Одним из последних масштабных нормативных правовых актов, относящихся к сфере антикоррупционного законодательства страны, по праву является Закон Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З “О борьбе с коррупцией” (далее – Закон о борьбе с коррупцией), который вступил в силу с 29 января 2007 г.
Остановим свой взгляд на наиболее важных, принципиальных положениях Закона о борьбе с коррупцией, имеющих в той или иной степени отношение к другим законодательным и иным актам, применяемым в стране для целей противодействия коррупции. Попытаемся проследить соотношение отдельных наиболее значимых норм этого Закона с другими новеллами, имеющими отношение к борьбе с коррупцией и антикоррупционному законодательству.
Закон Республики Беларусь “О борьбе с коррупцией”: значимый шаг в развитии антикоррупционного законодательства
Первое, обращающее на себя внимание положение, закрепленное в преамбуле Закона о борьбе с коррупцией, – он конституируется как базисный, основополагающий, поскольку “устанавливает ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ в сфере борьбы с коррупцией”.
Одним из значимых направлений в осуществлении государственной политики в области борьбы с коррупцией является нормотворческая деятельность государства, создающая правовую базу для борьбы с коррупцией. Это направление в осуществлении государственной политики в сфере борьбы с коррупцией реализуется на уровне нормотворчества не только в уголовном, но и в других отраслях права <1>. Не менее важным представляется и область применения антикоррупционного законодательства, реализация его в практической деятельности государственных органов, общественных объединений, трудовых коллективов и граждан.
<1> Клим А. Повышение эффективности правовых мер в борьбе со взяточничеством.
Предшествовавшие Закону о борьбе с коррупцией законы, направленные на борьбу с этим негативным социальным явлением, либо определяли ограниченные по своему характеру меры противодействия коррупции (см. преамбулу не действующего в настоящее время Закона Республики Беларусь от 15.06.1993 N 2399-XII “О борьбе с преступностью в сфере экономики и с коррупцией”), либо только ставили задачу создания организационных и правовых основ борьбы с коррупцией (см. преамбулу действующего Закона Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З “О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией”).
Каждый из названных законов, полагаем, соответствовал в известной мере уровню понимания белорусским обществом, законодательными и иными ветвями государственной власти страны проблем, связанных с коррупцией, и традициям, характерным для советского права, направленного на недопущение и пресечение коррупционных проявлений, связанных преимущественно с извлечением материальной выгоды в виде незаконного получения денег или иного имущества и имущественных благ (в уголовном праве такая направленность была исключительной и единственной).
В суверенном белорусском государстве в силу указанных исторических причин, полагаем, объективно не могло в одночасье произойти кардинальное изменение антикоррупционной политики, в том числе и в законодательстве, используемом в указанной сфере правового регулирования. Анализ вышеназванных и связанных с ними законодательных и иных нормативных правовых актов указывает на то, что в нашем государстве шло постепенное преобразование антикоррупционного законодательства, ориентированное на реализацию международных стандартов противодействия коррупции.
Проект Закона о борьбе с коррупцией был разработан еще в 2002 году <2>. Определенные требования к его содержанию были сформулированы в Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002 – 2006 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 02.10.2002 N 500 “О Государственной программе по усилению борьбы с коррупцией на 2002 – 2006 годы” <3>. Работа с проектом этого Закона в Парламенте страны шла достаточно долго и трудно, о чем свидетельствует, в частности, возвращение его на доработку, в том числе ввиду противодействия его принятию со стороны депутатов Национального собрания Республики Беларусь, что было отмечено Президентом республики в телевизионном интервью по белорусскому телевидению представителям СМИ российской глубинки 1 августа 2003 г. <4>.
<2> Подробнее о подходах к разработке проекта Закона о борьбе с коррупцией, использовании при его подготовке международного, иностранного и отечественного нормотворческого и иного опыта: Богачев А.В. Реформирование законодательства Республики Беларусь в сфере противодействия коррупции // Право Беларуси. – 2002. – N 19.
<3> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2002. – N 113. – 1/4068.
<4> Лукашов А. Международные стандарты и национальное антикоррупционное законодательство.
И все же этот закон состоялся. И как всякий другой нормативный правовой акт, затрагивающий сферу жизненно важных интересов общества и государства, Закон о борьбе с коррупцией – это не только определенный итог в сфере регулирования правом общественных отношений, не только качественное повышение уровня такого регулирования, но и основа для дальнейшего его совершенствования. Всякий новый законодательный акт такого масштаба инициирует процесс пересмотра и корректировки немалого числа норм права с целью притирки и взаимоувязки с действующими правовыми нормами. Не является исключением и ситуация с анализируемым правовым документом.
Уже первые отклики на него указывают на наличие немалого числа скептиков, высказавших ряд сомнений, касающихся различных аспектов рассматриваемого законодательного акта. Это и известное брюзжание, и недовольство передовыми идеями, отраженными в Законе о борьбе с коррупцией, и указание на неготовность нашего общества жить по правилам, которые формулируются в нем. Это и высказывания сомнений в необходимости принятия этого закона в том виде, в каком он был подписан Главой государства. Это и поднимаемый скептиками вопрос о целесообразности коренной ломки устоявшихся подходов, закрепленных в различных законодательных актах страны, реализующих соответствующие направления в антикоррупционной политике государства. Это и сетование на сложности воплощения его положений в действующее законодательство, и опасения за возможные негативные последствия в случае приведения законодательства страны в соответствие с предписаниями рассматриваемого документа.
Представляется, что отказ от реализации положений этого правового акта в законодательстве, равно как и молчаливое неиспользование его положений в нормотворческой и правоприменительной деятельности государства, если они произойдут в той или иной степени, будут свидетельствовать о степени готовности (или неготовности) представителей соответствующих органов государства к тем пионерским подходам, которые нашли отражение в названном законе. В то же время нельзя не отметить, что здоровый скепсис, звучащий из уст лиц, не желающих кардинальных перемен, на которые ориентирует этот Закон, нужно, полагаем, не отвергать, а употребить во благо, использовать для нужд более внимательного и тщательного подхода к уже запущенной корректировке антикоррупционного законодательства, но без каких-либо элементов ревизии базисного закона.
На наш взгляд, принятие Закона о борьбе с коррупцией, получившего статус главенствующего в системе актов антикоррупционного законодательства, по существу ставит перед законодателем и другими нормотворческими органами страны задачу привести имеющиеся в этой сфере государственного регулирования нормы права в соответствие с положениями Закона. С другой стороны, представляется не менее важной и актуальной задача устранения пробельности антикоррупционного законодательства республики путем принятия норм, отсутствующих в действующем праве, но необходимость принятия которых вытекает из предписаний Закона о борьбе с коррупцией.
