В соответствии с частью 2 статьи 9.1 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) основаниями для начала административного процесса являются достаточные данные, указывающие на признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), если при этом отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс. Вопрос о достаточности данных, указывающих на признаки административного правонарушения, в практической деятельности вызывает определенную сложность в том случае, если фактические данные свидетельствуют, но не указывают напрямую на обстоятельства совершения правонарушения, связанные с этим подробности, если имеющиеся сведения позволяют сделать вывод о готовящемся или совершенном административном правонарушении, но не исключают полностью других версий.
В широком смысле исходя из анализа норм ПИКоАП достаточные данные выступают в качестве критерия принятия многих процессуальных решений. Термин “достаточность” используется законодателем и в других контекстах. Так, для принятия решения о привлечении лица к административной ответственности необходимо наличие достаточных доказательств. Такая терминология законодателя обусловлена степенью достоверности информации, необходимой для принятия решения. Наиболее высокая степень достоверности у достаточных доказательств. Привлечение лица к ответственности допустимо только при наличии достоверных, всесторонне и объективно проверенных, достаточных доказательств, свидетельствующих как о противоправном деянии, так и о лице, его совершившем. В то же время достаточные данные могут обладать не такой высокой степенью достоверности, как достаточные доказательства.
Достаточные данные наполняют содержание основания для начала административного процесса. Фактические данные, достаточные для предположения о совершении деяния, подпадающего под признаки того или иного административного правонарушения, могут содержаться в письменном заявлении или сообщении, прилагаемых к ним различного рода документах, протоколе устного заявления о правонарушении. Совокупность фактических данных, свидетельствующих о признаках административного правонарушения, и позволяет судить о достаточности основания для начала административного процесса. В каждом конкретном случае вопрос о достаточности данных разрешается компетентным должностным лицом по своему внутреннему убеждению с учетом всей совокупности первичных материалов, а также с учетом того, что для начала административного процесса достаточно сведений о самом факте, причем необязательно, чтобы они раскрывали его во всех существенных чертах. В то же время буквальное толкование требования принимать решение о начале административного процесса на основе фактических данных означает, что выводы уполномоченного должностного лица органа, ведущего административный процесс, не могут опираться на слухи или иные сомнительные источники, в том числе анонимную информацию. Безусловно, указанная информация не может служить основанием для принятия решения по сообщению, но она должна быть учтена и проверена, ее не следует игнорировать. В то же время такого рода информация не должна компенсировать недостаток объективных фактических данных. Смешение этих двух видов данных, подмена одного другим и неумение отличать объективное от субъективного в ряде случаев являются одной из причин ошибок, выявляемых при проверке основания для начала административного процесса. Поэтому каждое поступившее заявление (сообщение) должно быть тщательно рассмотрено, собранные материалы внимательно изучены, проанализированы и оценены. При этом ПИКоАП прямо не обязывает начать административный процесс по каждому правонарушению, если имеются какие-либо сведения о лице, его совершившем, или нет, так как решение вопросов о виновных в противоправном деянии и о доказательствах, необходимых для их изобличения, – задача не первой, а последующих стадий административного процесса.
Таким образом, для того чтобы признать имеющиеся данные достаточными, необходима их предварительная проверка. Она дает возможность получить дополнительные сведения и материалы, требующиеся для правильного разрешения вопроса о начале административного процесса. Тем не менее пределы проверки по заявлению или сообщению должны быть строго ограничены задачами первой стадии административного процесса. Для проверки изложенной в заявлении (сообщении) информации (установления достаточности данных) процессуальные действия в стадии начала административного процесса не проводятся. Предварительные проверочные действия могут состоять только в истребовании предметов, документов и получении объяснений от граждан и должностных лиц. Нельзя проверять те данные, которые следует устанавливать с использованием процессуальных действий в ходе подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению и в ходе рассмотрения дела. Прежде всего в ходе проверки устанавливается, действительно ли имело место событие, о котором указывается в заявлении или сообщении; содержит ли оно признаки административного правонарушения. Признаки административного правонарушения в деянии выявляются путем сопоставления его обстоятельств, ставших известными к моменту решения вопроса о начале административного процесса, с признаками, указанными в диспозиции одной или нескольких статей Особенной части КоАП, предусматривающих ответственность за действия, сходные с теми, информация о которых содержится в первичном материале. При этом вывод о совершении административного правонарушения, как и его квалификация, носит предположительный характер и может быть изменен в дальнейшем производстве по делу. В то же время одних признаков административного правонарушения для решения вопроса о начале административного процесса может быть недостаточно. Практика показывает, что нередко заявители указывают в своих заявлениях на наличие признаков административного правонарушения и даже ссылаются на конкретную статью КоАП, однако при проверке их заявлений оказывается, что правонарушения не было, а заявление стало результатом либо ненадлежащего знания фактов, либо неправильной оценки степени их общественной опасности, т.е. имеющиеся объективные данные недостаточно свидетельствуют о самом факте правонарушения, в связи с чем ответ заявителю готовится в рамках Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З “Об обращениях граждан и юридических лиц”.
