Вопрос о действии административного законодательства во времени имеет большое практическое значение. От его правильного решения зависит, какой нормативный правовой акт (НПА) (новый или старый) будет применяться к конкретным фактам и отношениям (их последствиям), как будут реализовываться его предписания, какие обязанности и права будут иметь стороны в правоотношениях, каковы сроки их осуществления и др. Так, согласно части 1 статьи 1.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях [1] (далее – КоАП) противоправность деяния и административная ответственность определяются актом законодательства, действовавшим во время совершения этого деяния (временем совершения деяния признается время осуществления противоправного действия (бездействия) независимо от времени наступления последствий). Очевидно, что в условиях постоянно развивающегося (формирующегося) административного законодательства рассмотрение данного вопроса также играет важную роль.
В первую очередь при исследовании действия административного законодательства во времени следует выделить следующие аспекты, подлежащие изучению:
технический (сроки календарного действия – время, в течение которого норма административного законодательства находится в силе) – данный аспект связан с датами вступления в силу (издания, принятия) норм (нового акта), изменения, дополнения, приостановления (начала и окончания), прекращения (истечения срока, признания утратившими силу либо отмены) и продления действия норм (прежнего акта) административного законодательства;
содержательный или сущностный (границы распространения – пределы действия нормы административного законодательства во времени) – данный аспект связан с тем, на какие факты и отношения распространяются новый акт административного законодательства в целом, его отдельные нормы, т.е. определяется порядок введения их в действие (вид (вариант) действия новой нормы, которая может устанавливать (устранять) противоправность деяния, усиливать (смягчать или отменять) ответственность, ухудшать (улучшать) положение).
По техническому аспекту изначально следует рассмотреть сложившиеся подходы к определению даты вступления в силу (издания, принятия) нормы (нового акта) административного законодательства, среди которых можно выделить следующие:
общие (при соблюдении определенных условий требуют только уточнения даты официального опубликования и включения в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь) – в результате применения общих правил (статья 65 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” [2] (далее – Закон об НПА): декреты Президента Республики Беларусь и законы Республики Беларусь вступают в силу через десять дней после их официального опубликования, если в этих актах не установлен иной срок; указы Президента Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь и иные НПА вступают в силу со дня включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, если в этих актах не установлен иной срок; постановления палат Парламента – Национального собрания Республики Беларусь вступают в силу со дня их принятия, если иное не предусмотрено в самих постановлениях; НПА, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, вступают в силу только после их официального опубликования; НПА, касающиеся прав, свобод и обязанностей индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, вступают в силу после их официального опубликования, если иное не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь; при этом НПА публикуются после включения их в Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь);
требующие дополнительного уточнения (взаимосвязаны с общими, но отличаются от них по особенностям определения даты отсчета в отдельных случаях и иным срокам вступления в силу) – в результате указания обстоятельств (момента), с которыми связывается вступление акта административного законодательства в силу (день официального опубликования, день введения в действие и т.д. – например, статьей 4 Закона Республики Беларусь от 30.11.2010 N 198-З “О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях” [3] определено, что он вступает в силу через месяц после его опубликования, за исключением указанной статьи и статьи 3, которые вступают в силу со дня его официального опубликования);
конкретные – в результате указания в тексте НПА календарной даты, с которой данный акт вступает в силу (например, Указ Президента Республики Беларусь от 01.03.2007 N 116 “О некоторых вопросах правового регулирования административной ответственности” [4] вступил в силу с 01.03.2007, в пункте 7 Указа Президента Республики Беларусь от 11.07.2012 N 313 “О некоторых вопросах обращения с отходами потребления” [5], устанавливающем административную ответственность за невыполнение производителями и поставщиками обязанности по обеспечению сбора, обезвреживания и (или) использования отходов товаров и тары, указано, что он вступает в силу с 01.08.2012).
Внесение изменений и (или) дополнений в НПА осуществляется в случае необходимости изменить и (или) дополнить структурные элементы НПА. Текст НПА излагается в новой редакции, если: количество вносимых в действующую редакцию изменений и (или) дополнений составляет более половины текста акта либо если внесение отдельных изменений и (или) дополнений технически сложно для изложения или восприятия; в акт неоднократно вносились изменения и (или) дополнения, вследствие чего затруднено его применение (пункт 30 Правил подготовки проектов нормативных правовых актов, утвержденных Указом Президента Республики Беларусь от 11.08.2003 N 359 “О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности” [6] (далее – Правила N 359)).
Приостановление действия НПА (его структурных элементов) осуществляется в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и иными законодательными актами. При этом важно определять момент начала и прекращения действия нормы о приостановлении действия НПА (его структурного элемента) (например, подпунктом 5.6 пункта 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь” [7] предусмотрено приостановление привлечения к административной ответственности, предусмотренной в статье 23.17 КоАП, за нарушение порядка составления (оформления) товарных, товарно-транспортных накладных, платежных инструкций и других первичных учетных документов до вступления в силу закона о внесении соответствующих изменений в КоАП и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях).