Названные задачи следуют из содержания анализируемого документа. Вместе с тем нельзя забывать, что в статье 31 данного Закона содержится поручение Совету Министров Республики Беларусь принять в течение трехмесячного срока после вступления его в силу необходимые меры для его реализации. Определенные шаги в этом направлении уже сделаны. Но об этом чуть позже. Вначале о наиболее важных положениях закона.
О содержании понятия “коррупция”
Исходным, ключевым понятием в антикоррупционном законодательстве является понятие “коррупция”. Закон о борьбе с коррупцией содержит его определение. И оно в известной мере отличается от того понятия, которое содержалось ранее и сохранилось в действующем законодательстве республики. Так, данное понятие имеет в своей основе определение такого же понятия в статье 1 Закона Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З “О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией”, закона, который в этой и ряде других его частей не соответствует Закону о борьбе с коррупцией и требует значительной корректировки.
Новое в определении понятия “коррупция” – приведение его в более полное соответствие с положениями таких международных договоров Республики Беларусь, как:
- Конвенция Европейского союза об уголовной ответственности за коррупцию от 27.01.1999 ETS N 173, подписанная Республикой Беларусь в г.Страсбурге (Франция) 23.01.2001 и ратифицированная Законом Республики Беларусь от 26.05.2003 “О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию” (далее – Европейская конвенция);
- Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности от 15.11.2000, подписанная Республикой Беларусь 14 декабря этого же года в г.Палермо (Италия) и ратифицированная Законом Республики Беларусь от 03.05.2003 “О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против транснациональной организованной преступности” (далее – Палермская конвенция);
- Конвенция ООН против коррупции от 31.10.2003, подписанная Республикой Беларусь 28.04.2004 в г.Нью-Йорке (США) и ратифицированная Законом Республики Беларусь от 25.11.2004 “О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции” (далее – Конвенция ООН против коррупции).
Коррупция представлена в Законе о борьбе с коррупцией в виде двух тесно связанных между собой действий, которые, если рассматривать их в совокупности за определенный промежуток времени на определенной территории, могут выступать и как явление общественной жизни, составная часть преступности, являющейся объектом криминологического изучения.
С одной стороны, коррупция – это ИСПОЛЬЗОВАНИЕ государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей, сопряженное с ПРОТИВОПРАВНЫМ ПОЛУЧЕНИЕМ ИМУЩЕСТВА ИЛИ ДРУГОЙ ВЫГОДЫ В ВИДЕ УСЛУГИ, ПОКРОВИТЕЛЬСТВА, ОБЕЩАНИЯ ПРЕИМУЩЕСТВА ДЛЯ СЕБЯ ИЛИ ДЛЯ ТРЕТЬИХ ЛИЦ.
На языке Европейской конвенции такие действия являются ПАССИВНЫМ ПОДКУПОМ.
С другой стороны, это и ПРЕДОСТАВЛЕНИЕ государственному должностному или приравненному к нему лицу либо иностранному должностному лицу ИМУЩЕСТВА ИЛИ ДРУГОЙ ВЫГОДЫ В ВИДЕ УСЛУГИ, ПОКРОВИТЕЛЬСТВА, ОБЕЩАНИЯ ПРЕИМУЩЕСТВА ДЛЯ СЕБЯ ИЛИ ДЛЯ ТРЕТЬИХ ЛИЦ с тем, чтобы государственное должностное или приравненное к нему лицо либо иностранное должностное лицо совершили действия или воздержались от их совершения при исполнении своих служебных (трудовых) обязанностей.
Такое предоставление указанных благ именуется в Законе о борьбе с коррупцией ПОДКУПОМ государственного должностного или приравненного к нему лица либо иностранного должностного лица (в соответствии с международными стандартами – это АКТИВНЫЙ ПОДКУП).
Определение понятия “коррупция” в статье 1 Закона о борьбе с коррупцией, на наш взгляд, не лишено недостатков. Использование в нем положений перечисленных международных правовых актов оказалось едва ли удачным в полной мере.
Причина в том, что коррупция в статье 1 Закона о борьбе с коррупцией сведена только к пассивному и активному подкупу. Произошло это ввиду того, что ИСПОЛЬЗОВАНИЕ государственным должностным или приравненным к нему лицом либо иностранным должностным лицом своего служебного положения и связанных с ним возможностей ОГРАНИЧИВАЕТСЯ ТОЛЬКО случаями противоправного ПОЛУЧЕНИЯ имущества или другой выгоды в виде покровительства, обещания преимущества для себя или третьих лиц (по тексту определения применен оборот “использование …, сопряженное с …”). Такой подход, конечно, согласуется с предписаниями, например, статьи 8 Палермской конвенции. Но он не учитывает, что в главе III Конвенции ООН против коррупции, статьях 12 – 14 Европейской конвенции коррупционные правонарушения представлены шире и включают также и другие общественно опасные деяния, совершаемые должностными лицами с использованием своих служебных полномочий и связанных с ними возможностей (например, хищение путем злоупотребления служебными полномочиями).
Если пользоваться термином “получение”, а слово “получить” в русском языке означает “взять, приобрести вручаемое, предлагаемое” <5>, то сопоставление действий, охватываемых понятием “хищение путем злоупотребления служебными полномочиями” и понятием “пассивный подкуп”, свидетельствует о том, что названное преступление не имеет отношения к коррупционным преступлениям. В определении понятия “коррупция”, которое приводилось выше, пассивный подкуп (“противоправное получение имущества”) никак не подразумевает его завладение. В таком контексте приобретение чужого имущества путем его завладения с использованием лицом служебных полномочий не имеет отношения к коррупции. Такие действия являются хищением и только хищением. Попытки подправить не совсем удачное определение понятия “коррупция”, использованное в Законе о борьбе с коррупцией, не путем его законодательной корректировки, а посредством расширительного толкования, включения в это понятие и хищения путем злоупотребления служебными полномочиями <6> едва ли обоснованны.
<5> Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. 4-е изд., дополнен. – М.: Азбуковник, 1999. – С. 57.
<6> Хомич В.М. О системе коррупционных преступлений в УК Республики Беларусь // Системность в уголовном праве. Материалы II Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 31 мая – 1 июня 2007 г. – М.: ТК Велби, Изд-во “Проспект”, 2007. – С. 465, 466.
Представляется, что в названной части определение понятия “коррупция”, имеющееся в статье 1 Закона Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З “О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией”, является более точным, будучи при этом менее обстоятельным. В этом определении использован термин “приобретение”, а не термин “получение” и нет указания на сопряженность использования служебного положения с приобретением имущества. Значит, из такого определения коррупции следует, что она может проявляться и в форме хищения путем злоупотребления служебными полномочиями, и в форме злоупотребления служебными полномочиями, и в иных формах.