Тем не менее порядок принятия решения по заявлению (сообщению) в рамках первой стадии административного процесса (о начале административного процесса либо отказе в его начале) ПИКоАП не определен (процессуальное решение по результатам рассмотрения заявления (сообщения) принимается только по итогам подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению в виде составления протокола об административном правонарушении либо вынесения постановления о прекращении дела об административном правонарушении). В перечень обстоятельств, исключающих административный процесс (статья 9.6 ПИКоАП), независимо от наличия сведений о противоправном факте недостаточность данных не входит. Нельзя признать правомерным и встречающееся среди некоторых практических работников требование, чтобы имелись также сведения о лицах, виновных в совершении данного деяния, или по крайней мере о реальной возможности изобличения их в ходе подготовки дела к рассмотрению, т.е. о дальнейшей перспективе. Недопустим и отказ в принятии заявления (сообщения) об административном правонарушении по мотивам, что следует обратиться в другой орган, ведущий административный процесс, к компетенции которого относится ведение административного процесса по указанной в заявлении (сообщении) категории дел. Так, в соответствии с пунктом 27 Инструкции о порядке приема, регистрации, рассмотрения и учета органами внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и информации о происшествиях, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 10.03.2010 N 55, если рассмотрение зарегистрированных заявлений и сообщений об административных правонарушениях не относится к компетенции органов внутренних дел либо деяние совершено на территории обслуживания другого органа внутренних дел, на основании рапортов сотрудников органов внутренних дел, которым было поручено рассмотрение данных заявлений и сообщений, либо по своей инициативе начальник органа внутренних дел принимает решение о направлении их по подведомственности, о чем сообщается заявителю.
Кроме того, необходимо обратить внимание и на то, что ПИКоАП не содержит обязательного требования о необходимости подтверждения сообщения должностного лица государственного органа, общественного объединения, иной организации об административном правонарушении соответствующими документами и иными материалами, подтверждающими достоверность сообщения об административном правонарушении. Согласно статье 9.3 ПИКоАП данные документы и материалы могут прилагаться к сообщению. В то же время в соответствии с пунктом 75 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь”, в случае обнаружения контролирующим (надзорным) органом при осуществлении контроля (надзора) признаков административного правонарушения, ведение административного процесса по которому отнесено в соответствии с законодательством к компетенции других органов (организаций), контролирующий (надзорный) орган обязан письменно сообщить об административном правонарушении в порядке, предусмотренном статьей 9.3 ПИКоАП. При этом к сообщению должны быть приложены выписки из акта проверки и другие документы, подтверждающие достоверность сообщения об административном правонарушении. Таким образом, нарушаются требования части 2 статьи 1.1 ПИКоАП.
На основании изложенного следует отметить некоторые общие положения, которые должны учитываться при решении вопроса о начале административного процесса. Понятие “достаточные данные” является оценочным, т.е. относительно определенным понятием, содержание которого выявляется только с учетом конкретных ситуаций. Достаточность данных означает также их совокупность и качество, которые позволяют сделать обоснованное предположение о совершении административного правонарушения, квалифицируемого по той или иной статье КоАП. Для принятия решения о начале административного процесса достаточно минимума признаков деяния, позволяющих юридически оценить его (квалифицировать) как подпадающее под признаки того или иного деяния, указанного в КоАП. Важное значение имеет вопрос о минимуме тех фактических данных, которые в каждом конкретном случае должны лежать в основе вывода о наличии противоправного деяния. В связи с этим в интересах правоприменительной практики должна быть разработана дополнительная информационная характеристика (набор обязательных элементов) основания, необходимого для принятия решения по заявлению (сообщению), процедура его принятия (оформления) в рамках первой стадии административного процесса, а также предварительной (допроцессуальной) проверки информации по заявлению (сообщению), что послужит дополнительной гарантией защиты прав и законных интересов заявителей.