В соответствии со статьей 2 Закона Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» основными задачами органов финансовых расследований являются:
- защита интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств в экономической сфере, обеспечение экономической безопасности Республики Беларусь;
- защита прав и законных интересов граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — граждане) и организаций в экономической сфере;
- профилактика, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений в экономической сфере, в том числе коррупционных правонарушений (далее — преступления и административные правонарушения);
- производство дознания по уголовным делам, ведение административного процесса в соответствии с их компетенцией.
В соответствии со статьей 13 указанного Закона органам финансовых расследований в целях выполнения возложенных на них задач в пределах их компетенции предоставляется право вносить в установленном порядке лицензирующим органам представления об аннулировании (приостановлении действия) специального разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов деятельности.
Пример из судебной практики.
В хозяйственный суд Минской области с заявлением обратилось общество с ограниченной ответственностью «Л» к N-му межрайонному отделу управления Департамента финансовых расследований Комитета Государственного контроля Республики Беларусь о признании недействительным представления от 30.08.2012 N 9 N-го межрайонного отдела управления Департамента финансовых расследований Комитета Государственного контроля Республики Беларусь о прекращении действия специального разрешения (лицензии) N 00000/0000.
Представители заявителя в судебном заседании требования поддержали в полном объеме.
Представители заинтересованного лица требования не признали, ссылаясь на законность и обоснованность оспариваемого представления.
Заявитель в своем заявлении и в судебном заседании указал, что представление внесено начальнику отдела торговли и услуг N-го райисполкома А., не являющемуся лицензирующим органом. В оспариваемом представлении не указано, какие именно сведения являются заведомо ложными и не соответствующими действительности, не указано, на основании чего был сделан вывод, что 16.03.2011 площадь торгового зала магазина составляла менее 50 кв. м. Заявитель считает, что представление ущемляет права и законные интересы ООО «Л», поскольку в нем содержится указание на правонарушение и необходимость принятия мер по их устранению, что повлекло принятие решения о прекращении действия лицензии. Заявление о внесении изменений (дополнений) в лицензию N 00000/0000 на право осуществления розничной торговли алкогольными напитками и (или) табачными изделиями в части осуществления лицензируемого вида деятельности в магазине по адресу: N-й район, д. Л., с/т «Г» (с приложением необходимых документов) было подано ООО «Л» в N-й райисполком 16.03.2011. После подачи ООО «Л» указанных документов в N-й районный исполнительный комитет для внесения изменений (дополнений) в лицензию на право осуществления розничной торговли алкогольными напитками и (или) табачными изделиями лицензирующим органом проверялись и оценивались условия осуществления лицензируемого вида деятельности на их соответствие законодательству Республики Беларусь, и помещение магазина было признано лицензирующим органом соответствующим лицензионным требованиям, предъявляемым законодательством для получения лицензии на право осуществления розничной торговли алкогольными напитками и (или) табачными изделиями, в противном случае в выдаче лицензии ООО «Л» было бы отказано. Проверка же N-го межрайонного отдела управления Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь проводилась в августе 2012 г. За период времени с марта 2011 г. по август 2012 г. в помещении магазина неоднократно проводились ремонты, менялся первоначальный (имевший место на момент подачи документов в N-й районный исполнительный комитет для внесения изменений (дополнений) в лицензию на право осуществления розничной торговли алкогольными напитками и (или) табачными изделиями) вид помещения. Однако при проведении проверки Департаментом финансовых расследований КГК по N-му району данные факты не устанавливались, орган финансовых расследований выявил нарушение Закона Республики Беларусь от 27.08.2008 N 429-З «О государственном регулировании производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта» не на момент подачи сведений в райисполком, а на дату проведения проверки. Кроме того, статьей 13 Закона Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» установлено, что органы финансовых расследований вправе вносить в установленном порядке лицензирующим органам представления об аннулировании (приостановлении действия) специального разрешения (лицензии) на осуществление отдельных видов деятельности. Однако представление N-го межрайонного отдела финансовых расследований КГК от 30.08.2012 N 9 было о прекращении действия специального разрешения (лицензии) N 00000/0000. Таким образом, по мнению заявителя, N-й межрайонный отдел финансовых расследований КГК при внесении указанного представления вышел за пределы своей компетенции, предоставленной ему законодательством Республики Беларусь.