О субъектах пассивного подкупа
Впервые в национальном законодательстве приводится отвечающее Европейской, Палермской конвенциям и Конвенции ООН против коррупции детальное описание лиц, являющихся субъектами пассивного подкупа, извлекающих незаконные блага из своего служебного положения и связанных с ним возможностей.
К ним отнесены:
- ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА – Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе, а также иные государственные служащие, лица, занимающие должности в государственных организациях, Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь и относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам;
- ЛИЦА, ПРИРАВНЕННЫЕ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ (ПРИРАВНЕННЫЕ К НИМ ЛИЦА), – члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, осуществляющие свои полномочия на непрофессиональной основе, граждане, зарегистрированные в установленном законом порядке кандидатами в Президенты Республики Беларусь, кандидатами в депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, местных Советов депутатов; лица, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающие в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций; лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий; представители общественности при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлению правосудия; государственные служащие, не относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам, иные лица государственного органа либо иной государственной организации, не относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к государственным служащим, осуществляющие деятельность, связанную с непосредственным удовлетворением нужд, запросов и потребностей населения;
- ИНОСТРАННЫЕ ДОЛЖНОСТНЫЕ ЛИЦА – должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов.
Как видно, к категории ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ отнесены:
- включенные в исчерпывающий перечень лица, занимающие определенные должности (Президент Республики Беларусь, депутаты Палаты представителей, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, осуществляющие свои полномочия на профессиональной основе);
- иные государственные служащие (в соответствии со статьей 5 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З “О государственной службе в Республики Беларусь” “ГОСУДАРСТВЕННЫМ СЛУЖАЩИМ является гражданин Республики Беларусь, занимающий в установленном законодательством порядке государственную должность, наделенный соответствующими полномочиями и выполняющий служебные обязанности за денежное вознаграждение из средств республиканского или местных бюджетов либо других предусмотренных законодательством источников финансирования”);
- лица, занимающие должности в государственных организациях, Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь и относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам (в абзаце 7 статьи 1 Трудового кодекса Республики Беларусь понятие “УПОЛНОМОЧЕННОЕ ДОЛЖНОСТНОЕ ЛИЦО НАНИМАТЕЛЯ” определено как “руководитель (его заместители) организации (обособленного подразделения), руководитель структурного подразделения (его заместители), мастер, специалист или иной работник, которому законодательством или нанимателем предоставлено право принимать все или отдельные решения, вытекающие из трудовых и связанных с ними отношений”).
Обширным выглядит перечень тех, кого следует относить к категории ЛИЦ, ПРИРАВНЕННЫХ К ГОСУДАРСТВЕННЫМ ДОЛЖНОСТНЫМ ЛИЦАМ. Само по себе выделение этого вида лиц – новелла в отечественном праве, приводящая его в соответствие с международными стандартами.
Также новеллой является и перевод в их число лиц, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающих в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций, а также лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий.
В этой части Закон о борьбе с коррупцией расходится с уголовным законом. В отличие от этого Закона норма части 4 статьи 4 ныне действующего Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК) объединяет должностных лиц, работающих в государственных органах и государственных организациях, и должностных лиц, работающих в негосударственных организациях, в том числе лиц, постоянно или временно либо по специальному полномочию занимающих в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций, и лиц, уполномоченных в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, в одну категорию – “должностные лица”. Термин “лица, приравненные к государственным должностным лицам” до настоящего времени не применяется в уголовном законе.
На наш взгляд, к лицам, уполномоченным в установленном порядке на совершение юридически значимых действий, с учетом конкретных обстоятельств, характеризующих отношения, участниками которых они являются, могут быть отнесены, в частности, и индивидуальные предприниматели, и лица, выступившие в качестве учредителей юридических лиц <7>. Э.А.Саркисова, характеризуя названную категорию лиц, приравненных к государственным должностным лицам, приводит следующий примерный перечень таких лиц: директор концерна, заведующий частным магазином, частной аптекой, главный бухгалтер частного предприятия или организации, главврач частной больницы или поликлиники, ректор, декан, директор, заведующий кафедрой в частном учреждении образования <8>.
<7> Являются ли указанные лица должностными по признаку совершения юридически значимых действий – вопрос, до настоящего времени являющийся спорным в литературе и неоднозначно решаемым в судебной практике республики: О судебной практике по делам о преступлениях против интересов службы (ст. 424 – 428 УК) (по материалам обзора) // Судовы веснiк. – 2005. – N 1. – С. 39; Клим А.М. Должностное лицо как системообразующий субъект взяточничества.
<8> Э.А.Саркисова. Борьба с коррупцией – актуальная проблема.
К числу лиц, приравненных к государственным должностным лицам, отнесены и представители общественности при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, отправлению правосудия (например, ЧЛЕНЫ ДОБРОВОЛЬНЫХ ДРУЖИН, создаваемых по решению органа местного управления для участия в охране правопорядка на территории района, сельсовета, города, поселка городского типа, района в городе либо по решению органа управления иного юридического лица для участия в охране правопорядка на его территории (ст. 13 Закона Республики Беларусь от 26.06.2003 N 214-З “Об участии граждан в охране правопорядка”); НАРОДНЫЕ ЗАСЕДАТЕЛИ – лица, привлекаемые в порядке и случаях, установленных законодательными актами, для участия в деятельности суда по осуществлению правосудия (ст. 1 Кодекса Республики Беларусь от 29.06.2006 N 139-З “О судоустройстве и статусе судей”)). Согласно же действующему УК названные категории граждан однозначно являются должностными лицами <9>.
<9> Вопрос о необходимости исключения указанных категорий лиц из числа должностных и введения новой категории лиц, ПРИЗНАВАЕМЫХ должностными (ПРИРАВНИВАЕМЫХ к должностным, если пользоваться терминологией Закона о борьбе с коррупцией), поднимался в отечественной печати еще в 2001 году (Лукашов А. Проблемы уголовной ответственности должностных лиц // Юрист. – 2001. – N 6).
Наконец, в число тех, кто приравнивается к государственным должностным лицам, включена большая группа лиц, не относящихся к категории должностных лиц и государственных служащих, получивших название “государственные служащие, не относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к должностным лицам, иные лица государственного органа либо иной государственной организации, не относящиеся в соответствии с законодательством Республики Беларусь к государственным служащим, осуществляющие деятельность, связанную с непосредственным удовлетворением нужд, запросов и потребностей населения”.
