, — с участием не менее двух понятых.
2. Осмотр жилища и иного законного владения:
- проводится только с согласия собственника или проживающего в нем совершеннолетнего лица и в их присутствии;
- при отсутствии согласия — по постановлению органа, ведущего административный процесс, с санкции прокурора или его заместителя, с участием не менее двух понятых;
- в случаях, не терпящих отлагательства, — по постановлению органа, ведущего административный процесс, с участием не менее двух понятых без санкции прокурора или его заместителя с последующим уведомлением их в течение двадцати четырех часов.
3. Осмотр помещения юридического лица либо индивидуального предпринимателя:
- проводится в присутствии представителя юридического лица либо индивидуального предпринимателя;
- в присутствии материально ответственного лица, если в помещении хранятся материальные ценности;
- при невозможности обеспечить участие указанных лиц — по постановлению органа, ведущего административный процесс, с санкции прокурора или его заместителя и с участием не менее двух понятых;
- в случаях, не терпящих отлагательства, — по постановлению органа, ведущего административный процесс, с участием не менее двух понятых без санкции прокурора или его заместителя с последующим уведомлением их в течение двадцати четырех часов.
4. Осмотр транспортного средства:
- проводится в присутствии лица, управляющего этим транспортным средством, либо собственника, либо представителя собственника;
- при невозможности обеспечить их участие — в присутствии не менее двух понятых.
В качестве требований по процессуальному отражению процедуры осмотра часть 8 статьи 10.13 ПИКоАП устанавливает, что в протоколе осмотра должны быть отражены время и место проведения осмотра, результаты осмотра, высказанные участниками осмотра замечания. Однако следует отметить, что в соответствии с частью 1 статьи 6.9 ПИКоАП вещественное доказательство должно быть подробно описано в протоколе об административном правонарушении или в протоколе процессуального действия и по возможности сфотографировано.
Таким образом, материальные объекты, выявленные в ходе проведения осмотра, должны быть подробно описаны в протоколе осмотра, для чего их следует, по возможности, взвесить, измерить, пересчитать и сфотографировать. Применяемые при этом технические средства следует указать в протоколе осмотра (часть 3 статьи 10.4 ПИКоАП), а до их применения уведомить об этом лиц, участвующих в производстве осмотра (часть 2 статьи 10.4 ПИКоАП).
Изъятие вещей и документов
Изъятие вещей и документов является мерой обеспечения административного процесса (часть 1 статьи 8.1 ПИКоАП). Должностным лицом органа, ведущего административный процесс, могут быть изъяты обнаруженные при осмотре, личном обыске, в других случаях при осуществлении служебных полномочий (часть 1 статьи 8.9 ПИКоАП):
- документы, имеющие значение для принятия решения по делу об административном правонарушении;
- орудия и средства совершения административного правонарушения;
- вещи, изъятые из оборота;
- имущество или доходы, полученные вследствие совершения административного правонарушения;
- предметы административного правонарушения, за совершение которого предусмотрена их конфискация.
Частями 2 и 2-1 статьи 8.9 ПИКоАП устанавливаются отдельный порядок и основания для изъятия водительского удостоверения или талона к нему:
- талон к водительскому удостоверению изымается в случае, если за совершение административного правонарушения предусмотрена ответственность в виде штрафа;
- водительское удостоверение и талон к нему изымаются в случае, если за совершение административного правонарушения предусмотрена ответственность в виде лишения права управления транспортным средством;
- если нарушение, выраженное в превышении скорости движения транспортного средства, зафиксировано работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами и совершено иностранным гражданином или лицом без гражданства (за исключением постоянно проживающих в Республике Беларусь), у этого лица изымается водительское удостоверение, а взамен выдается временное разрешение на право управления транспортными средствами.
Изъятие документов, содержащих сведения, составляющие государственные секреты или иную охраняемую законом тайну, производится по санкционированному прокурором постановлению должностного лица органа, ведущего административный процесс (часть 4 статьи 8.9 ПИКоАП).
Иных требований к составу лиц или порядку изъятия вещей и документов ПИКоАП не установлено. Тем не менее, как следует из содержания части 1 статьи 8.9 ПИКоАП, изъятие вещей и документов осуществляется, как правило, при проведении осмотра и личного обыска, в проведении которых могут участвовать иные участники административного процесса, такие как свидетели, понятые или специалист. Так же, как и при проведении осмотра, в соответствии с частью 1 статьи 6.9 ПИКоАП изъятые вещи и документы должны быть подробно описаны, по возможности взвешены, измерены, пересчитаны и сфотографированы. Применяемые при этом технические средства указываются в протоколе изъятия (часть 3 статьи 10.4 ПИКоАП) с уведомлением участвующих лиц об их применении до начала изъятия.
Протокол об административном правонарушении
Протокол об административном правонарушении является важнейшим документом в административном процессе, его составлением заканчивается подготовка дела об административном правонарушении для рассмотрения (часть 1 статьи 10.26 ПИКоАП). Требования к содержанию и порядку оформления протокола об административном правонарушении содержатся в статье 10.2 ПИКоАП. Так, в соответствии с частью 2 названной статьи протокол об административном правонарушении должен содержать:
- дату и место составления;
- должность, фамилию, имя и отчество лица, составившего протокол;
- сведения о лице, в отношении которого ведется административный процесс;
- время, место и обстоятельства совершения административного правонарушения;
- указание на часть статьи, статью Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), предусматривающую ответственность за данное правонарушение;
- фамилии, имена и отчества, адреса потерпевших и свидетелей, если они имеются;
- отметку о разъяснении лицу, в отношении которого ведется административный процесс, его прав и обязанностей;
- перечень материалов, прилагающихся к протоколу об административном правонарушении;
- иные сведения, необходимые для разрешения дела.
