Закон Республики Беларусь от 24.12.2015 N 333-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и участия общественности в принятии экологически значимых решений» (далее — Закон N 333-З) включил в себя накопленный опыт правового регулирования отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов и направлен на обеспечение более эффективного правового регулирования указанных отношений, устранение пробелов и противоречий в тексте Закона Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII «Об охране окружающей среды» (далее — Закон), уточнение его отдельных положений.
Следует также отметить, что Республика Беларусь является стороной Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды (заключена в г. Орхусе 25.06.1998) (далее — Орхусская конвенция).
Справочно. Орхусская конвенция ратифицирована 14 декабря 1999 г. Указом Президента Республики Беларусь от 14.12.1999 N 726 «Об утверждении Конвенции о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды» и вступила в силу для Республики Беларусь 30 октября 2001 г.
С этого времени в республике проводится планомерная работа по имплементации норм Орхусской конвенции в национальное законодательство. Так, в нем уже нашли отражение нормы, регулирующие доступ общественности к экологической информации, а также участие общественности в принятии решений.
Вместе с тем в июне 2014 г. Комитетом по соблюдению Орхусской конвенции Республике Беларусь были даны рекомендации о принятии необходимых законодательных, нормативных и административных мер в целях полного выполнения положений Орхусской конвенции.
Основная часть этих рекомендаций касается совершенствования национального законодательства и содержит прямые указания на необходимость изменения его норм. В частности, нормативного закрепления требуют: участие общественности в подготовке концепций, планов, программ в отношении окружающей среды; оперативное информирование общественности о принимаемых государственным органом решений; возможность предоставления общественности своих замечаний непосредственно государственному органу, принимающему решение; ответственность соответствующих государственных органов за должный учет результатов участия общественности и предоставление материалов с изложением причин и соображений, на основе которых были приняты решения.
С этой целью статьей 1 Закона N 333-З предусматривается внесение следующих дополнений и изменений в Закон.
1. Вводятся определения новых терминов «воздействие на окружающую среду», «общественные обсуждения проектов экологически значимых решений, отчетов об оценке воздействия на окружающую среду», «экологически значимые решения».
2. Излагается в новой редакции статья 30 Закона в целях упорядочения регулирования правоотношения в области охраны окружающей среды и рационального природопользования посредством принятия технических нормативных правовых актов (ТНПА).
Нормы статьи 30 Закона в новой редакции изложены по причине того, что часть разработанных Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь технических кодексов установившейся практики включает требования, обязательность соблюдения которых предусмотрена в соответствующих положениях законодательства в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов. В соответствии с Законом Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» технические кодексы установившейся практики определяют обязательность исполнения их норм природопользователями, что создает угрозу возникновения загрязнения окружающей среды и (или) причинения вреда окружающей среде. В связи с этим слова «технические нормативные правовые акты» по тексту Закона дополнены словами «в области охраны окружающей среды». Определено, что экологические нормы и правила являются частью технических нормативных правовых актов в области охраны окружающей среды и соблюдение их требований является обязательным.
Таким образом, вводится два вида технических нормативных правовых актов:
экологические нормы и правила, которые будут являться обязательными для соблюдения, устанавливать нормативы качества окружающей среды и правила установления (расчетов) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду;
технические нормативные правовые акты в области технического нормирования и стандартизации, которые устанавливают требования в области охраны окружающей среды к объектам технического нормирования и объектам стандартизации.
Введение такой нормы потребует в дальнейшем переработки некоторых действующих технических кодексов установившейся практики в новый вид ТНПА в области охраны окружающей среды — экологические нормы и правила. С учетом изложенного в части второй статьи 30 Закона, в частности, предусматривается, что экологическими нормами и правилами будут устанавливаться нормативы качества окружающей среды, правила установления (расчетов) нормативов допустимого воздействия на окружающую среду, а также иные требования в области охраны окружающей среды.
