Взаимосвязь бюджетного законодательства и законодательства о государственных закупках обусловлена финансированием приобретения товаров (работ, услуг) за счет средств со специальным правовым режимом.
В соответствии с законодательством государственная закупка — это приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств (абз. 3 ст. 1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»).
Соответственно непременными условиями для отнесения закупок к государственным являются, во-первых, субъектный состав, поскольку оплату товаров (работ, услуг) осуществляет получатель бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов, во-вторых, факт оплаты товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет указанных средств. Приведенные выше условия необходимо учитывать при ответе на вопрос о том, требуется ли применение в тех или иных случаях при наличии бюджетного финансирования законодательства о государственных закупках, в особенности когда речь идет о предоставлении субъектам бюджетных ссуд, бюджетных займов, субсидий. Рассмотрим особенности последних в контексте института государственных закупок.
Относительно субъектного состава с точки зрения бюджетного законодательства получатель бюджетных средств — это бюджетная или иная организация, индивидуальный предприниматель, имеющие право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств в соответствующем финансовом году и отвечающие за целевое и эффективное использование полученных бюджетных средств (подп. 1.44 п. 1 ст. 2 Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БдК)).
Получатель — это один из участников бюджетного процесса, помимо которого в бюджетном процессе участвуют банки, иные организации и индивидуальные предприниматели (ст. 78 БдК).
Относительно оплаты товаров (работ, услуг) отметим, что в нормах БдК общее понятие бюджетных средств отсутствует, однако определены их отдельные виды. Так, в структуру бюджетных средств включены различные по своей природе расходы, в группу бюджетных средств, предоставляемых на возвратной основе, входят бюджетная ссуда, бюджетный заем, бюджетный кредит.
Бюджетная ссуда — бюджетные средства, предоставляемые юридическим лицам, являющимся резидентами Республики Беларусь (кроме бюджетных организаций, банков, страховых и небанковских кредитно-финансовых организаций, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь), индивидуальным предпринимателям на возвратной и безвозмездной основе на осуществление определенных целевых расходов (подп. 1.8 п. 1 ст. 2 БдК). Тем самым отличительные признаки бюджетной ссуды — возвратность, безвозмездность, финансирование целевых расходов. В приведенном определении законодателем не используется обобщенное понятие «получатель», а указаны конкретные субъекты.
Бюджетный заем — бюджетные средства, предоставляемые юридическим лицам, являющимся резидентами Республики Беларусь (кроме бюджетных организаций, банков, страховых и небанковских кредитно-финансовых организаций, если иное не установлено Президентом Республики Беларусь), индивидуальным предпринимателям на возвратной и возмездной основе на осуществление определенных целевых расходов (подп. 1.13 п. 1 ст. 2 БдК). Соответственно бюджетный заем отличают возмездность, возвратность, финансирование целевых расходов, и аналогичным образом в указанной норме отсутствует понятие «получатель», но названы определенные юридические лица и индивидуальные предприниматели.
В соответствии с Положением о порядке предоставления из республиканского бюджета и возврата бюджетного займа, бюджетной ссуды (далее — Положение), утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 28.03.2006 N 182 «О совершенствовании правового регулирования порядка оказания государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям» (далее — Указ N 182), лица, получающие бюджетные ссуды и бюджетные займы, именуются соответственно ссудополучатель и заемщик. Также бюджетные ссуды и бюджетные займы, решение о предоставлении которых принимается Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь (п. 3 Положения), отнесены к мерам (элементам) государственной поддержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Таким образом, исходя из анализа норм БдК и иных актов бюджетного законодательства <1> субъект, получающий бюджетную ссуду, бюджетный заем, именуется соответственно ссудополучателем, заемщиком, то есть с точки зрения ст. 78 БдК иным участником бюджетного процесса, а не получателем бюджетных средств.
<1> См. Указ N 182, постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 01.07.2013 N 50 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения взаимозачета задолженности юридических лиц по бюджетным ссудам, бюджетным займам, процентам по бюджетным займам, пене, начисленной за несвоевременный возврат бюджетных ссуд, бюджетных займов, а также задолженности по обязательствам, возникшим в случае исполнения Министерством финансов Республики Беларусь гарантий Правительства Республики Беларусь и исполнения местным финансовым органом гарантий местного исполнительного и распорядительного органа, и процентам по ним, иным обязательствам, подлежащим уплате в бюджет, и денежных обязательств получателей бюджетных средств перед этим юридическим лицом (иным обязанным лицом), в том числе по средствам государственных целевых бюджетных фондов».
