Содержательный (сущностный) аспект действия административного законодательства во времени касается установления пределов (границ) действия НПА, определяющих условия правового регулирования. Согласно техническому аспекту действие НПА определяется с момента вступления его в силу до прекращения им своего действия. Однако в ряде случаев действие НПА не ограничивается этими рамками, он может применяться к отношениям, как возникшим до вступления его в силу, так и имеющим место после утраты им силы. Для того чтобы определить, каким образом новый НПА воздействует на уже сложившиеся отношения, необходимо определить пределы действия нового НПА в сравнении их с пределами действия прежнего. Даже когда применявшийся НПА признан утратившим силу ввиду вступления в силу нового, должен быть сделан выбор между прежним и новым НПА, которым и будут регулироваться существующие правоотношения (при этом не всегда такой выбор может быть сделан в пользу нового НПА). В ряде случаев новый НПА не действует применительно к правоотношениям, которые регулировались прежним, поскольку применительно к этим правоотношениям продолжает действовать утративший силу. Соответственно определить пределы действия акта административного законодательства во времени означает определить порядок применения установленных им юридических норм (временные границы распространения) к фактам и отношениям (их наступившим и ненаступившим последствиям), возникшим (оконченным) до его вступления в силу, существующим на момент вступления его в силу (признания предыдущего утратившим силу) и продолжающимся (появившимся) после.
В целях установления конкретных обстоятельств действия актов административного законодательства во времени относительно возникших, существующих и оконченных фактов и отношений промежуточного, основного и дополнительного характера первоначально, руководствуясь положениями общей теории права, рассмотрим механизм формирования правоотношений и реализации их последствий. Так, нормы права устанавливают общие и юридически обязательные правила поведения участников общественных отношений, находящихся в сфере правового регулирования, и являются основой правового отношения, которая закрепляет определенную модель поведения участников. Юридические факты являются тем инструментарием, который вынуждает нормы права действовать и без которого не могут возникнуть либо прекратиться правоотношения. Иначе говоря, правовые отношения с момента их возникновения и до момента их прекращения всегда связаны с юридическими фактами. Однако эту связь нельзя рассматривать упрощенно, понимая, что правовые отношения в своем заключительном виде возникают с правовой нормы и юридических фактов, поскольку в процессе развития правоотношений меняется состав их субъектов, а также их права и обязанности, т.е. динамика правоотношений состоит из их возникновения, изменения и прекращения, которые нередко разорваны во времени и пространстве. Следовательно, роль юридического факта в движении правоотношения состоит в том, что он: распространяет действие нормы на конкретные обстоятельства, служит своего рода связующим звеном между этими обстоятельствами и нормой; является конкретной формой реализации дозволения или запрета; определяет основание и момент наступления правовых последствий; придает юридическое значение той или иной деятельности или поведению [11].
Соответственно основной функцией юридических фактов в правовом регулировании является обеспечение возникновения, изменения и прекращения правовых отношений. К дополнительной функции юридических фактов относят функцию предварительного воздействия норм права на общественные отношения. Выделение специальных функций юридических фактов связано с включением последних в качестве элементов в фактические составы (систему юридических фактов). В фактическом составе юридический факт выполняет правопорождающую функцию, которая заключается в том, что юридический факт влечет за собой наступление правовых последствий фактического состава в целом или же промежуточных правовых последствий. Кроме того, юридический факт может выполнять правопрепятствующую функцию, когда его наличие играет тормозящую роль в развитии фактического состава и наступлении правовых последствий. К функциям юридических фактов в фактическом составе относятся правоуничтожающая (аннулирование юридического значения иных фактических обстоятельств) и правовосстанавливающая — противоположная правоуничтожающей [12].
Исходя из изложенного, вступая в конкретное правоотношение, участники стремятся к тому конкретному правовому результату, который заложен в норме применительно к сложившейся ситуации с учетом предполагаемых последствий, наступление которых зачастую является итогом взаимодействия нормы права, правосубъектности участников и юридического факта, влекущего возникновение нового правоотношения. Так, возникновение нового правоотношения (юридическое последствие) обусловлено тем, что нормы права предусматривают такую возможность, его участники правосубъектны и имеется юридический факт, т.е. правоотношение, которое сегодня общепринято определяется как общественное отношение, урегулированное нормами права, не может само по себе двигаться (от возникновения к прекращению): для этого ему необходимо наступление юридических фактов. Данный вывод основан на том, что правоотношение само по себе не порождает юридических последствий, и только его связь с юридическим фактом (при условии наличия иных элементов) влечет его движение либо иные юридические последствия, т.е. каждый отдельно взятый элемент не влечет за собой наступления юридических последствий: юридические последствия наступают только в результате их взаимодействия с юридическими фактами. Следовательно, к предусмотренным правом последствиям (реальному правовому результату наступившего юридического факта) относятся не только движение правоотношения (его возникновение, изменение и прекращение), но и последствия проявления лицом правосубъектности, а также последствия защиты нарушенных или оспоренных прав в виде применения мер административной ответственности. Иными словами, если жизненное обстоятельство, подпадающее под конкретную норму права, имеет место в реальности, оно не может и не должно остаться без юридических последствий [13].