3. В целях обеспечения прав граждан и юридических лиц на участие в принятии государственных решений, оказывающих воздействие на окружающую среду и (или) связанных с использованием природных ресурсов (далее — экологически значимые решения), и имплементации положений Орхусской конвенции, в частности статей 6 — 8, глава 3 Закона дополнена статьей 15-2, согласно которой гражданам и юридическим лицам предоставляется право принимать участие в общественных обсуждениях ряда проектов экологически значимых решений.
Изменение законодательства вызвано в том числе отсутствием четко определенной единой процедуры реализации участия общественности в принятии экологически значимых решений. Так, в статье 15-2 Закона отражены общие положения, которые необходимо соблюдать при проведении таких общественных обсуждений.
В частности, закрепляется: участие общественности в подготовке проектов нормативных правовых актов, концепций, планов, программ в отношении окружающей среды; оперативное информирование общественности о принимаемых государственным органом решениях; возможность предоставления общественности своих замечаний непосредственно государственному органу, принимающему экологически значимое решение.
Согласно введенной статье 15-2 Закона граждане и юридические лица наделяются правом участвовать в принятии решений по вопросам, касающимся окружающей среды, устанавливается обязанность ведения учета замечаний и предложений общественности при принятии решений, обнародования указанного решения, ведения государственными органами перечней решений, доступных для общественности.
В части третьей статьи 15-2 Закона установлен перечень проектов экологически значимых решений, общественные обсуждения по которым могут не проводиться (например, по проектам экологически значимых решений, связанных со строительством и эксплуатацией оборонных объектов, объектов военной инфраструктуры, эксплуатацией объектов, сведения о которых отнесены к государственным секретам, и в других случаях).
Предусматривается, что вышеуказанные общественные обсуждения проектов экологически значимых решений организуются и проводятся государственным органом, принимающим такие решения, или определенной им организацией либо субъектом нормотворческой инициативы, осуществившим подготовку проекта нормативного правового акта.
По мнению разработчиков Закона N 333-З, материалы для общественного обсуждения необходимо размещать на официальных сайтах государственных органов, допускается возможность так называемого заочного обсуждения различных проектов решений, а также проведения собраний и иные формы непосредственного очного обсуждения, которые доступны в соответствии с законодательством, регламентирующим такие мероприятия.
Информация о результатах общественных обсуждений экологически значимого решения подлежит обнародованию путем ее размещения в средствах массовой информации, на официальном сайте государственного органа, принявшего это решение, в глобальной компьютерной сети Интернет и (или) иными общедоступными способами в соответствии с законодательством Республики Беларусь об информации, информатизации и защите информации.
Предполагается, что в развитие нормы статьи 15-2 Закона будет принят подзаконный нормативный правовой акт, содержащий непосредственно формы и порядок осуществления процедуры общественных обсуждений, который будет утверждаться Правительством Республики Беларусь. Такое поручение содержится в статье 4 Закона N 333-З.
Следует отметить, что изменение экологического законодательства в этой части не влечет за собой проведения процедур трансграничного характера и касается проведения общественных обсуждений только на территории Республики Беларусь.
4. Законом N 333-З уточнена компетенция органов, осуществляющих государственное регулирование в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. В частности, уточнена компетенция Совета Министров Республики Беларусь и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.06.2013 N 503 «О некоторых вопросах Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь», постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 27.03.2006 N 19 «О некоторых вопросах проведения экологического аудита».
Статья 9 Закона в части компетенции Правительства Республики Беларусь дополнена полномочием по установлению порядка проведения экологического аудита. Это дополнение обусловлено необходимостью регулирования административной процедуры по сертификации экологического аудитора, порядок осуществления которой в соответствии с Законом Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З «Об основах административных процедур» может устанавливаться только на уровне законодательных актов и постановлений Правительства Республики Беларусь (абз. 23 ст. 9 Закона).
До вступления в силу Закона N 333-З экологический аудит проводился подчиненными Министерству природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь государственными организациями, которые осуществляли его на возмездной основе. Вместе с тем порядок проведения экологического аудита законодательно регламентирован не был.