Наиболее многочисленна последняя из них, ввиду того что понятие “нужды, запросы и потребности граждан” применимо практически ко всем сферам жизнедеятельности человека (например, коммунальное хозяйство, образование, физкультура и спорт, торговля, медицинское обслуживание, сфера услуг связи), а перечень таких лиц, не относящихся к государственным служащим, достаточно велик (например, слесарь-сантехник государственной жилищно-эксплуатационной организации, почтовый работник, работник регистратуры поликлиники, помощник руководителя государственного органа, работник АЗС, консультант).
С момента вступления Закона о борьбе с коррупцией в силу лица, перечисленные выше, получают иной статус – лиц, приравненных к государственным должностным лицам. Как следствие, до 29.01.2007 – дня вступления в силу Закона о борьбе с коррупцией с целью приведения в соответствие с ним подлежали корректировке понятие должностного лица в УК и отдельные его нормы, предусматривающие уголовную ответственность за действия должностных лиц. Однако до настоящего времени такая корректировка не произошла.
Будет ли она произведена в дальнейшем, не совсем ясно. Дело в том, что неопределенность в решении этого вопроса заложена в недавно принятой Государственной программе по борьбе с коррупцией на 2007 – 2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 07.05.2007 N 220 “Об утверждении Государственной программы по борьбе с коррупцией на 2007 – 2010 годы”. Так, в подпункте 1.4 пункта 1 организационно-правовых мероприятий (см. главу 4 данной программы) предусмотрено всего лишь изучение вопроса о целесообразности внесения в Уголовный кодекс Республики Беларусь дополнений, предусматривающих расширение перечня должностных лиц, подпадающих под понятие “должностные лица, занимающие ответственное положение”, со сроком исполнения – 2008 год. Среди мероприятий этой программы не упоминается о каких-либо мерах по приведению уголовного закона в соответствие с нормами Закона о борьбе с коррупцией, в том числе в части согласования наименования и объема понятий субъектов пассивного подкупа.
О принципах, на которых строится борьба с коррупцией, и органах, призванных вести такую борьбу
В силу статьи 4 Закона о борьбе с коррупцией борьба с этим явлением основывается на принципах законности, справедливости, равенства перед законом, гласности, неотвратимости ответственности, личной виновной ответственности и гуманизма.
Содержание этих принципов в Законе о борьбе с коррупцией не раскрывается, но оно известно из норм Конституции Республики Беларусь, УК и других законодательных актов.
К сожалению, несмотря на обязательства Беларуси перед международным сообществом в связи с ратификацией Конвенции ООН против коррупции, как нам представляется, не нашел в полной мере воплощения в Законе о борьбе с коррупцией принцип участия общества в предупреждении коррупции и противодействии ей, отраженный в статье 13 этой Конвенции (участие отдельных лиц или групп, неправительственных организаций и др.). Он лишь частично покрывается принципом гласности.
Борьба с коррупцией в стране возложена на органы прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности. При этом Генеральная прокуратура Республики Беларусь является ответственной за организацию этой борьбы <10>. В целях обеспечения выполнения этой задачи в системе прокуратуры создано государственное учреждение “Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь”, одной из значимых функций которого является осуществление криминологических исследований, направленных на решение стратегических задач в области прогнозирования основных тенденций, динамики и структуры преступности, разработку научно обоснованных предложений об усилении борьбы с преступностью, мерах по ее предупреждению, укреплению законности и правопорядка, повышению эффективности прокурорского надзора, совершенствованию правоприменительной практики и законодательства <11>.
<10> Современное название высшего звена системы органов прокуратуры Республики Беларусь приводится с учетом положений принятого позже Закона о борьбе с коррупцией Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2007. – N 119. – 2/1317).
<11> Указ Президента Республики Беларусь от 03.08.2006 N 482 “О создании государственного учреждения” // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2006. – N 125. – 1/7793.
Для осуществления стоящих перед ними задач в указанных государственных органах создаются специальные подразделения по борьбе с коррупцией, которые получают новые полномочия наряду с правами, известными по действующим законодательным актам. Например, согласно части третьей статьи 8 Закона о борьбе с коррупцией названные специальные подразделения вправе приостанавливать с санкции прокурора полностью или частично на срок до десяти суток финансовые операции физических и юридических лиц, а также ограничивать их в праве распоряжения имуществом, если имеются достаточные основания полагать, что денежные средства и (или) иное имущество получены от лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений или к легализации доходов, полученных незаконным путем.
Полагаем, что соответствующие положения, регламентирующие процедуры реализации этой нормы, должны быть введены в Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь, Банковский кодекс Республики Беларусь, Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и другие законодательные акты. Такие изменения и дополнения во избежание возможных нарушений прав физических и юридических лиц в части совершения ими финансовых операций и распоряжения имуществом следовало бы ввести до вступления Закона о борьбе с коррупцией в силу. Однако, как и в случае с УК, такого рода корректировки пока не состоялись и ожидают своего часа.
Участие в борьбе с коррупцией принимают и другие государственные органы и иные организации, к которым отнесены Комитет государственного контроля Республики Беларусь и его органы, Государственный таможенный комитет Республики Беларусь и таможни Республики Беларусь, Государственный комитет пограничных войск Республики Беларусь и пограничные войска Республики Беларусь, Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь и его инспекции, Министерство финансов Республики Беларусь и его территориальные органы, Национальный банк Республики Беларусь, другие банки и небанковские кредитно-финансовые организации (статья 9 Закона). Однако их перечень не является исчерпывающим. В пределах своей компетенции в соответствии с законодательством в борьбе с коррупцией участвуют и другие государственные органы, а также государственные и негосударственные организации.
Статус органа, координирующего борьбу с коррупцией, сохранен за Межведомственной комиссией по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь (статья 13 Закона), созданной согласно Указу Президента Республики Беларусь от 30.06.1995 N 244 “Вопросы Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь” (в редакции Указа Президента Республики Беларусь от 21.12.2000 N 695) именно в этих целях: “для координации деятельности министерств, государственных комитетов, других центральных органов государственного управления, местных исполнительных и распорядительных органов, организаций и общественных объединений” (пункт 1 названного Указа).
Представляется, с учетом именно данного обстоятельства упоминавшимся выше Указом Президента Республики Беларусь от 07.05.2007 N 220 на Межведомственную комиссию по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь возложена обязанность осуществлять взаимодействие с прокуратурой, Министерством внутренних дел Республики Беларусь, Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь (государственными заказчиками Государственной программы по борьбе с коррупцией на 2007 – 2010 годы) и ежегодно до 15 марта на основе докладов государственных заказчиков информировать Президента Республики Беларусь о ходе выполнения указанной программы за прошедший год.