Представители заинтересованного лица в отзыве на иск и в судебном заседании указали, что органы финансовых расследований в пределах своей компетенции осуществляют контроль за соблюдением лицензиатами законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий. В соответствии с п. 73 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Положение N 510), на основании акта, составленного по результатам проведения проверки, выносятся решение по акту проверки и (или) требование (предписание) об устранении нарушений, установленных в ходе проведения проверки. Право на внесение представления об аннулировании лицензии предоставлено органам финансовых расследований статьей 13 Закона об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь. По мнению заинтересованного лица, факт предоставления ООО «Л» в лицензирующий орган недостоверных сведений, необходимых (имеющих значение) для принятия решения о выдаче лицензии, подтверждается собранными доказательствами. В ходе проверки информации, анализируя полученные из отдела торговли и услуг Солигорского райисполкома специальное разрешение (лицензию), а также заявление на внесение дополнений в специальное разрешение (лицензию) ООО «Л» на право осуществления розничной торговли алкогольными напитками в магазине в д. Л. N-го района Минской области, было установлено, что реализация алкоголя производилась на основании внесенных по заявлению ООО «Л» отделом торговли и услуг N-го райисполкома дополнений в специальное разрешение (лицензию) на право осуществления розничной торговли алкогольными напитками, которые были внесены ООО «Л» в лицензирующем органе путем представления заведомо ложных сведений о наличии в магазине в д. Л., с/т «Г» N-го района Минской области площади торгового зала не менее 50 кв. м. На основании сведений, полученных в ходе опроса граждан и директора ООО «Л» А., было установлено, что розничная торговля алкогольными напитками в магазине осуществлялась в период с апреля 2011 г. по август 2012 г. с нарушением пункта 1.14 ст. 11 Закона Республики Беларусь от 27.08.2008 N 429-З «О государственном регулировании производства и оборота алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции и непищевого этилового спирта», а именно в торговом зале с площадью менее 50 кв. м. Кроме того, в рамках проверки информации о возможном нарушении законодательства при обороте (реализации) алкогольной, непищевой спиртосодержащей продукции 14.08.2012 сотрудниками межрайонного отдела УДФР КГК с привлечением специалиста агентства по государственной регистрации и земельному кадастру был проведен осмотр магазина в д. Л., с/т «Г» N-го района Минской области, принадлежащего ООО «Л». В ходе определения наличия фактической площади торгового зала работниками N-го МО и указанным выше специалистом с применением технических средств были произведены обмеры всех помещений магазина, по результатам которых была составлена схема расположения помещений магазина. Так, специалистом установлено, что (согласно имеющейся в деле схеме расположений помещений магазина) помещение под цифрой 1 имеет площадь 12,1 кв. м, помещение под цифрой 2 — 27,0 кв. м, помещение под цифрой 3 — 15,0 кв. м и между собой данные помещения разделены капитальными стенами с деревянными дверями. Помещения 1 и 3 являлись складскими помещениями, так как в них отсутствовало торговое оборудование для выкладки товара и покупатели не имели свободного доступа в данные помещения, что подтверждается таблицей фотоснимков от 14.08.2012 к протоколу осмотра. На основании изложенного N-м МО было направлено представление от 30.08.2012 N 9 в отдел торговли и услуг N-го райисполкома с просьбой о принятии решения о прекращении действия лицензии N 00000/0000. Кроме того, представитель заинтересованного лица указал, что у заявителя отсутствуют правовые основания для подачи заявления о признании недействительным представления об аннулировании лицензии, поскольку представление об аннулировании лицензии не является нормативным правовым актом, а является перепиской между государственными органами, служебным документом информирующего характера о выявленном факте нарушения законодательства. Представление N-го МО об аннулировании лицензии содержит просьбу совершить определенные действия и не содержит волеизъявление, порождающее правовые последствия для конкретного лица (гражданина или организации), направленные на реализацию конкретных (разовых) организационных, контрольных или распорядительных мероприятий. Поскольку данное представление не относится к сфере регулирования организационных, контрольных или распорядительных мероприятий и не рассчитано на иное однократное применение в соответствии со статьей 3 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (с изменениями и дополнениями) (далее — Закон N 361-З), соответственно оно не относится к правовым актам, не являющимся нормативными. Таким образом, по мнению заинтересованного лица, данное представление не являлось нормативным правовым актом, а лишь выражало правовую оценку конкретного события в сложившейся ситуации по определенному конкретному вопросу. Властное волеизъявление, порождающее правовые последствия, представление не содержало. Представление уполномоченного органа не являлось актом управления, поскольку в нем отсутствовал элемент властного предписания, так как возможность такового не предусмотрена. В связи с этим не могло быть признано недействительным изложенное мнение, содержащееся в представлении.
