Борьба с коррупцией ведется в нашей стране давно и достаточно последовательно. Опасность этого явления очевидна. Оценим его языком международного акта: коррупция представляет угрозу для стабильности и безопасности общества, подрывает демократические институты и ценности, этические ценности и справедливость и наносит ущерб устойчивому развитию и правопорядку. Коррупция уже не представляет собой локальную проблему, а превратилась в транснациональное явление, которое затрагивает общество и экономику всех стран, что обусловливает исключительно важное значение международного сотрудничества в области предупреждения коррупции и борьбы с ней <1>. Слово «коррупция» созвучно слову «коррозия». Она разъедает аппарат власти изнутри, превращая его в ржавчину.
<1> Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (заключена 31.10.2003) // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2004. N 192. 2/1093.
Отметим, что в суверенной Республике Беларусь первый целенаправленный в сфере борьбы с коррупцией Закон был принят 15 июня 1993 г. Он назывался «О борьбе с преступностью в сфере экономики и с коррупцией» (далее — Закон от 15 июня 1993 г.). Принятие этого Закона от 15 июня 1993 г. обусловливалось необходимостью в переходный к рыночной экономике период обуздать нараставшие коррупционные проявления как существенное препятствие для развития нормальных экономических отношений. Это произошло еще задолго до принятия и ратификации Республикой Беларусь Европейской конвенции «Об уголовной ответственности за коррупцию» и Конвенции ООН против коррупции.
Закон от 15 июня 1993 г. состоял из преамбулы и всего трех статей. В преамбуле содержалось понятие коррупции, а в ст. 1 устанавливались запреты должностным лицам заниматься предпринимательской деятельностью, заключать сделки с негосударственными предпринимательскими структурами, оказывать содействие этим структурам, обусловленное родственными отношениями, получать вознаграждения за выполнение или невыполнение своих служебных обязанностей от граждан либо от организаций, с которыми они не состоят в трудовых отношениях.
Ст. 2 Закона от 15 июня 1993 г. предписывала обязанность должностных лиц государственных предприятий, учреждений и организаций обязательного представления деклараций о доходах, а также о вкладах в банках и ценных бумагах, обязательствах финансового характера.
Закон от 15 июня 1993 г. послужил основой для противодействия коррупции со стороны должностных лиц, работающих в государственных органах.
Учитывая, что коррупция напрямую связана с организованной преступностью, необходимость усиления борьбы с которой стала также очевидной, 26 июня 1997 г. законодатель принимает Закон «О мерах борьбы с организованной преступностью и коррупцией» (далее — Закон от 26 июня 1997 г.), нормы которого непосредственно регулировали деятельность органов по противодействию обоим опасным для общества явлениям: и организованной преступности, и коррупции.
В Законе от 26 июня 1997 г. так же, как и в предыдущем, содержалось понятие коррупции. Но оно уже было более уточненным и более полным. По сравнению с определением коррупции, содержавшимся в Законе от 15 июня 1993 г., уже более широко сформулирована цель коррупции: противоправное приобретение для себя или близких родственников имущественных и неимущественных благ, льгот и преимуществ.
Расширен субъектный состав коррупции. Если в соответствии с Законом от 15 июня 1993 г. субъектами коррупции признавались должностные лица государственных органов либо лица, находящиеся на государственной службе, то согласно Закону от 26 июня 1997 г. в круг указанных субъектов были включены и лица, приравненные к лицам, уполномоченным на выполнение государственных функций. Вместе с тем, кто относился к таким лицам, в законе не определялось. Главный же упор был сделан на том, что коррупционеры — это лица, уполномоченные на осуществление именно государственных функций. А такие функции выполняют представители власти, в том числе работники правоохранительных органов, судьи; депутаты Палаты представителей и члены Совета Республики Национального собрания, депутаты местных Советов депутатов; служащие государственного аппарата; лица, определяемые законодательством как должностные лица; должностные лица субъектов хозяйствования, в имуществе которых доля государственной собственности является преобладающей.
Для указанных лиц был установлен более обширный перечень запретов (ст. 8 Закона от 26 июня 1997 г.). Вопросы борьбы с коррупцией (наряду с организованной преступностью) в Законе от 26 июня 1997 г. регулировались 14 статьями.