В соответствии с пунктом первым статьи 12 Закона Республики Беларусь “О прокуратуре Республики Беларусь” деятельность органов внутренних дел, органов государственной безопасности, других государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, координируют Генеральный прокурор Республики Беларусь, нижестоящие прокуроры территориальных и специализированных прокуратур. С этой целью образуется возглавляемое прокурором координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией, в состав которого входят руководители государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью.
Каким образом в сфере борьбы с коррупцией будут сопрягаться между собой координационные функции прокуратуры и Межведомственной комиссии по борьбе с преступностью, коррупцией и наркоманией при Совете Безопасности Республики Беларусь, не совсем ясно. Скорее всего, ответ на этот вопрос будет дан в Положении о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, которое в силу пункта второго статьи 12 Закона Республики Беларусь “О прокуратуре Республики Беларусь” должен утвердить Президент Республики Беларусь.
О мерах по предупреждению коррупции
Важным видится выделение в Законе о борьбе с коррупцией специальной главы, посвященной мероприятиям по предупреждению коррупции (глава 3), состоящей из шести статей <12>.
<12> Является, полагаем, неточным использование в статье 5 Закона о борьбе с коррупцией в качестве несинонимичных терминов “профилактика” и “предупреждение”, притом что в действительности “профилактика” (от греч. prophylaktikos) и есть предохранение, предупреждение.
Среди них давно известные в правовых государствах и не так давно в нашей стране:
- открытые конкурсы и аукционы при принятии решений, распределении квот и выборе поставщиков для государственных нужд (статья 15);
- ограничения, устанавливаемые для государственных должностных и приравненных к ним лиц, являющихся государственными служащими, и обязательств по их соблюдению (статьи 17 и 18);
- представление деклараций о доходах и имуществе и об источниках денежных средств при поступлении на государственную службу (статья 19 Закона о борьбе с коррупцией).
Новеллой в законодательстве страны является заключительная статья 20 названной главы, в которой содержится исчерпывающий перечень правонарушений, создающих условия для коррупции. В него включены в качестве самостоятельных 16 видов правонарушений, как ныне предусмотренных в том или ином виде в законодательстве, так и относительно новых, прямо не запрещенных законодательством страны.
Например, впервые предусматривается как правонарушение использование государственным должностным или приравненным к нему лицом в личных, групповых и иных внеслужебных интересах информации, содержащей сведения, составляющие государственные секреты, коммерческую, банковскую или иную охраняемую законом тайну, полученной при исполнении им служебных (трудовых) обязанностей.
Названное правонарушение не следует путать с разглашением охраняемой законом тайны, влекущим самостоятельную уголовную, административную или дисциплинарную ответственность. К примеру, в статье 255 УК установлена уголовная ответственность за разглашение коммерческой или банковской тайны, в статьях 356, 373 и 374 УК – за различные виды разглашения государственной тайны, в статье 22.13 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) от 21.04.2003 – за умышленное разглашение коммерческой или иной охраняемой законом тайны (статья 151-7 КоАП от 06.12.1984 года предусматривала ответственность только за противоправное получение и (или) разглашение банковской тайны).
В статье 20 Закона о борьбе с коррупцией содержится только название или описание правонарушений, создающих условия для коррупции. Но они не сопровождаются санкцией за их совершение.
Для реального применения ответственности за совершение этих правонарушений в том виде, как они предусмотрены в рассматриваемом Законе, потребуются:
- корректировка соответствующих норм действующего законодательства. Например, в такой корректировке нуждается статья 204 УК “Отказ в предоставлении информации”, в которой описание признаков преступления не согласуется с изложением в Законе о борьбе с коррупцией признаков такого вида правонарушения, создающего условия для коррупции, как “отказ государственного должностного или приравненного к нему лица в предоставлении информации физическим или юридическим лицам, предоставление которой этим лицам предусмотрено законодательством Республики Беларусь, умышленное несвоевременное ее предоставление или предоставление неполной либо недостоверной информации”;
- введение новых полноценных составов правонарушений в соответствующие законодательные акты.
При осуществлении законопроектной работы необходимо принять во внимание, что решение вопроса о виде ответственности (гражданско-правовой, дисциплинарной, административной или уголовной) надлежит осуществлять с учетом величины вреда (общественной опасности) конкретного вида коррупционного правонарушения.
Учету подлежат и другие факторы, обусловливающие необходимость введения тех или иных санкций за нарушения установленного порядка деятельности лиц, которые могут быть причастны к пассивному подкупу (распространенность этих правонарушений, возможность их выявления, документирования и доказывания с помощью средств юридического процесса и др. <13>).
<13> Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. – М.: ИКД “Зерцало-М”, 2002.
Крайне важным представляется использование взвешенного подхода к решению о наказуемости правонарушений, создающих условия для коррупции. Недостаточно определить вид ответственности. Необходимо также внимательно и тщательно исследовать вопрос о размере санкций за соответствующее правонарушение как в рамках системы того акта, который определяет вид ответственности, так и путем сопоставления с санкциями за другие правонарушения, создающие условия для коррупции, которые будут влечь иные виды ответственности.
Законодательная практика Республики Беларусь последних лет показывает, что изменения и дополнения уголовного закона, направленные на противодействие пассивному подкупу (получению взяток), были и остаются не всегда взвешенными, преимущественно ориентируясь на ужесточение наказания <14>. Как отмечают специалисты, “непомерно строгие наказания могут вызывать сочувствие общества к наказанному, породить широкое недоверие к справедливости законодателя, а также чрезмерно частое число смягчений наказаний судами при решении конкретных дел, что отрицательно сказывается на авторитете закона”, с другой стороны, недостаточно строгие санкции являются слабым стимулом для прекращения противоправного поведения <15>.
<14> Саркисова Э.А. О наказуемости взяточничества.
<15> Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права. – М.: ИКД “Зерцало-М”, 2002. – С. 96.
Задача законодателя – найти оптимальное решение рассматриваемого вопроса, а не уповать исключительно на запредельно жесткие санкции, которые, как показывает практика, не только несправедливы, но и неэффективны в плане достижения задач как общей, так и индивидуальной превенции коррупционных проявлений.
Понятие “коррупционное правонарушение” как краеугольный камень в системе мер по противодействию коррупции
Закон о борьбе с коррупцией дает ответ и на вопрос, что же является коррупционным правонарушением (статья 21).
До сегодняшнего дня на законодательном уровне он не был решен, а отнесение некоторых правонарушений к числу коррупционных, если принять во внимание не совсем удачное определение понятия “коррупция” в статье 1 Закона о борьбе с коррупцией, о чем говорилось выше, является явной натяжкой.