Судом было вынесено решение о признании недействительным с момента принятия представление от 30.08.2012 N 9 N-го межрайонного отдела управления Департамента финансовых расследований Комитета Государственного контроля Республики Беларусь о прекращении действия специального разрешения (лицензии) N 00000/0000.
При рассмотрении спора суд исходил из следующего.
Анализ норм законодательства позволил сделать вывод, что органам финансового расследования предоставлено право вносить представления об аннулировании либо о приостановлении действия специального разрешения (лицензии), а не о прекращении лицензии.
Действующим законодательством органам финансового расследования не было предоставлено право на вынесение представления в адрес лицензирующего органа о прекращении действия лицензии. Таким образом, N-й межрайонный отдел УДФР КГК при внесении оспариваемого представления вышел за пределы своей компетенции, предоставленной ему законодательством Республики Беларусь.
Судом не были приняты во внимание доводы заинтересованного лица со ссылкой на нормы Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь», поскольку указанной нормой предоставлено право на вынесение предписания об устранении нарушений, установленных в ходе проверки, а не представления.
Судом не были приняты и доводы заинтересованного лица о том, что предписание не являлось ненормативным правовым актом, поскольку именно это предписание послужило основанием для вынесения N-м районным исполнительным комитетом решения от 18.09.2012 и повлекло определенные, юридически значимые правовые последствия для заявителя — прекращение действия лицензии N 00000/0000 в части осуществления розничной торговли алкогольными напитками.
В соответствии со ст. 1 Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» систему органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь образуют Комитет государственного контроля Республики Беларусь (центральный аппарат), его территориальные органы, территориальные органы финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь.
В структуру Комитета государственного контроля Республики Беларусь входят Департамент финансовых расследований, Департамент финансового мониторинга с правами юридических лиц и иные структурные подразделения.
В силу ст. 3 Закона Республики Беларусь N 142-З особенности деятельности Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь определяются Законом Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь» (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2008, N 184, 2/1511), решениями Президента Республики Беларусь и иными актами законодательства (в частности, Указами Президента Республики Беларусь от 20.12.2007 N 660 «О некоторых вопросах органов финансовых расследований Комитета государственного контроля» и от 11.02.2009 N 87 «О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля»).
Как предусмотрено ст. 5 Закона Республики Беларусь N 142-З, решения (предписания, постановления) Комитета государственного контроля Республики Беларусь, его территориальных органов, постановления коллегии Комитета государственного контроля Республики Беларусь, коллегий комитетов государственного контроля областей, принятые в пределах их компетенции, являются обязательными для исполнения в установленный Комитетом государственного контроля Республики Беларусь, его территориальными органами, коллегией Комитета государственного контроля Республики Беларусь, коллегиями комитетов государственного контроля областей срок всеми государственными органами, иными организациями (их работниками) и другими гражданами.
Государственные органы, иные организации (их работники) и другие граждане обязаны в срок, установленный Комитетом государственного контроля Республики Беларусь, его территориальными органами, коллегией Комитета государственного контроля Республики Беларусь, коллегиями комитетов государственного контроля областей, письменно информировать Комитет государственного контроля Республики Беларусь, его территориальные органы о принятых мерах по исполнению решений (предписаний, постановлений) Комитета государственного контроля Республики Беларусь, его территориальных органов, постановлений коллегии Комитета государственного контроля Республики Беларусь, коллегий комитетов государственного контроля областей.