За период с 1997 по 2006 годы в борьбе с коррупцией заметно активизировалось международное сообщество. 27 января 1999 г. в Страсбурге была принята упомянутая нами Европейская конвенция об уголовной ответственности за коррупцию (ратифицирована Законом Республики Беларусь от 26 мая 2003 г.). В этом же году (4 ноября) и тоже в г.Страсбурге была принята Конвенция «О гражданско-правовой ответственности за коррупцию» (ратифицирована Законом Республики Беларусь от 26 декабря 2005 г.). 15 ноября 2000 г. в г.Палермо (Италия) была принята Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (ратифицирована Законом Республики Беларусь от 3 мая 2003 г.), которая также имела антикоррупционную направленность. И наконец, 31 октября 2003 г. принята Конвенция ООН против коррупции (ратифицирована Законом Республики Беларусь от 25 ноября 2004 г.).
Белорусский законодатель отреагировал на Европейскую конвенцию посредством внесения дополнений, прежде всего, в Уголовный кодекс Республики Беларусь. В частности, Законом Республики Беларусь от 22.07.2003 N 227-3 «О внесении дополнений и изменений в Уголовный и Уголовно-процессуальный кодексы Республики Беларусь» (далее — Закон от 22 июля 2003 г.) ч. 4 ст. 4 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК) была дополнена четвертым пунктом, согласно которому должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов были включены в перечень должностных лиц как субъектов целого ряда преступлений, в том числе и коррупционных.
Этим же Законом были существенно ужесточены санкции за получение взятки, дачу взятки, посредничество во взяточничестве и другие преступления против интересов службы. Например, если за получение взятки без отягчающих обстоятельств ранее предусматривались наказания в виде ареста, ограничения свободы или лишения свободы на срок до шести лет, то Законом от 22 июля 2003 г. в санкции ч. 1 ст. 430 УК было оставлено только наказание в виде лишения свободы, максимальный срок которого увеличен до семи лет. За получение взятки при отягчающих обстоятельствах были увеличены минимальные сроки единственного возможного наказания в виде лишения свободы (по ч. 2 ст. 430 УК с пяти до шести лет и по ч. 3 с семи до восьми лет). Соответственно ужесточались санкции за дачу взятки, посредничество во взяточничестве, злоупотребление властью или служебными полномочиями и другие.
Парламент Республики Беларусь не мог не откликнуться и на другие международные документы в целях более объемных законодательных решений, обеспечивающих целенаправленную борьбу с коррупцией, что, по сути, было осуществлено в принятом 20 июля 2006 г. Законе Республики Беларусь «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон от 20 июля 2006 г.).
Принятие Закона от 20 июля 2006 г. свидетельствует о том, что внимание власти к данной проблеме не ослабевает. Более того, Закон от 20 июля 2006 г. демонстрирует готовность государства к решительному наступлению на коррупцию как масштабное антиобщественное и опасное явление, следуя при этом подходам, складывающимся на международном уровне.
Главное назначение Закона от 20 июля 2006 г., по нашему мнению, состоит в создании правовой базы для осуществления единой политики государства в борьбе с коррупцией, исключении противоречий и несогласованностей в действующих актах законодательства, касающихся, прежде всего, правовой оценки деяний коррупционной направленности, оптимальном определении круга субъектов коррупции. Вполне очевидна и его предупредительная направленность. Она выразилась в том, что им наряду с понятием коррупционного правонарушения введено понятие правонарушения, создающего условия для коррупции. Субъектами таких правонарушений могут быть как государственное должностное лицо, так и лицо, приравненное к нему. На предупреждение коррупции направлены также нормы Закона от 20 июля 2006 г., устанавливающие ряд запретов, ограничений для должностных лиц, а также обязанности декларировать получаемые ими доходы и имущество.
Нет необходимости останавливаться подробно на Законе от 20 июля 2006 г. О нем уже много сказано и написано, в том числе и в критическом аспекте.
Хотелось бы остановиться на вопросе о том, насколько соответствует Закон от 20 июля 2006 г. и другие законы, в частности Уголовный кодекс Республики Беларусь, Европейской конвенции об уголовной ответственности за коррупцию, а также Конвенции ООН против коррупции.