Использование таких подходов приводит, в частности, к неточностям при определении в стране уровня коррупционных правонарушений и оценке эффективности деятельности органов правоохранения в борьбе с ними <16>. Например, в Государственной программе по борьбе с коррупцией на 2007 – 2010 годы, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 07.05.2007 N 220, отмечается тенденция к ежегодному снижению числа коррупционных преступлений (в 2002 году зарегистрировано 5426 коррупционных преступлений, в 2006 году – 3387 таких преступлений). Одновременно отмечается и повышение уровня латентности коррупционных преступлений (абзац первый главы 2 названной Государственной программы), которое, полагаем, ставит под сомнение возможность использования приведенных данных о числе зарегистрированных коррупционных преступлений для объективной оценки их уровня и динамики в стране.
<16> На это же обстоятельство обращают внимание и другие белорусские исследователи анализируемого законодательного акта (например, Саркисова Э.А. Борьба с коррупцией – актуальная проблема.
Менее радужная картина состояния коррупции в государстве и борьбы с ней приводится в источниках, оперирующих данными, полученными в результате целенаправленных исследований этой проблемы. Например, результаты социологического опроса деловой среды в Беларуси (опрос проводился Центром социологических и политических исследований при Белорусском государственном университете) показали, что почти треть предпринимателей из числа опрошенных практиковали неофициальные платежи (читай – взятки) в целях ускорения прохождения тех или иных административных процедур, а также при урегулировании спорных вопросов с государственными органами. По данным того же исследования около 40% предпринимателей считают, что использование таких платежей более эффективно, чем обращение в суд или в вышестоящие государственные инстанции <17>. По индексу восприятия коррупции Беларусь с 107 места в 2005 году переместилась на 151 место в 2006 году, а по показателю того, как республика борется с коррупцией, она лучше только 19,2% стран (172 место в мире) <18>.
<17> Деловая среда в Беларуси – 2006: Исследование сектора малого и среднего бизнеса в Беларуси. – Мн.: Международная финансовая корпорация, 2006. – С. 9, 27.
<18> Романчук Я. Конец экономического цикла. Беларусь на исходе лучшего периода в своей экономической истории // Малый и средний бизнес в Беларуси. – 2006. – N 25. – С. 28.
Видимо, отдавая себе отчет в том, что не все в стране ладно в деле борьбы с коррупцией, авторы Государственной программы по борьбе с коррупцией на 2007 – 2010 годы ставят задачи создания эффективного механизма профилактики коррупции, повышения эффективности деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией, введения объективных критериев оценки их деятельности в данной сфере (что, полагаем, требует и четкого определения того, с чем они ведут борьбу, – понятия “коррупционное преступление”), а также иные, тесно связанные с ними задачи (абзац второй главы 3 названной Государственной программы).
Невыверенный подход к отнесению тех или иных преступлений к категории коррупционных не мог, по нашему мнению, не сказаться отрицательно и на нормативно утвержденном перечне коррупционных преступлений. Он получил узаконение в недавно принятой Инструкции о порядке заполнения регистрационных карточек единой государственной системы регистрации и учета правонарушений, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 31.03.2007 N 82 “Об утверждении Инструкции о порядке заполнения регистрационных карточек единой государственной системы регистрации и учета правонарушений”. В ПЕРЕЧНЕ КОРРУПЦИОННЫХ ПРЕСТУПЛЕНИЙ в приложении 17 к этой Инструкции (кстати, согласованной с 31 министерством и другими государственными органами республиканского управления, в том числе с Верховным Судом Республики Беларусь, Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь и Генеральным прокурором республики) значится 14 ВИДОВ коррупционных преступлений <19>.
<19> Данный перечень без каких-либо изменений “перекочевал” в этот документ из аналогичной не действующей в настоящее время Инструкции, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел от 18.08.2006 N 231 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2006. – N 149. – 8/14963).
Анализ этого перечня порождает ряд вопросов, ответы на которые получить весьма затруднительно. Например, не ясно, почему незаконное освобождение от уголовной ответственности лица, подозреваемого или обвиняемого в совершении преступления, прокурором, следователем или лицом, производящим дознание (статья 399 УК), является коррупционным преступлением (притом что отсутствует оговорка об обязательном наличии в этом случае корыстной или иной личной заинтересованности), а фальсификация доказательств по уголовному делу лицом, производящим дознание, следователем, прокурором или судьей (часть 2 статьи 395 УК), в перечень коррупционных преступлений не включена. Не понятно, по каким причинам предусмотренное статьей 455 УК злоупотребление властью, превышение власти либо бездействие власти является коррупционным преступлением при условии, что оно совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, а такие же преступления, но предусмотренные статьями 425 – 427 УК, относятся к числу коррупционных вне зависимости от наличия или отсутствия корыстной или иной личной заинтересованности. Перечень этих “почему” можно было бы продолжить. Однако уже эти примеры – свидетельство отсутствия у законодателя и государственных органов, призванных вести борьбу с коррупцией, концептуального подхода к определению понятий “коррупция” и “коррупционное правонарушение (преступление)”.
Ввиду указанных причин изначально в нашем государстве программируется формирование статистической информации о коррупционных преступлениях, не в полной мере отражающей реальное положение дел. Прибор, с использованием которого нельзя получить более или менее точный результат измерения, обрекает исследователя на ошибки как при оценке изучаемого явления, так и при выработке мер по противодействию этому явлению.
Не до конца выверенными являются и предложения некоторых ученых, взявшихся определить перечень коррупционных преступлений. Так, например, в одной из работ, посвященных рассматриваемой проблеме, к числу коррупционных предлагается отнести все преступления против интересов службы <20>. Однако в следующем за этим предложением перечне статей не упоминается статья 428 УК, предусматривающая ответственность за служебную халатность. Действительно, служебная халатность – преступление, совершаемое по неосторожности, и ей не место среди коррупционных преступлений. Тогда не ясно, почему все преступления против интересов службы отнесены к категории коррупционных. Избранные автором критерии отнесения преступлений к числу коррупционных, как представляется, не отвечают определению понятия “коррупция” в Законе о борьбе с коррупцией <21>. Если строго следовать предлагаемым критериям, то вне рамок коррупционных окажется активный подкуп, дача взятки, ответственность за которые предусмотрена статьей 431 УК. Между тем в противоречие с избранными им критериями дача взятки все же включается в число коррупционных <22>. В то же время за рамками коррупционных в предлагаемом им исчерпывающем перечне оказывается ряд преступлений, которые могут совершаться из корыстной или иной личной заинтересованности только специальным субъектом – должностным лицом (например, часть вторая статьи 395, статья 399 УК).
<20> Хомич В.М. О системе коррупционных преступлений в УК Республики Беларусь // Системность в уголовном праве. Материалы II Российского конгресса уголовного права, состоявшегося 31 мая – 1 июня 2007 г. – М.: ТК Велби, Изд-во “Проспект”, 2007. – С. 466.