Более подробно процедура его осуществления будет прописана в подзаконных нормативных правовых актах. Законом N 333-З определено, что экологический аудит проводится юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями в порядке, устанавливаемом Советом Министров Республики Беларусь.
Наряду с этим необходимы изменения в законодательство о проведении государственной экологической экспертизы и соответственно комплексно-экологической оценки, согласно которым для определенной категории субъектов хозяйствования будут введены обязательные требования по проведению экологического аудита.
5. Во избежание правовой неопределенности относительно срока действия разрешения на выбросы загрязняющих веществ в атмосферный воздух, разрешения на хранение и захоронение отходов производства и комплексных природоохранных разрешений статьей 3 Закона N 333-З исключена статья 5 Закона Республики Беларусь от 12.12.2012 N 6-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам осуществления административных процедур в области природопользования».
Кроме того, порядок срока действия ранее выданных юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям разрешений определен подпунктом 1.4 пункта 1 Указа Президента Республики Беларусь от 17.11.2011 N 528 «О комплексных природоохранных разрешениях».
С целью устранения противоречий и соблюдения требований постановления Совета Министров Республики Беларусь от 17.02.2012 N 156 «Об утверждении единого перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, внесении дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 14 февраля 2009 г. N 193 и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь» пунктами 2, 3 статьи 2 Закона N 333-З внесены изменения в пункты 2, 6 статьи 19 и пункт 1 статьи 33 Закона Республики Беларусь от 16.12.2008 N 2-З «Об охране атмосферного воздуха» в части корректировки компетенции Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в области охраны атмосферного воздуха, а также в части предоставления полномочий территориальным органам Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь на установление нормативов допустимых выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух.
Внесение изменений в статью 71 Закона обусловлено необходимостью приведения норм Закона в соответствие с Указом Президента Республики Беларусь от 29.01.2014 N 53 «О внесении изменений в Указ Президента Республики Беларусь от 26 августа 2008 г. N 445».
6. В статье 18 Закона в качестве первого (а значит, возможно, ответственного) органа, устанавливающего нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду, а также иные нормативы в области охраны окружающей среды, указывается Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь. Однако в части третьей статьи 20 Закона утверждение и введение в действие нормативов качества окружающей среды отнесены к компетенции Министерства здравоохранения Республики Беларусь. С целью устранения противоречия, которое является причиной недостаточно эффективного действия существующих норм, не отвечает требованиям нормотворческой техники о логическом построении правового акта, точности изложения норм акта и на практике обозначает проблему определения государственного органа, ответственного за установление соответствующих нормативов, внесены изменения в статьи 18 и 20 Закона.
7. Охрана окружающей среды Республики Беларусь является неотъемлемым условием обеспечения экологической безопасности нашей страны. Поддержание благоприятного состояния окружающей среды, забота о ее качестве является одним из наиболее важных условий устойчивого экономического и социального развития общества.
В результате анализа причин и условий совершенствования нарушений природоохранного законодательства установлено, что подавляющее большинство выявленных нарушений связано с незнанием требований природоохранного законодательства и отсутствием в штате субъектов хозяйствования квалифицированных специалистов в области охраны окружающей среды.
В целях надлежащей организации юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями работы по охране окружающей среды и осуществления производственного контроля в области охраны окружающей среды, рационального использования природных ресурсов, повышения ответственности специалистов, отвечающих за вопросы охраны окружающей среды, Закон дополнен статьей 95-1 об организации работы по охране окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.
В частности, регламентируется обязательное создание службы охраны окружающей среды (экологической службы) на предприятиях, осуществляющих деятельность, относящуюся к экологически опасной согласно критериям, установленным Президентом Республики Беларусь, либо возложение соответствующих обязанностей на уполномоченных должностных лиц (часть вторая статьи 95-1 Закона).
Непосредственно критерии отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности установлены Указом Президента Республики Беларусь от 24.06.2008 N 349 «О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности».
