Практика контрольной и надзорной деятельности показала, что порядок проведения проверок нуждается в дальнейшей оптимизации. С учетом накопленного опыта в Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510) были внесены комплексные изменения и дополнения, которые вступают в силу с 1 октября 2012 г.
В основу Указа Президента Республики Беларусь от 26.07.2012 N 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 332) заложено требование Главы государства, озвученное 8 мая 2012 г. в Послании к белорусскому народу и Национальному собранию Республики Беларусь, а также решение IV Всебелорусского народного собрания придать контрольной деятельности максимально упредительный характер, сократить количество проверок.
Впервые в национальном законодательстве определен перечень мер профилактического и предупредительного (превентивного) характера, в числе которых:
- мониторинг и направление рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в его результате;
- разъяснительная работа о порядке соблюдения требований законодательства, применения его положений на практике;
- информирование субъектов о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок, проведение семинаров, круглых столов и др.
Указ N 332 разграничил понятия «проверка» и «иные контрольные мероприятия».
Проверка — форма контроля (надзора), в ходе которого проверяется соответствие осуществляемой субъектами деятельности требованиям законодательства.
Мониторинг — форма контроля (надзора) без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам, заключающаяся в наблюдении, анализе, установлении причинно-следственных связей в целях оперативной оценки соответствия фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений.
Таким образом, цель проверки — выявить правонарушения и наказать виновных, а задача мониторинга как превентивного мероприятия — обнаружить и предотвратить причины и условия, способствующие совершению правонарушений.
Расширен круг проверяемых субъектов и сужен перечень контролирующих (надзорных) органов.
Так, с 1 октября 2012 г. могут быть проверены лица, осуществляющие адвокатскую деятельность индивидуально, а также временные (антикризисные) управляющие, не являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями <1>.
<1> Срок проведения проверки (за исключением внеплановой тематической оперативной, контрольной и дополнительной) — 15 рабочих дней.
Если ранее право проводить проверки предоставлялось всем структурным подразделениям контролирующих (надзорных) органов, то Указ N 332 предоставил такое право только структурным подразделениям со статусом юридического лица. При этом полномочия на осуществление контроля (надзора) могут быть установлены не только законодательными актами, но и нормативными правовыми актами Правительства Республики Беларусь. Контролирующие и надзорные органы должны быть включены в утвержденный Указом N 510 перечень с указанием сферы деятельности.
Двухлетний мораторий на запрет проведения проверок со дня присвоения учетного номера плательщика (выдачи свидетельства о регистрации) с 1 октября 2012 г. устанавливается только для тех обособленных подразделений организаций, которые не созданы в порядке реорганизации, и для лиц, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально.
С 1 января 2013 г. существенно сужается круг оснований для проведения плановых проверок. Для назначения проверки календарные периоды исчисляются с года окончания предыдущей плановой проверки (включая этот год) с учетом установленной сферы контрольной (надзорной) деятельности, назначенной после 1 января 2010 г. как данным контролирующим (надзорным) органом, так и его вышестоящим органом, их структурными подразделениями (территориальными органами, подчиненными организациями) <2>.
<2> Обратите внимание: периодичность для назначения плановых проверок исчисляется не со дня, а с года окончания предыдущей плановой проверки (включая этот год), назначенной после 1 января 2010 г.
Таким образом, если контролирующий (надзорный) орган провел плановую проверку, то в течение определенных Указом N 510 периодов ее не могут провести проверяющие, входящие в эту же систему.
Уточнены полномочия Комитета государственного контроля Республики Беларусь. Так, в течение срока двухлетнего моратория он может назначать внеплановые проверки при наличии информации не только о лжепредпринимательстве, но и о совершении сделок (операций) с лицами, в деятельности которых установлены его признаки. Кроме того, данному органу и его территориальным органам предоставлено право исключать из координационных планов контрольной (надзорной) деятельности проверки, не соответствующие требованиям законодательных актов.
Один из основных принципов Указа N 510 — проверка проводится за период, не превышающий трех календарных лет, предшествующих году, в котором принято решение о ее назначении, а также за истекший период текущего календарного года. Данное правило не распространяется на проверки выполнения требований законодательства об использовании бюджетных средств.
Расширен объем полномочий контролирующих (надзорных) органов. Так, при выявлении нарушений, относимых законодательством к грубым, эти органы вправе самостоятельно обращаться в хозяйственный суд с иском о ликвидации субъекта, а также вносить в лицензирующий орган представление о прекращении действия специального разрешения (лицензии), выданного лицу, осуществляющему адвокатскую деятельность индивидуально.
Указ N 332 возложил дополнительные обязанности на органы уголовного преследования и контролирующие (надзорные) органы по принятию мер, связанных с выявлением вреда и обеспечением его полного взыскания.
В соответствии с Директивой Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» ужесточены требования к проведению плановых проверок: проверки субъектов, добросовестно исполняющих обязательства перед бюджетом, в том числе перед государственными целевыми бюджетными фондами, и не имеющих фактов нарушений законодательства (независимо от отнесения к группам риска), могут проводиться одним и тем же контролирующим (надзорным) органом и его структурным подразделением (территориальным органом, подчиненной организацией) не чаще одного раза в пять календарных лет.