Статьей 69 Закона об НПА предусмотрено, что НПА (его часть) прекращает свое действие в случаях: истечения срока, на который был рассчитан временный акт (его часть); отмены НПА в случаях, предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и иными законодательными актами Республики Беларусь; признания НПА (его части) утратившим силу; признания НПА (его части) неконституционным в установленном законом порядке.
Истечение срока действия предполагает, что НПА издан на определенный срок, и законодатель прямо указал на это при его издании (например, Указ Президента Республики Беларусь от 15.08.2005 N 373 “О некоторых вопросах заключения договоров и исполнения обязательств на территории Республики Беларусь” [8] утратил силу в связи с истечением срока действия (с 01.08.2005 по 31.12.2008) ограничений осуществления мены и прекращения обязательств). Относительно истечения срока следует различать две категории НПА: определенного срока действия, т.е. продолжительность действия которых заранее ограничивается периодом времени, окончание которого определяется либо моментом истечения определенного срока, либо календарной датой, либо наступлением какого-либо события; неопределенного срока действия, т.е. прекращающих свое действие лишь в результате их прямой отмены другим актом или вследствие фактической замены ввиду принятия по тому же вопросу нового акта, устанавливающего иные правила поведения вследствие утраты силы предыдущим.
Отмену НПА (структурного элемента) можно определить как объявление о прекращении его действия без замены другим путем издания специального акта об отмене. Отмена акта, устанавливающего административную ответственность, по своим правовым последствиям равнозначна признанию его утратившим силу. При этом необходимо учитывать следующие возможные ситуации: норма из законодательного акта исключена, но включена в КоАП; норма законодательного акта прекратила действовать, но вступил в силу закон, который также содержит норму об ответственности за подобные правонарушения, а следовательно, вступает в силу правило об обратной силе; отмененная норма была специальной, а общая норма, устанавливающая ответственность за нарушение соответствующих правил (торговли, обеспечения общественного порядка, порядка управления и т.п.), продолжает действовать. Иными словами, нужно различать фактическую отмену соответствующей нормы и формальную ее отмену, когда соответствующие правонарушения предусматриваются иной нормой, когда изменяется квалификация деяний, но они не перестают быть правонарушениями. Если в акте (его структурном элементе), подлежащем отмене, содержится указание на приложение (утвержденный акт), которое также подлежит отмене, то в перечень актов, подлежащих отмене, включается только этот акт (его структурный элемент), а приложение (утвержденный акт) отдельно не оговаривается. Если акт и приложение к нему (утверждающий и утвержденный акты) не могут быть отменены полностью, то в перечень актов, подлежащих отмене, включаются только отдельные структурные элементы акта и приложения к нему (утверждающего и утвержденного актов). Если в акте (его структурном элементе), наряду с указанием на приложение (утверждение акта), содержатся нормы по иным вопросам, сохраняющим свое значение, а приложение (утвержденный акт) подлежит отмене полностью, то в перечень актов, подлежащих отмене, включается акт (его структурный элемент) в части, относящейся к приложению (утвержденному акту), а приложение (утвержденный акт) отдельно не оговаривается (пункт 108 Правил N 359). Таким образом, к отмене не относятся случаи, когда в тексте НПА отсутствует специальное указание (например, когда принимается новый НПА без указания на отмену предыдущего).
Однако если в результате толкования можно прийти к выводу, что новый НПА заменяет прежний, т.е. издан по тому же вопросу и содержит нормы, отличные по своему содержанию от прежнего, то прежний акт следует признавать утратившим силу (если это делается в порядке официального толкования, то оно по существу равносильно специальному НПА, указывающему на признание предыдущего утратившим силу). Признанию утратившими силу подлежат акты (их структурные элементы), если они противоречат включенным в новый акт той же или большей юридической силы нормативным предписаниям, либо поглощены ими, либо фактически утратили свое значение (пункт 33 Правил N 359). В связи с принятием (изданием) НПА подлежат признанию утратившими силу все акты той же или меньшей юридической силы или их части (разделы, главы, статьи, пункты и т.д.) (статья 58 Закона об НПА). Признанию утратившими силу подлежат акты в целом, структурные элементы актов с указанием на приложение (утверждение акта), если они не содержат норм, сохраняющих свое значение, а также иные структурные элементы актов при включении их в перечень актов (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием (изданием) нового акта, исключению – отдельные слова, цифры, предложения, а также структурные элементы акта, не включаемого в перечень (пункт 101 Правил N 359). Перечень НПА (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу в связи с принятием (изданием) НПА, должен содержаться в заключительных положениях этого НПА либо в приложении к нему. Если имеется значительное число НПА (их структурных элементов), подлежащих признанию утратившими силу, в связи с принятием (изданием) НПА, их перечни могут оформляться в виде самостоятельного проекта и представляться одновременно с проектом основного акта (статья 59 Закона об НПА).