<21> Там же. – С. 465.
<22> Там же. – С. 466.
Использовав в Законе о борьбе с коррупцией понятие “коррупционное правонарушение”, законодатель не дает ему определения. Возможно, в этом и нет нужды. С учетом положений анализируемого Закона сформулировать такое определение будет не так уж сложно. Важно, что в нем изложено описание тех деяний (действий или бездействия), которые относятся к категории коррупционных.
Характеристика признаков, отличающих эти деяния, представлена в Законе о борьбе с коррупцией в виде закрытого, достаточно внушительного по объему перечня из 11 видов коррупционных правонарушений. Этот перечень сформирован в соответствии с указанными выше международными договорами Республики Беларусь и определением понятия “коррупция”, приведенного в статье 1 рассматриваемого Закона. В него включены различные варианты коррупционного поведения, активного и пассивного подкупа, в том числе действия или бездействие в целях незаконного извлечения выгоды в виде услуги, покровительства, обещания преимущества для себя или для третьих лиц.
Несмотря на масштабность названного перечня коррупционных правонарушений, вряд ли он может вобрать в себя все возможные виды и формы коррупционного поведения. Отечественный опыт, равно как и опыт зарубежных правовых государств, свидетельствует об обратном. Законодательство о борьбе с коррупцией не в состоянии угнаться за всеми проявлениями коррупции <23>. Уже в момент принятия новелл антикоррупционного законодательства оно по существу фиксирует вчерашний день в противодействии этому антисоциальному явлению.
<23> Голиков Г.А. Коррупция: легализация или борьба // Борьба с преступностью за рубежом (по материалам зарубежной печати). – М.: РАН ВИНИТИ, 2006. – N 1. – С. 36 – 44.
Является ли коррупционным правонарушением принятие подарков должностным или приравненным к нему лицом?
Закон о борьбе с коррупцией подтвердил принципиальный подход, согласно которому разрешается принятие государственным должностным или приравненным к нему лицом сувениров. Как известно, еще раньше этот подход нашел отражение в абзаце одиннадцатом части первой статьи 8 Закона Республики Беларусь от 26.06.1997 N 47-З “О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией”, а затем в подпункте 1.8 пункта 1 статьи 22 Закона Республики Беларусь от 14.06.2003 N 204-З “О государственной службе в Республике Беларусь”. В сравнении с последним из названных законов новеллой является дополнение этой нормы указанием на то, что такие сувениры можно принимать только в случаях вручения их “при проведении протокольных и иных официальных мероприятий” (абзац седьмой части первой статьи 21 Закона о борьбе с коррупцией). Сопоставление с первым из указанных законов говорит о том, что такое дополнение не является чем-то новым. Оно лишь дословное воспроизведение нормы, закрепленной в законодательстве Республики Беларусь еще в 1997 году.
Законодатель не узаконил более широкой подход к категории “подарок”, примененный Верховным Судом Республики Беларусь при характеристике такого коррупционного правонарушения, как получение взятки (статья 430 УК).
В пункте 20 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 26.06.2003 N 6 “О судебной практике по делам о взяточничестве” по этому поводу указано, “что не является получением взятки принятие должностным лицом сувениров и подарков при проведении протокольных и иных официальных мероприятий, а РАВНО ПОДАРКОВ ПО СЛУЧАЮ ДНЯ РОЖДЕНИЯ И ПРАЗДНИКОВ, если они были вручены должностному лицу без какой-либо обусловленности вознаграждения соответствующими действиями по службе”. Полагаю, что в этой части постановление высшего судебного органа системы общих судов страны не может применяться со дня вступления в силу Закона о борьбе с коррупцией, если только дни рождения и праздники не подвести под категорию “протокольных и иных мероприятий” <24>.
<24> Подробнее о проблеме “подарка”, его отграничения от получения взятки и предложениях по корректировке законодательных актов, регламентирующих вопросы принятия должностными лицами вознаграждений в связи с исполнением служебных обязанностей: Подгруша В. Когда подарок еще не взятка; Клим А.М. Сувенир, подарок, взятка….
Следует заметить, что в отличие от Закона Республики Беларусь “О государственной службе в Республике Беларусь” статья 21 Закона о борьбе с коррупцией ничего не говорит о том, как быть, если стоимость таких подарков превышает установленный размер <25>, принимать их или не принимать, а если принимать, то как ими распорядиться. Вряд ли это лучший вариант определения анализируемого вида коррупционного правонарушения.
<25> Согласно статье 546 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК) не допускается дарение работникам лечебных, воспитательных учреждений, учреждений социальной защиты и других аналогичных учреждений гражданами, находящимися в них на лечении, содержании или воспитании, супругами и родственниками этих граждан, а равно государственным служащим в связи с их должностным положением или в связи с использованием ими служебных обязанностей, за ИСКЛЮЧЕНИЕМ ОБЫЧНЫХ ПОДАРКОВ, СТОИМОСТЬ КОТОРЫХ НЕ ПРЕВЫШАЕТ УСТАНОВЛЕННОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВОМ ПЯТИКРАТНОГО РАЗМЕРА БАЗОВОЙ ВЕЛИЧИНЫ.
Между тем последствия нарушения невразумительно изложенного порядка принятия подарков в Законе о борьбе с коррупцией прописаны. Статья 24 этого Закона предусматривает их безвозмездную сдачу по месту службы (работы) лица, их принявшего.
Формулирование отдельных видов коррупционных правонарушений представляется достаточно спорным. Например, определение в качестве коррупционного правонарушения такого действия, как “передача государственным должностным лицом физическим лицам, а также негосударственным организациям бюджетных средств или иного имущества, находящегося в государственной собственности, если это не предусмотрено законодательными актами Республики Беларусь”, на наш взгляд, явно не согласуется с определением понятия “коррупция” в статье 1 Закона о борьбе с коррупцией, поскольку не указано, что передача находящегося в государственной собственности имущества сопряжена с противоправным получением государственным должностным лицом имущества или иной выгоды. Если такая передача не соединена с получением указанной выгоды, она не имеет ничего общего с коррупцией, не может относиться к коррупционным правонарушениям.
В этой части статья 21 Закона о борьбе с коррупцией, полагаем, нуждается в корректировке. Конечно, предпочтительнее, если бы это было сделано до вступления в силу данного Закона в рамках одного из законов, которыми следовало внести изменения и дополнения в другие законодательные акты в целях приведения их в соответствие с Законом о борьбе с коррупцией. Однако такая корректировка не состоялась до сих пор.