Из положений обеих конвенций вытекает следующее:
- в борьбе с коррупцией приоритет отдается предупредительным мерам (подбор кадров, обеспечение прозрачности их доходов, поощрительные меры за честную и неподкупную службу);
- расширяется сфера уголовно-наказуемых деяний, связанных с подкупом (обещание, предложение должностному лицу неправомерного преимущества, вымогательство должностным лицом такого преимущества и т.п.);
- расширяется понятие коррупции (не только подкуп активный или пассивный, а получение любой выгоды от злоупотребления своим положением) (Конвенция ООН против коррупции).
Исходя из смысла Конвенции ООН любое преступление должностного лица (публичное или в частном секторе), связанное с извлечением выгоды, рассматривается как коррупционное. Однако это не означает, что всякое злоупотребление служебными полномочиями так, как оно понимается по УК, будет считаться коррупционным. То же и в отношении служебного подлога. Поэтому здесь необходимы разъяснения и корректировки законодательства. Поскольку Закон от 20 июля 2006 г. следует признавать базовым, то в нем должны быть названы все правонарушения, в том числе и преступления, относящиеся к коррупционным. Однако в Законе от 20 июля 2006 г. имплементированы лишь нормы Европейской конвенции, рассматривающей коррупцию как подкуп в широком смысле этого понятия. Конвенция ООН относит к коррупционным преступлениям и хищения имущества путем злоупотребления служебными полномочиями, а также злоупотребление таковыми без признаков хищения. Включение в круг коррупционных вышеуказанных преступлений возможно лишь на основе расширительного толкования понятия коррупции, содержащегося в Законе от 20 июля 2006 г., что для целей уголовной ответственности вряд ли допустимо.
Во всяком случае ответы на эти вопросы должны были бы содержаться в ст. 21 Закона от 20 июля 2006 г., в котором приводится перечень коррупционных правонарушений.
Некоторая пробельность указанного Закона от 20 июля 2006 г. в части определения круга коррупционных преступлений восполнена другими нормативными правовыми актами. В частности, Министерство внутренних дел Республики Беларусь постановлением от 31.03.2007 N 82 утвердило Инструкцию о порядке заполнения регистрационных карточек единой государственной системы регистрации и учета правонарушений, в приложении 17 к которой содержится перечень коррупционных преступлений. К ним отнесены такие преступления, как хищение путем злоупотребления служебными полномочиями (ст. 210 УК), легализация («отмывание») материальных ценностей, приобретенных преступным путем (ст. 235 УК), вмешательство в разрешение судебных дел или производство предварительного расследования (ст. 390 УК), незаконное освобождение от уголовной ответственности (ст. 399 УК), злоупотребление властью или служебными полномочиями (ст. 424 УК), бездействие должностного лица (ст. 425 УК), превышение власти или служебных полномочий (ст. 426 УК), служебный подлог (ст. 427 УК), незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 429 УК), получение взятки (ст. 430 УК), дача взятки (ст. 431 УК), посредничество во взяточничестве (ст. 432 УК), получение незаконного вознаграждения работниками государственного органа либо иной государственной организации (ст. 433 УК).
Таким образом, трактовка понятия коррупционных преступлений стала более широкой. К ним относятся теперь не только преступления, сопряженные с подкупом, но и иные преступления должностных лиц, которые совершаются вопреки интересам службы из корыстных побуждений или иной личной заинтересованности. В частности, в указанном перечне делаются оговорки в отношении злоупотребления властью или служебными полномочиями, бездействия должностного лица, превышения власти или служебных полномочий, согласно которым указанные преступления признаются коррупционными только при условии, если они совершены из корыстной или иной личной заинтересованности. Такая же оговорка имеет место в отношении вмешательства в разрешение судебных дел или производство предварительного расследования. Она должна быть, по нашему мнению, и в отношении незаконного освобождения от уголовной ответственности (ст. 399 УК), поскольку это преступление может быть совершено и при отсутствии указанных мотивов.
Следует иметь в виду также Соглашение о сотрудничестве генеральных прокуратур (прокуратур) государств — участников Содружества Независимых Государств в борьбе с коррупцией, заключенное в г.Астане 25 апреля 2007 г. (далее — Соглашение), которым к коррупционным преступлениям отнесены:
- получение взятки;
- дача взятки;
- злоупотребление властью или служебными полномочиями;
- служебный (должностной) подлог;
- хищение путем злоупотребления служебными полномочиями, а равно присвоение или растрата чужого имущества, совершенные с использованием своего служебного положения.
