Правовое регулирование отношений в сфере предупреждения социального иждивенчества
1. Введение.
Декрет Президента Республики Беларусь от 02.04.2015 N 3 “О предупреждении социального иждивенчества” (далее – Декрет N 3) принят в целях предупреждения социального иждивенчества, стимулирования трудоспособных граждан к трудовой деятельности, обеспечения исполнения конституционной обязанности граждан по участию в финансировании государственных расходов путем уплаты налогов, пошлин и иных платежей.
Декрет N 3 подготовлен в соответствии с частью третьей статьи 101 Конституции Республики Беларусь, закрепляющей право Главы государства в силу особой необходимости издавать временные декреты, имеющие силу закона, вступил в силу 5 апреля 2015 г. (после официального опубликования) и распространяет свое действие на отношения, возникшие с 1 января 2015 г.
Декретом N 3 введен сбор на финансирование государственных расходов (далее – сбор) с граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства, получивших разрешение на постоянное проживание в Республике Беларусь, в случае их неучастия в финансировании государственных расходов или участия в таком финансировании менее 183 календарных дней в налоговом периоде.
В ряде средств массовой информации данный сбор окрестили “налогом на тунеядцев”, хотя следует отметить, что термин “тунеядец” в действующем законодательстве не применяется.
Идеология взимания данного сбора основывается на статье 56 Конституции Республики Беларусь, которая устанавливает, что граждане обязаны принимать участие в финансировании государственных расходов путем уплаты государственных налогов, пошлин и иных платежей, то есть необходимости участия каждого жителя страны в финансировании государственных расходов посредством уплаты соответствующих налогов в бюджет с легальных источников дохода. Если сумма этих платежей превышает 20 базовых величин, считается, что он участвует в финансировании государственных расходов.
Если таких источников у человека нет, то предполагается, что он, совершая необходимые финансовые траты по обеспечению своей жизнедеятельности, имеет какой-то источник дохода, но налогов с него не платит. Именно такие лица признаются плательщиками сбора.
Таким образом, Декрет N 3 направлен на выявление лиц, которые проживают в Республике Беларусь и не заняты в общественном производстве или работали менее 183 календарных дней в году.
В соответствии с пунктом 3 Декрета N 3 от уплаты сбора освобождаются инвалиды, пенсионеры, многодетные семьи, студенты, дети младше 18 лет, а также те, кто фактически не был в Беларуси более 183 дней (в этом случае отсутствие в стране придется доказывать).
Признаются исполнившими обязанность по уплате сбора граждане в периоды работы по видам деятельности, указанным в пункте 5 Декрета N 3.
Примечательно, что законодатель к таким лицам относит также граждан, отбывших административное взыскание в виде административного ареста за неуплату или неполную уплату сбора (часть 7 пункта 14 Декрета N 3).
Размер сбора за налоговый период (календарный год) составляет 20 базовых величин исходя из размера базовой величины, установленной на 1 января соответствующего налогового периода. Цифра в 20 базовых величин взята за основу расчета сбора в связи с тем, что это была средняя сумма подоходного налога, которую в 2013 году уплатил в государственный бюджет каждый работающий житель страны.
Актуальность регулируемых Декретом N 3 общественных отношений обусловлена тем, что по статистике в стране не работает каждый четвертый трудоспособный гражданин.
По информации Национального статистического комитета Республики Беларусь в нашей стране в 2013 году было около 6 млн. трудоспособного населения. Из них были заняты в сфере экономики 4,5 млн. С учетом обучающихся в учреждениях образования и не совмещающих обучение с трудовой деятельностью, а также находящихся в отпусках по беременности и родам, ведущих домашнее хозяйство, легально работающих за границей и некоторых других категорий насчитывается более 400 тыс. лиц в трудоспособном возрасте, о которых у государственных органов не имеется информации о роде их занятий и доходах.
В процессе подготовки проекта Декрета и обсуждения в средствах массовой информации его положений в стране ускорился процесс постановки на учет в службе занятости неработающих граждан (согласно Декрету N 3 они освобождаются от уплаты сборов). Только за указанный период их число возросло более чем на 7 тыс. человек по сравнению с 2013 годом (30,7 тыс. против 23,4 тыс.).
По информации государственных органов всего планируется получать от уплаты сбора 400 – 450 млрд.руб. в год.