Последнее, на что хотелось бы обратить внимание, заключается в следующем. Как и в случае с правонарушениями, создающими условия для коррупции, для каждого из видов коррупционных правонарушений необходимо определить вид ответственности, зависящий от величины его вреда (общественной опасности), и облечь их в форму соответствующих составов правонарушений (гражданского деликта, дисциплинарного проступка, административного правонарушения, преступления). Эту задачу призван решать законодатель.
Об освобождении от ответственности и устранении последствий коррупционных правонарушений
Норма об освобождении от уголовной ответственности за дачу взятки в случае, если имело место ее вымогательство или лицо добровольно заявило о даче взятки (примечание к статье 431 УК), давно известная уголовному законодательству Республики Беларусь и практике его применения <26>, стала в Законе о борьбе с коррупцией общей для всех видов активного подкупа, следовательно, подлежит применению при всех видах установленной законодательными актами ответственности.
<26> Заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 28.11.2001 N З-132/2001 “О соответствии Конституции положений пунктов 20 и 21 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 10.04.1992 N 1 “О судебной практике по делам о взяточничестве” // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2001. – N 114. – 6/308; пункт 18 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 26.06.2003 N 6 “О судебной практике по делам о взяточничестве”.
Расширение сферы применения нормы об освобождении от ответственности лиц, совершающих активный подкуп, полагаем, направлено на создание благоприятных условиях для выявления и пресечения фактов пассивного подкупа, наиболее опасной формы коррупционных правонарушений. При вышеуказанных обстоятельствах лицо, предоставившее государственному или приравненному к нему лицу либо иностранному должностному лицу имущество или другую выгоду, подлежит безусловному освобождению от соответствующего вида ответственности (статья 23 названного Закона).
В частности, это правило будет применяться для случаев коммерческого подкупа, ответственность за совершение которого предусмотрена статьей 252 УК. В настоящее время эта уголовно-правовая норма не содержит указания об освобождении от уголовной ответственности за совершение активного подкупа при вышеуказанных обстоятельствах. Правда, как представляется, положения статьи 23 Закона о борьбе с коррупцией надлежит включить в УК, поскольку этот кодекс “является единственным уголовным законом, действующим на территории Республики Беларусь” (часть 2 статьи 1 УК).
Думается, что с учетом приведенной нормы уголовного закона будет некорректной реализация предписаний статьи 23 Закона о борьбе с коррупцией на практике по уголовным делам о преступлениях, предусмотренных статьей 252 УК, без внесения соответствующих дополнений в указанную уголовно-правовую норму (по всей видимости, путем введения в нее примечания, формулируемого на основе положений статьи 23 Закона о борьбе с коррупцией).
Сказанное выше в полной мере распространяется и на случаи подкупа участников и организаторов профессиональных спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов – преступления, предусмотренного статьей 253 УК, если в его совершении в качестве субъектов – получателей незаконного вознаграждения выступят лица, названные в Законе о борьбе с коррупцией субъектами пассивного подкупа.
Среди норм, посвященных устранению последствий коррупционных правонарушений (глава 5 названного Закона), отметим детально изложенные положения, определяющие основания и порядок взыскания (возврата) незаконно полученного имущества или стоимости незаконно предоставленных услуг. Хотя и они, увы, не обошлись без отсылочных норм.
Предусмотрены обжалование и отмена решений, принятых в результате совершения правонарушений, создающих условия для коррупции или коррупционных правонарушений. Вред, причиненный такими правонарушениями, возмещается в порядке, установленном законодательными актами Республики Беларусь.
К сожалению, в статье 26 Закона о борьбе с коррупцией ничего не говорится о взыскании с виновных материального возмещения морального вреда, что было бы справедливо. Некое неприятие, проявляемое законодателем в последние годы к формулированию в законах норм о взыскании с виновных материального возмещения морального вреда, проявляющееся в исключении соответствующих норм из тех законов, в которых этот вопрос регулировался ранее в пользу потерпевшего, либо в невключении во вновь принимаемые законы соответствующей нормы в тех случаях, где такое взыскание более чем уместно и оправданно, едва ли имеет под собой какие-либо веские основания. Применительно же к анализируемому Закону отсутствие в нем такого указания в силу части 2 статьи 60 Конституции Республики Беларусь и статьи 152 ГК однозначно лишает пострадавшего права на возмещение причиненного ему морального вреда, взыскание которого является одним из способов защиты его гражданских прав и достоинства его личности.
Исключение могут составить лишь случаи, когда те или иные действия государственных должностных или приравненных к ним лиц, являющиеся правонарушениями, создающими условия для коррупции, или коррупционными правонарушениями, могут быть идентифицированы (например, с использованием норм уголовно-процессуального закона) как действия, совершение которых дает пострадавшим право на возмещение морального вреда.
Так, в силу статьи 461 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – УПК) пострадавший (физическое или юридическое лицо) наделен правом на возмещение морального вреда в случаях совершения должностными лицами органа, ведущего уголовный процесс, незаконных действий, перечень которых может быть выведен путем соответствующего анализа норм главы 48 УПК “Производство по возмещению вреда, причиненного физическому или юридическому лицу незаконными действиями органа, ведущего уголовный процесс”. Если какое-либо из таких действий будет признано правонарушением, создающим условия для коррупции, или коррупционным правонарушением, то только тогда пострадавший может рассчитывать на взыскание с должностных лиц органа уголовного преследования или судей материального возмещения морального вреда, причиненного их действиями.
Напротив, подобные же действия государственных должностных лиц коррупционного характера в административном процессе, причинившие моральный вред пострадавшему, не порождают у него права на материальное возмещение морального вреда, поскольку Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 N 194-З (далее – ПИКоАП) не содержит подобных норм, несмотря на похожую на упрек констатацию в “массовом заимствовании понятийного аппарата” УПК, прозвучавшую в литературе <27>. Вряд ли заимствование норм УПК в части возмещения морального вреда посредством их включения в ПИКоАП заслуживало бы какого-либо порицания.
<27> Кудрявцева Е. Долгожданные кодексы // Бюллетень нормативно-правовой информации. Юридический мир. – 2007. – N 3. – С. 17, 19.
Работа над законодательством Беларуси, ориентированная на приведение его в соответствие с Законом о борьбе с коррупцией, уже идет. Появились первые законопроекты, направленные на реализацию этой задачи, первые нормативные акты, использующие положения данного Закона. Хотелось бы, чтобы такая работа была системной, полномасштабной и комплексной, чтобы в результате ее не появились коллизии между рассматриваемым Законом и другими законодательными актами.
Если в ходе этой работы выявятся недоработки в самом Законе о борьбе с коррупцией (о некоторых из них говорилось выше), нужно устранить их одновременно с внесением корректив в иные законодательные акты.