Указанным Соглашением в качестве коррупционных признаются иные преступления, предусмотренные национальным законодательством государств Сторон, при условии соответствия установленным критериям.
При этом согласно Соглашению преступление может быть отнесено к категории коррупционных при наличии совокупности следующих критериев: 1) совершенное деяние национальным законодательством государства отнесено к преступлениям; 2) преступление совершено должностным лицом или иным лицом в форме подкупа; 3) наличие у должностного лица корыстных побуждений или иной личной заинтересованности; 4) преступление совершено с использованием должностных полномочий и связанных с ними возможностей.
Указанные критерии позволяют государствам устанавливать более широкий перечень коррупционных преступлений.
Однако в настоящее время, к сожалению, в вопросе об отнесении преступлений к коррупционным еще отсутствует достаточная четкость, хотя в отчетах правоохранительных органов уже значатся весьма большие цифры о совершении в Республике Беларусь таких преступлений. Их наличие и рост требуют от государства адекватных мер по усилению борьбы с ними. Указанным направлением обусловлено и принятие Закона Республики Беларусь от 18.07.2007 N 264-3 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь по вопросу усиления ответственности за преступления, связанные с коррупцией» (далее — Закон от 18 июля 2007 г.) <3>. Данным Законом от 18 июля 2007 г. существенно ужесточены санкции целого ряда статей УК, предусматривающих ответственность за коррупционные преступления, в том числе и за преступления, которые к таковым вряд ли могут быть отнесены.
<3> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. N 173. 2/1361.
Например, под Закон от 18 июля 2007 г. подпала ст. 428 УК «Служебная халатность». Это преступление, которое может быть совершено только по неосторожности, никак не может быть отнесено к коррупционному. Проблематичным выглядит отнесение к преступлениям, связанным с коррупцией, бездействие власти, которое даже в случае, если оно повлекло невыполнение показателей, достижение которых являлось условием оказания государственной поддержки, на наш взгляд, вряд ли может быть признано использованием служебного положения в корыстных целях, превышение власти (ч. 1 ст. 426 УК), совершение которого не предполагает корыстной заинтересованности, и др. Указанные преступления вряд ли можно назвать и преступлениями, связанными с коррупцией. Во всяком случае такая связь далеко не всегда прослеживается, хотя названные преступления и совершаются должностными лицами.
Поэтому совершенствование уголовного закона в контексте Закона «О борьбе с коррупцией», на наш взгляд, следовало бы начать с закрепления в УК понятия коррупционного преступления, а также определения перечня преступлений, относящихся к коррупционным. При этом полагаем, что вряд ли следует отождествлять коррупционные преступления и преступления, связанные с коррупцией. Более того, термин «преступления, связанные с коррупцией» несколько далек от сути коррупции как явления.
Следует также отметить, что обе рассматриваемые конвенции не категоричны в отношении уголовно-правовых санкций, которые предлагается использовать государствам-участникам. В Европейской конвенции указано, что с учетом тяжести уголовных правонарушений, относящихся к коррупционным, государства предусматривают эффективные, соразмерные и сдерживающие санкции и меры, включая и наказание в виде лишения свободы для физических лиц. Кроме того, государства принимают такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для того, чтобы наделить себя правом конфисковывать или иным образом изымать орудия совершения и доходы от уголовных коррупционных правонарушений или имущество, стоимость которого эквивалентна таким доходам (ст. 19 Конвенции). Таким образом, о приоритете лишения свободы в Конвенции ничего не говорится. В Конвенции ООН содержится еще более пространное положение, согласно которому каждое государство-участник за совершение какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с данной Конвенцией, предусматривает применение таких уголовных санкций, которые учитывают степень опасности этого преступления. Но особое внимание обращается на возможность лишения на определенный срок лиц, осужденных за коррупционные преступления, права занимать публичную должность либо занимать должность в каком-либо предприятии, полностью или частично находящемся в собственности государства. В Конвенции сделан также акцент на необходимость принятия государствами мер для обеспечения возможности конфискации доходов от коррупционных преступлений и имущества, оборудования и других средств, использовавшихся или предназначавшихся для использования при совершении указанных преступлений.