Добросовестно исполняющим обязательства перед бюджетом и не имеющим фактов нарушений законодательства проверяемый субъект считается, если:
- предыдущей плановой проверкой не установлено фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств перед бюджетом и фактов нарушений законодательства;
- в период после окончания предыдущей плановой проверки и до назначения следующей данным или иными контролирующими (надзорными) органами не установлено фактов неисполнения или ненадлежащего исполнения этим субъектом обязательств перед бюджетом и фактов нарушений законодательства <3>.
<3> В рамках ведомственного контроля плановые проверки могут проводиться не чаще одного раза в два календарных года независимо от отнесения проверяемого субъекта к группам риска. Плановые проверки субъектов, добросовестно исполняющих обязательства перед бюджетом и не имеющих фактов нарушений законодательства, должны проводиться не чаще одного раза в пять календарных лет, за исключением дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Беларусь, проверки которых при отсутствии фактов нарушений законодательства по результатам предыдущей плановой проверки должны проводиться не чаще одного раза в три календарных года.
Приостановление (запрет) деятельности проверяемого субъекта будет осуществляться только в определенных законодательными актами случаях уполномоченным органом или судом в целях обеспечения национальной безопасности, охраны жизни, здоровья граждан и окружающей среды, а продлеваться только по решению суда. При этом до принятия судом решения действие приостановления (запрета) сохраняется.
Проверяемому субъекту предоставлены дополнительные права. Так, при наличии объективных обстоятельств, не позволивших в срок устранить нарушения, указанные в требовании (предписании), можно не позднее трех рабочих дней до дня истечения срока подать заявление с указанием причин, а должностное лицо, уполномоченное рассматривать материалы проверки, вправе не позднее двух рабочих дней со дня поступления заявления принять решение о переносе сроков устранения нарушений. По инициативе проверяемого субъекта сроки устранения нарушений могут быть перенесены только один раз.
Норма п. 18 Указа N 510, в которой были определены обстоятельства, исключающие признание деяния административным правонарушением, Законом Республики Беларусь от 30 ноября 2010 года N 198-З «О внесении дополнений и изменений в Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях и Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях» включена в КоАП.
По результатам проверки, в ходе которой выявлены нарушения актов законодательства, должен быть составлен акт проверки и может быть составлен протокол об административном правонарушении и (или) вынесено постановление по делу об административном правонарушении. Уточнен срок исчисления дня обнаружения административного правонарушения, выявленного в ходе проверки, — это день вручения акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись либо его направления в установленном порядке.
С 1 октября 2012 г. Указ N 510 не будет распространяться на мероприятия, включенные в исчерпывающий перечень мероприятий технического (технологического, поверочного) характера (например, проведение исследований по определению радиационной безопасности питьевой воды, расследование несчастных случаев на производстве и др.), поскольку они не связаны с проверками деятельности субъектов. Проведение проверок по этим мероприятиям запрещено.
При планировании проверок может использоваться контрольный список вопросов, который направляется субъекту, отнесенному к средней или низкой группе риска, для получения информации в целях анализа соблюдения законодательства и определения необходимости назначения плановой проверки <4>. Указ N 332 право утверждать формы чек-листов делегировал республиканским органам государственного управления, государственным организациям, подчиненным Правительству Республики Беларусь, а Совет Министров Республики Беларусь будет определять только перечень контролирующих (надзорных) органов и (или) сфер контроля (надзора), в которых должны применяться чек-листы. Глава государства поручил предусмотреть использование чек-листов, как правило, во всех сферах надзора.
<4> Информацию по контрольному списку вопросов проверяемый субъект должен представить не позднее 10 рабочих дней со дня получения чек-листа.
Несколько контролирующих (надзорных) органов могут провести плановые проверки одного проверяемого субъекта в течение календарного года только в форме совместной проверки. Указ N 332 уточнил понятие «совместные проверки». Проверки, проводимые вышестоящим контролирующим (надзорным) органом с участием должностных лиц нижестоящих контролирующих (надзорных) органов, а также проверки, проводимые органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, прокуратуры с привлечением представителей других контролирующих (надзорных) органов, не являются совместными.
Ужесточены меры ответственности проверяющих. С 1 октября 2012 г. независимо от того, признана ли проверка незаконной, должностные лица контролирующих (надзорных) органов будут нести административную ответственность за невнесение записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ), а также за нарушение установленного порядка ее назначения.
Уточнено, что признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена — ее прекращение, за исключением случаев установления в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления.
Сведения о назначении и проведении проверок, а также их результатах контролирующие (надзорные) органы должны вносить в базу данных интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, за своевременность и достоверность информации персональную ответственность несут руководители контролирующих (надзорных) органов.
Принятие Указа N 332 не означает, что работа в сфере совершенствования контрольных и надзорных функций завершена. Совету Министров Республики Беларусь поручено внести предложения по оптимизации деятельности контролирующих (надзорных органов), а также до 1 января 2014 г. обеспечить пересмотр технических нормативных правовых актов для сокращения объема требований, оказывающих влияние на условия осуществления предпринимательской деятельности.