Таким образом, в зависимости от имеющейся нормы права (правил (модели) поведения участников), стадии движения правоотношения (возникновения, изменения и прекращения), степени проявления его участниками правосубъектности, формы реализации юридических фактов и соответственно наступивших юридических последствий, а также момента вступления в силу нового (утраты силы прежним) НПА с точки зрения общей теории права можно выделить следующие основные виды (варианты) действия акта административного законодательства во времени.
1. НПА прямого (всестороннего) действия. Начало действия нового НПА определяется моментом вступления его в силу, с которого конкретные правоотношения могут возникнуть, изменяются и прекращаются только в соответствии с новым НПА. Прежний НПА сразу прекращает распространение своего действия на все правоотношения, которые ранее регулировал, с даты утраты им силы. Те правоотношения, которые возникли в соответствии с прежним НПА, подлежат регулированию (существуют, изменяются и прекращаются) в соответствии с новым НПА с момента вступления его в силу. Исключение составляет только то, что все те юридические последствия, которые в соответствии с происшедшими в прошлом фактами уже наступили, сохраняют свою силу (например, не подлежит пересмотру в связи с принятием нового НПА, улучшающего положение участника административных правоотношений, вступившее в законную силу и исполненное постановление по делу об административном правонарушении).
2. НПА перспективного действия. Начало действия нового НПА определяется моментом вступления его в силу, но при этом прежний акт продолжает регулировать те общественные отношения, которые возникли до момента вступления в силу нового акта, т.е. существовать, изменяться и прекращаться они будут в соответствии с прежним актом. Новые правоотношения возникают в соответствии с новым НПА, который не распространяет свое действие на старые. С момента вступления в силу нового НПА параллельно будут существовать новые и ранее сложившиеся общественные отношения, регулируемые разными актами (прежний НПА будет продолжать параллельно регулировать правоотношения, которые возникли на его основе, после утраты им силы). Перспективное действие означает в данном случае то, что новый НПА воздействует только на те правоотношения, которые возникнут после вступления его в силу, т.е. в будущем (на правоотношения, возникшие до вступления его в силу, новый акт не действует, и они продолжают регулироваться прежним актом).
3. НПА ретроспективного действия. Начало действия нового НПА определяется до момента вступления его в силу. В этом случае новый НПА предполагается существовавшим к моменту возникновения правоотношения, несмотря на то что такой момент фактически предшествовал моменту вступления в силу нового акта. При таком определении начала действия нового НПА уже возникшие и существующие правоотношения подлежат пересмотру в соответствии с новым актом, и в зависимости от того, касается ли новое правило только условий существования, изменения, прекращения правоотношения или оно иначе определяет его возникновение, уже возникшее и существующее правоотношение должно быть прекращено или изменено в соответствии с требованиями нового акта. Установление момента начала действия нового НПА до момента вступления его в силу называется обратным действием. Прежний НПА до утраты им силы прекращает распространение своего действия на правоотношения, которые ранее им регулировались, а впоследствии пересмотрены и стали регулироваться новым с обратной силой. Нормы обратного действия частично или полностью пересматривают (изменяют) ранее возникшие правоотношения (смягчают или отменяют ответственность за правонарушения).
По мнению К.И.Комиссарова, обратная сила — это распространение действия закона на факты и правовые последствия, возникшие в прошлом, а применительно к длящимся правоотношениям — также и на последующие права и обязанности, ранее урегулированные надлежащим правоприменительным актом. Обратная сила — это ревизионная сила нормы. Такая норма предполагает пересмотр (ревизию) уже урегулированных в соответствии с ранее действовавшим законодательством прав и обязанностей [14]. По мнению С.С.Алексеева, правило недопустимости обратной силы закона — необходимый фактор правовой стабильности, когда граждане и юридические лица должны быть уверены в том, что их правовое положение не будет ухудшено законом [15]. Как указывает С.Г.Пепеляев, смысл этого требования состоит в том, что изменения, вносимые в законодательство, не должны пагубно влиять на устойчивость отношений между субъектами права, не должны подрывать уверенность граждан в стабильности их правового и экономического положения, в прочности правопорядка [16].
В общей теории права признается, что закону может быть придано обратное действие такими способами, как:
- указание законодателя на придание закону обратной силы (законодатель может указать на то, что закону придается обратная сила; обратная сила может быть придана закону указанием срока вступления его в силу ранее, чем это фактически состоялось);
- молчаливое придание закону обратной силы (в законе не содержится никаких указаний о придании ему обратной силы, но он имеет обратную силу по своему содержанию, т.е. по существу: в таких случаях путем толкования закона делается вывод о желании законодателя придать закону обратную силу);
- обратная сила разъяснительных законов (закон, содержащий в себе легальное толкование прежнего закона, распространяет свою силу на все предыдущие дела);
- придание закону обратной силы посредством коллизионной нормы (законодатель может издать коллизионную норму, которая устанавливает раз и навсегда для всех издаваемых законов определенного рода их обратное действие) [17].