Между тем белорусское законодательство отдает приоритет наказанию в виде лишения свободы как при совершении наиболее типичного коррупционного преступления — получения взятки, устанавливая в санкциях его как единственно возможную меру и на весьма длительные сроки (лишение свободы на срок до 7 лет за получение взятки без отягчающих обстоятельств, лишение свободы на срок от 6 до 10 и от 8 до 15 лет за совершение этого преступления при отягчающих и особо отягчающих обстоятельствах), так и при совершении иных преступлений против интересов службы. Дополнительные наказания в виде конфискации имущества и лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью предусматривались вплоть до июля 2007 г. как возможные. И только Законом Республики Беларусь от 18.07.2007 N 264-3 «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Республики Беларусь по вопросу усиления ответственности за преступления, связанные с коррупцией» <4> указанные виды дополнительных наказаний получили в отдельных случаях статус обязательных.
<4> Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2007. N 173. 2/1361
До принятия указанного Закона несколько иной подход был у законодателя при формулировании санкций за хищение имущества путем злоупотребления служебными полномочиями. За это преступление, совершенное без отягчающих обстоятельств, предусматривался весьма широкий диапазон наказаний (штраф, лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью, исправительные работы, арест, ограничение свободы, лишение свободы). И лишь за хищение, совершенное в крупном, особо крупном размере либо организованной группой, предусматривалось наказание только в виде лишения свободы.
При этом санкции за хищение имущества, совершенное должностным лицом, и за получение взятки отличаются и теперь явной несбалансированностью. Ведь при хищении, по сути, вред причиняется двум правоохраняемым объектам: собственности и интересам службы, а при получении взятки — только интересам службы. Между тем, как уже указывалось, за получение взятки в крупном размере предусмотрено лишение свободы на срок от 6 до 10 лет, а за хищение имущества в крупном размере — лишение свободы на срок от 3 до 10 лет. За хищение имущества путем злоупотребления служебными полномочиями, совершенное без отягчающих обстоятельств, теперь предусматривается в качестве альтернативы лишению свободы наказание в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью со штрафом, тогда как за получение взятки без отягчающих обстоятельств предусмотрено только лишение свободы.
Примеры подобной несбалансированности санкций можно было бы продолжить.
Представляется, что на практике в настоящее время не всегда удается вести целенаправленную борьбу с коррупционными преступлениями. Причиной тому является, во-первых, неприятие еще правосознанием судей круга преступлений, относящихся к коррупционным. И, во-вторых, неготовность к этому самого законодательства.
Любое усиление борьбы законодателю видится, прежде всего, в расширении возможностей использования лишения свободы, в том числе и в повышении его сроков. Но это же делать можно до бесконечности, нарушая в конечном итоге общий баланс уголовно-правовых санкций и соразмерную оценку характера и степени общественной опасности преступлений, посягающих и на другие не менее важные объекты. Кроме того, на фоне ужесточения санкций предается фактически забвению принцип неотвратимости ответственности.
В этой связи следует отметить весьма новый подход законодателя к использованию дополнительных наказаний. В частности, впервые в санкциях стал указываться в качестве дополнительного наказания штраф. Лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью в санкциях за коррупционные преступления приобрело, как уже указывалось, статус обязательного. Такие подходы вносят элементы большей дифференциации наказания и более соответствуют международным подходам, в соответствии с которыми акцент делается на кару имущественного характера.
Хотелось бы обратить внимание и на чрезвычайно значимую норму Закона от 20 июля 2006 г., определяющую принципы борьбы с коррупцией. В числе этих принципов названы также справедливость, равенство перед законом, гуманизм. Думается, что соблюдение и реализация этих принципов не предполагает огульно жесткого подхода ко всем субъектам, допустившим коррупционные деяния. Кроме того, следует иметь в виду, что борьба с коррупцией — это не только правовая, но экономическая и социальная проблема. Закон от 20 июля 2006 г. приравнял к государственным должностным лицам как субъектам коррупции многих других лиц — работников, не относящихся по своему статусу ни к должностным лицам, ни к государственным служащим (врачей, учителей и др.). Однако такое уравнивание требует и соответствующих решений в части материального обеспечения указанных лиц. К сожалению, в Законе от 20 июля 2006 г. отсутствуют нормы, касающиеся экономических и социальных проблем, которые нередко стимулируют незаконные вознаграждения и, по сути, являются одной из причин коррупции в обществе.