Следует обратить внимание, что Особенная часть КоАП определяет, какие деяния являются административными правонарушениями, закрепляет основания и условия административной ответственности, устанавливает административные взыскания, что отражено в статье 1.1 КоАП. Поэтому не является правомерным указание в протоколе об административном правонарушении на то, что лицом нарушена статья Особенной части КоАП, поскольку она не содержит в себе никакого предписания. В данном случае следует указывать, что «в действиях лица, в отношении которого ведется административный процесс, содержатся признаки административного правонарушения, предусмотренного частью ___ статьи ___ Особенной части КоАП».
Бланк протокола об административном правонарушении должен предусматривать место для внесения иных сведений, необходимых для разрешения дела. Как правило, это необходимо в случаях, когда протоколы соответствующих процессуальных действий не составляются. К таким сведениям можно отнести:
- описание вещественных доказательств (часть 1 статьи 6.9 ПИКоАП);
- время задержания физического лица на срок, не превышающий трех часов (часть 4 статьи 8.4 ПИКоАП);
- сведения о личном обыске задержанного (часть 2 статьи 8.6 ПИКоАП);
- сведения об изъятии вещей, предметов, имущества, доходов и документов (часть 3 статьи 8.9 ПИКоАП);
- сведения о применении технических средств (часть 3 статьи 10.4 ПИКоАП);
- сведения о разъяснении прав и обязанностей участникам административного процесса (статья 10.6 ПИКоАП);
- устные ходатайства участников административного процесса (статья 10.7 ПИКоАП);
- сведения о проведении осмотра (часть 8 статьи 10.13 ПИКоАП);
- сведения об ознакомлении с материалами дела об административном правонарушении (часть 2 статьи 10.28 ПИКоАП).
Протокол об административном правонарушении подписывается лицом, его составившим, физическим лицом, в отношении которого ведется административный процесс, представителем юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс, в случае отказа от подписания об этом делается соответствующая отметка (часть 3 статьи 10.2 ПИКоАП). Названные лица вправе делать замечания и давать объяснения по содержанию протокола об административном правонарушении, которые вносятся в протокол (часть 4 статьи 10.2 ПИКоАП).
Копия протокола вручается под расписку лицу, в отношении которого ведется административный процесс, представителю юридического лица, в отношении которого ведется административный процесс (часть 5 статьи 10.2 ПИКоАП), для чего в бланке протокола следует предусмотреть место для учинения подписи в подтверждение получения копии протокола. В случае неявки названных лиц в орган, ведущий административный процесс, для подписания протокола об административном правонарушении, в протоколе об этом делается отметка, а копия протокола направляется лицу, в отношении которого он составлен, в течение трех дней со дня составления (часть 6 статьи 10.2 ПИКоАП).
Если участник административного процесса отказывается подписать протокол процессуального действия, но его подпись обязательна, об этом делается отметка, заверяемая подписью лица, его составившего. Лицу предоставляется возможность дать объяснение о причинах отказа, которое заносится в этот процессуальный документ (часть 1 статьи 10.5 ПИКоАП). Это может быть реализовано, например, посредством учинения должностным лицом органа, ведущего административный процесс, в графе для соответствующей подписи записи «от подписи отказался» с указанием причины либо с отметкой «без объяснения причин».
Таким образом, используя совокупность исследованных процессуальных документов, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, может установить и в полной мере отразить все обстоятельства, имеющие значение для правильного принятия решения по делу, что гарантирует всесторонность, полноту и объективность административного процесса.
В то же время ПИКоАП в действующей в настоящее время редакции содержит дискриминационные нормы, ущемляющие гарантированное статьей 2.8 ПИКоАП право на защиту и нарушающие провозглашенные статьей 2.12 ПИКоАП принципы равенства участников административного процесса.
Так, если лицо, в отношении которого ведется административный процесс, и потерпевший имеют право знакомиться с протоколом об административном правонарушении и материалами дела по окончании подготовки его к рассмотрению (пункт 9 части 1 статьи 4.1, пункт 6-1 части 2 статьи 4.2 ПИКоАП), то защитник и представитель имеют право знакомиться с протоколом и другими материалами дела на любой стадии административного процесса (пункт 6 части 6 статьи 4.5 ПИКоАП).
В то же время в соответствии с частью 1 статьи 10.28 ПИКоАП названным участникам административного процесса это право знакомиться с материалами дела предоставляется только в день окончания подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, что, в первую очередь, лишает лицо, в отношении которого ведется административный процесс, предоставленного статьей 2.8 ПИКоАП права на защиту, поскольку, не видя материалов дела, невозможно подвергнуть сомнению правильность оценки собранных по делу доказательств. Предоставление участникам административного процесса права знакомиться с материалами дела как на стадии окончания его подготовки к рассмотрению, так и на стадии обжалования и опротестования в полной мере соответствует принципам равенства лиц перед законом, правам на равную защиту прав, свобод и законных интересов, праву лица, в отношении которого ведется административный процесс, на защиту.
На основании изложенного предлагается внести следующие изменения в ПИКоАП:
- В пункте 9 части 1 статьи 4.1, в пункте 6-1 части 2 статьи 4.2 слова «по окончании подготовки его к рассмотрению» исключить.
- В первом предложении части 1 статьи 10.28 слова «в день окончания подготовки дела об административном правонарушении» исключить.