М.В.Андреева предлагает различать обратную силу в более слабой и в более сильной степени. Обратная сила в более слабой степени имеет место, когда новый закон касается прежних правоотношений таким образом, что со вступлением его в силу действие возникших правоотношений развивается в соответствии с новым законом. При этом новый закон не касается тех последствий, которые возникли из этого правоотношения до его вступления в силу. В случае обратной силы в более сильной степени новый закон не признает даже тех правовых последствий, которые возникли из правоотношений, существовавших до вступления его в силу [18]. Так, например, пунктом 6 Указа Президента Республики Беларусь от 01.03.2010 N 101 «О взимании арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности» [19] предусмотрено, что он вступает в силу после его официального опубликования и распространяет свое действие на отношения, возникшие с 1 января 2010 г. (на предмет применения административной ответственности за неуплату или неполную уплату арендной платы за земельные участки, нарушение срока представления плательщиками арендной платы за земельные участки расчета суммы арендной платы).
В то же время принцип недопустимости обратного действия НПА можно определить как его действие во времени, при котором он не распространяется на факты, имевшие место до вступления его в силу (например, согласно статье 61 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» [20] действие этого Закона не распространяется на государственные закупки, если процедуры государственных закупок начаты или договоры заключены до вступления его в силу, что имеет важное значение при рассмотрении вопроса о применении мер административной ответственности по части 4 статьи 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административной ответственности).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 N 194-З: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г.: одобр. Советом Респ. 2 апреля 2003 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — N 63. — 2/946.
2. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., N 361-З: принят Палатой представителей 14 дек. 1999 г.: одобр. Советом Респ. 22 дек. 1999 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2000. — N 7. — 2/136.
3. О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Закон Респ. Беларусь, 30 нояб. 2010 г., N 198-З: принят Палатой представителей 11 нояб. 2010 г.: одобр. Советом Респ. 17 нояб. 2010 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2010. — N 300. — 2/1750.
4. О некоторых вопросах правового регулирования административной ответственности: Указ Президента Респ. Беларусь, 1 марта 2007 г., N 116 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2007. — N 83. — 1/8471.
5. О некоторых вопросах обращения с отходами потребления: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 июля 2012 г., N 313 // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. — 2012. — 1/13623.
6. О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь, 11 авг. 2003 г., N 359 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — N 92. — 1/4856.
7. О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь: Директива Президента Респ. Беларусь, 31 дек. 2010 г., N 4 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2011. — N 3. — 1/12259.
8. О некоторых вопросах заключения договоров и исполнения обязательств на территории Республики Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 15 авг. 2005 г., N 373 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2005. — N 128. — 1/6698.
9. Конституция Республики Беларусь 1994 года (с изм. и доп., принятыми на респ. референдумах 24 нояб. 1996 г. и 17 окт. 2004 г.). — Минск: Амалфея, 2005. — 48 с.
10. О Конституционном Суде Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 30 марта 1994 г., N 2914-XII // Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэсп. Беларусь. — 1994. — N 15. — С. 220.
11. Синюков, В.Н. Юридические факты в системе общественных отношений: дис. … канд. юрид. наук / В.Н.Синюков. — Свердловск, 1984. — С. 138.
12. Исаков, В.Б. Юридические факты в советском праве / В.Б.Исаков. — М.: Юридическая литература, 1984. — С. 33 — 34.
13. Иванова, З.Д. Юридические факты и возникновение субъективных прав граждан / З.Д.Иванова // Советское государство и право. — 1980. — N 2. — С. 33.
14. Комиссаров, К.И. Задачи судебного надзора в сфере гражданского судопроизводства / К.И.Комиссаров. — 1971. — С. 147.
15. Теория государства и права / под ред. С.С.Алексеева. — М., 1998. — С. 262.
16. Гаджиев, Г.А. Предприниматель — налогоплательщик — государство / Г.А.Гаджиев, С.Г.Пепеляев. — М., 1998. — С. 255.
17. Тиле, А.А. Действие советского закона во времени и пространстве (вопросы теории и практики советского законодательства и применения законов): автореф. дис. … д-ра юрид. наук / А.А.Тиле. — М., 1966. — С. 9.
18. Андреева, М.В. Действие налогового законодательства во времени: учеб. пособие / М.В.Андреева. — М., 2006. — С. 116.
19. О взимании арендной платы за земельные участки, находящиеся в государственной собственности: Указ Президента Респ. Беларусь, 1 марта 2010 г., N 101 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2010. — N 56. — 1/11418.
20. О государственных закупках товаров (работ, услуг): Закон Респ. Беларусь, 13 июля 2012 г., N 419-З: принят Палатой представителей 27 июня 2012 г.: одобр. Советом Респ. 29 июня 2012 г. // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. — 2012. — 2/1971.
21. Об экономической несостоятельности (банкротстве): Закон Респ. Беларусь, 13 июля 2012 г., N 415-З: принят Палатой представителей 14 июня 2012 г.: одобр. Советом Респ. 22 июня 2012 г. // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. — 2012. — 2/1967.