В качестве примера такой деятельности можно привести производство целлюлозы, древесной массы, бумаги, картона и изделий из них; химическое и текстильное производство, производство мебели и так далее.
Такое повышение требований к этим предприятиям вызвано необходимостью обеспечения безусловного и строгого выполнения экологических требований при планировании и осуществлении хозяйственной и иной экологически значимой деятельности, неукоснительного соблюдения требований в области охраны окружающей среды, нарушение которых приводит к причинению вреда окружающей среде и здоровью человека. Соблюдение законодательства в области охраны окружающей среды и осуществление контроля за реализацией всех запланированных мероприятий по снижению возможных негативных воздействий на окружающую среду со стороны службы охраны окружающей среды будут способствовать уменьшению вредного воздействия на окружающую среду, недопущению причинения вреда окружающей среде и обеспечивать высокое, экологически обоснованное качество жизни.
В обязанности экологов будет входить производственный контроль в области охраны окружающей среды. Квалификационные требования квалификационной характеристики должности «инженер по охране окружающей среды (эколог)» установлены в выпуске 1 ЕКСД «Должности служащих для всех видов деятельности», утвержденном постановлением Министерства труда Республики Беларусь от 30.12.1999 N 159 «Об утверждении выпуска 1 Единого квалификационного справочника должностей служащих (ЕКСД) «Должности служащих для всех видов деятельности», выпуска 6 ЕКСД «Должности служащих, занятых в машиностроении и металлообработке», выпуска 33 ЕКСД «Должности служащих, занятых финансами, кредитом и страхованием» и выпуска 21 ЕКСД «Должности служащих, занятых геодезией и картографией».
В первую очередь к таким требованиям необходимо отнести наличие высшего профессионального образования, первой или второй квалификационной категории, стажа соответствующей работы по специальности.
Что касается руководителей службы охраны окружающей среды субъектов хозяйствования, то помимо высшего профессионального образования они также должны иметь стаж работы по специальности. При этом количество лет в данном стаже фактически законодательством не регламентируется.
Служба охраны создается в пределах штатной численности юридического лица и индивидуального предпринимателя. Введение в штат субъектов хозяйствования указанных выше специалистов позволит субъектам хозяйствования не нарушать природоохранное законодательство, соблюдение которого контролируют государственные структуры.
Справочно. Контрольная деятельность в области экологии осуществляется представителями Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, его территориальных органов (пункт 17 перечня контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510)).
8. Изменения и дополнения в статью 96 Закона внесены в целях исключения неясностей и различий в содержании нормативного правового акта в соответствии со статьей 70 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Так, в соответствии с ранее действовавшей редакцией части первой статьи 96 Закона аналитический (лабораторный) контроль в области охраны окружающей среды являлся составной частью государственного, ведомственного, производственного и общественного контроля. Замена терминов в редакции Закона Республики Беларусь от 22.01.2013 N 18-З «О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам охраны окружающей среды и природопользования» привела к неоднозначному толкованию норм статьи 96 Закона. Согласно абзацу шестнадцатому пункта 21 Указа N 510 нормы Указа N 510 не применяются при осуществлении мероприятий, связанных с отбором проб и производством измерений в области охраны окружающей среды. Таким образом, нормы законодательства о контрольно-надзорной деятельности не распространяются на производственный и ведомственный аналитический контроль в области охраны окружающей среды.
Справочно. На практике работники лабораторий сталкиваются с воспрепятствованием со стороны природопользователей в незамедлительном доступе на их территорию с целью скрыть реальные результаты их деятельности. Это ведет в итоге к получению недостоверных данных, что не позволяет судить о реальном вредном воздействии природопользователя на окружающую среду и принять в отношении природопользователя предусмотренные законодательством меры реагирования, в том числе по пресечению такой деятельности.
Таким образом, совершенствование Законом N 333-З экологического законодательства позволит на практике обеспечить более эффективное правовое регулирование отношений в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.