Общей особенностью для указанных выше видов бюджетных средств является то, что средства, поступающие обратно в бюджет при возврате бюджетных ссуд, бюджетных займов, а также бюджетных кредитов <2>, не включены в состав доходов бюджета (подп. 1.34 п. 1 ст. 2 БдК). Иными словами, даже когда такими средствами — бюджетными ссудами, бюджетными займами — пользуются ссудополучатели, заемщики, при их возврате правовой режим возвращаемых денежных средств сохраняется: они по-прежнему являются бюджетными средствами, по этой причине и не включаются в состав доходов бюджета.
<2> Бюджетный кредит — это бюджетные средства, предоставляемые из вышестоящего бюджета нижестоящему бюджету, а также из республиканского бюджета бюджету государственного внебюджетного фонда или из бюджета государственного внебюджетного фонда республиканскому бюджету на возвратной основе (подп. 1.14 п. 1 ст. 2 БдК).
Таким образом, бюджетную ссуду и бюджетный заем (а равно и бюджетный кредит) не представляется возможным рассматривать как бюджетные средства, за счет которых могут быть приобретены товары (работы, услуги) посредством проведения процедур государственных закупок, в отсутствие получателя и в силу специфичной правовой природы таких средств.
Что касается субсидий, то согласно законодательству субсидия — это бюджетный трансферт, предоставляемый организации, физическому лицу, в том числе индивидуальному предпринимателю, на условиях участия в финансировании (софинансировании) для производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) либо частичного возмещения целевых расходов (подп. 1.52 п. 1 ст. 2 БдК), а бюджетные трансферты — это средства, передаваемые из бюджета на безвозвратной и безвозмездной основе (подп. 1.12 п. 1 ст. 2 БдК). Тем самым субсидии присуще финансирование (софинансирование) производства и (или) реализации товаров (работ, услуг) или возмещение целевых расходов (по факту осуществления последних).
Как и бюджетные ссуды, бюджетные займы и бюджетные кредиты, субсидии организациям, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, являются самостоятельной формой расходов бюджета (ст. 41 БдК) и по существу представляют собой вид финансовой помощи ввиду безвозмездности и (или) безвозвратности.
Приведенная природа субсидии, состоящая в целевом предоставлении средств, социальном и компенсационном характере ее предоставления, не позволяет говорить о квалификации предоставляемых в качестве субсидий бюджетных средств как средств, за счет которых осуществляется приобретение товаров (работ, услуг) в рамках государственных закупок.
Более того, цель государственных закупок состоит в приобретении товаров (работ, услуг) за счет бюджетных средств на основании договоров на государственную закупку с поставщиками (подрядчиками, исполнителями), а цель предоставления субсидий организациям, физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, состоит в финансировании (софинансировании) при производстве и (или) реализации товаров (работ, услуг) либо частичного возмещения целевых расходов, что исключает как таковое приобретение товаров (работ, услуг).
В связи с этим считаем необходимым высказать мнение относительно того, какие бюджетные средства могут и будут использоваться для оплаты товаров (работ, услуг), приобретаемых на основании законодательства о государственных закупках.
Так, целевые бюджетные средства (бюджетные займы, бюджетные ссуды, бюджетные субсидии), которые предназначены для финансирования определенных расходов с определением конкретных юридических лиц, физических лиц, в том числе индивидуальных предпринимателей (которые не являются получателями в том смысле и содержании, которые закреплены в БдК), и которые носят социальный, инвестиционный и иной установленный соответствующим законодательством характер, не могут рассматриваться как бюджетные средства, для освоения которых и приобретения товаров (работ, услуг) требуется проведение процедур государственных закупок.
Те же расходы — бюджетные средства и средства государственных внебюджетных фондов, выделенные конкретным получателям в зависимости от потребностей последних в товарах (работах, услугах) для выполнения возложенных задач, функций, полномочий и т.п., не в форме бюджетных ссуд, бюджетных займов, субсидий следует рассматривать как средства, которые будут направлены поставщикам (подрядчикам, исполнителям) на основании договоров на государственную закупку, заключенных по результатам проведения процедур государственных закупок.