В то же время следует отличать словосочетание “признать утратившим силу” от слов “отменить” и “исключить”. Использование термина “отменить” возможно только в НПА, если возникла необходимость восстановить положение, имевшее место до принятия акта. Термин “исключить” может применяться при внесении изменений в НПА. При этом необходимо отметить, что словосочетание “признать утратившим силу” не применяется к неотделимой части акта. Неотделимой признается часть акта, которая не является его структурной единицей: статьей, пунктом, подпунктом и т.д. (неотделимые части акта приводятся в соответствие с новым актом путем внесения в них изменений и дополнений, изложения актов (их структурных элементов) в новой редакции, изменения могут вноситься также путем исключения, как было указано выше, отдельных предложений, слов и цифр). Кроме того, следует иметь в виду, что прекращение действия НПА (его части) путем признания неконституционным является способом утраты им силы (статья 116 Конституции Республики Беларусь [9]). Предложения о проверке конституционности акта вправе внести в Конституционный Суд Республики Беларусь Президент Республики Беларусь, Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь, Совет Республики Национального собрания Республики Беларусь, Верховный Суд Республики Беларусь, Высший Хозяйственный Суд Республики Беларусь, Совет Министров Республики Беларусь (статья 6 Закона Республики Беларусь от 30.03.1994 N 2914-XII “О Конституционном Суде Республики Беларусь” [10]).
Продление действия акта (его структурных элементов) осуществляется в случае, если до истечения установленного срока действия временного акта (его структурных элементов) или структурных элементов постоянно действующего акта, действие которых ограничено сроком, государственный орган (должностное лицо), принявший (издавшее) акт, принимает решение о продлении действия акта (его структурных элементов) на новый срок или о придании ему бессрочного характера (пункт 34 Правил N 359). В случаях, когда действие акта, содержащего временные нормы, в последующем было продлено на неопределенный срок либо распространено на другие организации или граждан в виде постоянно действующей нормы, в перечень включаются акт, содержащий временные нормы, и акт о продлении или распространении его действия (пункт 105 Правил N 359).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 N 194-З: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г.: одобр. Советом Респ. 2 апр. 2003 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – N 63. – 2/946.
2. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., N 361-З: принят Палатой представителей 14 дек. 1999 г.: одобр. Советом Респ. 22 дек. 1999 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2000. – N 7. – 2/136.
3. О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Закон Респ. Беларусь, 30 нояб. 2010 г., N 198-З: принят Палатой представителей 11 нояб. 2010 г.: одобр. Советом Респ. 17 нояб. 2010 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – N 300. – 2/1750.
4. О некоторых вопросах правового регулирования административной ответственности: Указ Президента Респ. Беларусь, 1 марта 2007 г., N 116 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2007. – N 83. – 1/8471.
5. О некоторых вопросах обращения с отходами потребления: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 июля 2012 г., N 313 // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2012. – 1/13623.
6. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 авг. 2003 г., N 359 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – N 92. – 1/4856.
7. О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь: Директива Президента Респ. Беларусь, 31 дек. 2010 г., N 4 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2011. – N 3. – 1/12259.
8. О некоторых вопросах заключения договоров и исполнения обязательств на территории Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 15 авг. 2005 г., N 373 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2005. – N 128. – 1/6698.
9. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.). – Минск: Амалфея, 2005. – 48 с.
10. О Конституционном Суде Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 30 марта 1994 г., N 2914-XII // Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэсп. Беларусь. – 1994. – N 15. – Ст. 220.
11. Синюков, В.Н. Юридические факты в системе общественных отношений: дис. … канд. юрид. наук / В.Н.Синюков. – Свердловск, 1984. – С. 138.
12. Исаков, В.Б. Юридические факты в советском праве / В.Б.Исаков. – М.: Юридическая литература, 1984. – С. 33 – 34.
13. Иванова, З.Д. Юридические факты и возникновение субъективных прав граждан / З.Д.Иванова // Советское государство и право. – 1980. – N 2. – С. 33.
14. Комиссаров, К.И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства / К.И.Комиссаров. – 1971. – С. 147.
15. Теория государства и права / под ред. С.С.Алексеева. – М., 1998. – С. 262.
16. Гаджиев, Г.А. Предприниматель – налогоплательщик – государство / Г.А.Гаджиев, С.Г.Пепеляев. – М., 1998. – С. 255.
17. Тиле, А.А. Действие советского закона во времени и пространстве (вопросы теории и практики советского законодательства и применения законов): автореф. дис. … д-ра юрид. наук / А.А.Тиле. – М., 1966. – С. 9.
18. Андреева, М.В. Действие налогового законодательства во времени: учеб. пособие / М.В.Андреева. – М., 2006. – С. 116.
19. О взимании арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности: Указ Президента Респ. Беларусь, 1 марта 2010 г., N 101 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – N 56. – 1/11418.
20. О государственных закупках товаров (работ, услуг): Закон Респ. Беларусь, 13 июля 2012 г., N 419-З: принят Палатой представителей 27 июня 2012 г.: одобр. Советом Респ. 29 июня 2012 г. // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2012. – 2/1971.
21. Об экономической несостоятельности (банкротстве): Закон Респ. Беларусь, 13 июля 2012 г., N 415-З: принят Палатой представителей 14 июня 2012 г.: одобр. Советом Респ. 22 июня 2012 г. // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2012. – 2/1967.