Если рассматривать представление как меру профилактики, то ст. 7 Закона Республики Беларусь N 142-З предусматривает, что одной из основных задач Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органов является предупреждение, выявление и пресечение правонарушений в экономической сфере.
Это же предусмотрено и в ст. 2 Закона Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь».
Основными задачами органов финансовых расследований являются:
защита интересов общества и государства от преступных и иных противоправных посягательств в экономической сфере, обеспечение экономической безопасности Республики Беларусь;
защита прав и законных интересов граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства (далее — граждане) и организаций в экономической сфере;
профилактика, выявление и пресечение преступлений и административных правонарушений в экономической сфере, в том числе коррупционных правонарушений (далее — преступления и административные правонарушения).
В ст. 10 Закона Республики Беларусь от 10.11.2008 N 453-З «Об основах деятельности по профилактике правонарушений» указаны меры общей профилактики правонарушений:
- профилактические мероприятия, направленные на предупреждение отдельных правонарушений;
- правовое просвещение граждан;
- представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений;
- иные меры, предусмотренные настоящим Законом и другими законодательными актами Республики Беларусь.
Статья 21 Закона Республики Беларусь от 10.11.2008 N 453-З устанавливает, что в случае установления причин и условий, способствующих совершению правонарушений, органами внутренних дел, прокуратуры, государственной безопасности, пограничной службы, таможенными органами, органом государственной охраны, органами финансовых расследований, органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям вносится в соответствующую организацию или должностному лицу представление об устранении причин и условий, способствующих совершению правонарушений.
Представление подлежит безотлагательному рассмотрению с принятием необходимых мер по выполнению содержащихся в нем требований. О принятых мерах соответствующая организация или должностное лицо, которым внесено представление, в месячный срок в письменной форме информируют субъекта профилактики правонарушений, внесшего представление.
Непринятие организацией, должностным лицом мер по выполнению требований, содержащихся в представлении, влечет ответственность в соответствии с законодательными актами Республики Беларусь.
Неисполнение, ненадлежащее или несвоевременное исполнение должностным лицом, индивидуальным предпринимателем либо иным физическим лицом выраженного в установленной законодательством форме требования должностного лица органа КГК либо непринятие мер к устранению указанных в них нарушений влекут предупреждение или наложение штрафа в размере до 20 базовых величин (ст. 23.1 КоАП).
Из анализа приведенных нормативных актов при рассмотрении представления как меры профилактики следует, что представление N-го межрайонного отдела управления Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 30.08.2012 N 9 о прекращении действия специального разрешения (лицензии) N 00000/0000 содержит требование, которое подлежало выполнению, а непринятие мер влекло ответственность.
Статья 27 Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» устанавливает, что организации и граждане, считающие, что действия (бездействие) работников Комитета государственного контроля Республики Беларусь, его территориальных органов, решения (предписания, постановления) Комитета государственного контроля Республики Беларусь, его территориальных органов, постановления коллегии Комитета государственного контроля Республики Беларусь, коллегий комитетов государственного контроля областей ущемляют их права и законные интересы, вправе в порядке, установленном законодательными актами, обжаловать их в вышестоящий орган Комитета государственного контроля Республики Беларусь (вышестоящему должностному лицу), прокурору и (или) в суд, если иной порядок обжалования не установлен законодательными актами.
Доводы заинтересованного лица со ссылкой на нормы Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности», свидетельствовали о порядке приостановления, аннулирования, прекращения лицензии, но не наделяли органы финансовых расследований правом на вынесение представления о прекращении лицензии.
Остальные доводы сторон по фактам проверки судом не принимаются во внимание ввиду признания недействительным представления по иным основаниям, указанным выше.
Все вышеуказанные и установленные в судебном заседании факты и обстоятельства в совокупности позволили суду прийти к выводу о недействительности представления от 30.08.2012 N 9 N-го межрайонного отдела УДФР КГК о прекращении действия специального разрешения (лицензии) N 00000/0000.