Справочно. Структура занятости населения в Республике Беларусь <7>:
трудовые ресурсы – 5989,1 тыс.чел.;
занятое население – 4545,6 тыс.чел.;
прочее трудоспособное население в трудоспособном возрасте – 1443,5 тыс.чел.
Из них:
студенты и учащиеся – 457,7 тыс.чел.;
официальные безработные – 23,4 тыс.чел.;
находящиеся в отпусках по беременности и родам, по уходу
за ребенком до достижения им возраста трех лет – 297,3 тыс.чел.;
получающие пособие по уходу за ребенком-инвалидом, инвалидом I группы либо лицом, достигшим 80-летнего возраста, – 59,1 тыс.чел.;
легально работающие за границей – 63,4 тыс.чел.;
активно ищущие работу – 212,2 тыс.чел.;
домохозяйки – 123,6 тыс.чел.;
считающие, что нет возможности найти работу, – 37,1 тыс.чел.;
не имеющие необходимости или желания работать – 29,7 тыс.чел.;
другие <8> – 125,4 тыс.чел.
<7> Данные на 2013 год по информации Национального статистического комитета Республики Беларусь, Министерства труда и социальной защиты населения Республики Беларусь и Государственной программы содействия занятости населения Беларуси на 2015 год, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 07.02.2015 N 77.
<8> Те, кто не захотел сообщить информацию о себе, асоциальные личности и т.д.
2. Порядок уплаты сбора. Льготы по уплате сбора.
Сбор уплачивается не позднее 15 ноября года, следующего за истекшим налоговым периодом, на основании извещения.
Извещение вручается плательщику (его представителю) лично под роспись или направляется ему по почте заказным письмом не позднее 15 календарных дней после получения от плательщика сбора соответствующего уведомления. В случае направления по почте заказным письмом извещение считается врученным по истечении 10 календарных дней со дня направления заказного письма.
В случае вручения или направления извещения по истечении указанного выше срока уплаты сбор уплачивается не позднее тридцати календарных дней со дня вручения извещения или со дня, когда извещение считается врученным.
Извещение на уплату сбора налоговый орган вручит плательщику до 1 октября года, следующего за истекшим налоговым периодом. В первый раз – до 1 октября 2016 г., сбор нужно будет оплатить до 15 ноября.
Сумма сбора, подлежащая уплате плательщиками, уменьшается на суммы уплаченных ими в истекшем налоговом периоде налогов (подоходный налог с физических лиц, единый налог с индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц, налог при упрощенной системе налогообложения).
В целях стимулирования плательщиков сбора к его самостоятельной уплате предусматривается возможность уменьшения суммы сбора на 10 процентов в случае, если плательщики сбора с 1 августа текущего налогового периода по 31 мая года, следующего за истекшим налоговым периодом, представят в налоговый орган соответствующее уведомление. В этом случае сбор подлежит уплате не позднее 1 июля года, следующего за истекшим налоговым периодом (часть первая пункта 9 Декрета N 3).
3. Ответственность за неуплату сбора.
Неуплата или неполная уплата сбора влекут наложение штрафа в размере от 2 до 4 базовых величин или административный арест с обязательным привлечением к выполнению общественно полезных работ (пункт 14 Декрета N 3).
Административно арестованные, привлеченные к административной ответственности за совершение административных правонарушений, в период отбывания административного ареста обязательно привлекаются к выполнению общественно полезных работ. Законодатель под общественно полезной работой понимает работу без оплаты труда, для выполнения которой не требуется наличия определенных профессиональных знаний и навыков, квалификаций и имеющую социально полезную значимость для административно-территориальной единицы.
Перечень объектов и виды общественно полезных работ для таких лиц должны утверждаться решениями местных исполнительных и распорядительных органов. По всей видимости, это будет низкооплачиваемая (в обычных условиях) работа по уборке дворов и улиц, ремонту дорожных покрытий и т.д.
Протоколы об административных правонарушениях за неуплату или неполную уплату сбора составляются уполномоченными должностными лицами налоговых органов. Дела о таких правонарушениях рассматриваются налоговыми органами или районным (городским) судом.
Административный арест за совершение указанных правонарушений назначается районным (городским) судом с учетом положений статьи 6.7 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП). При этом на лиц, к которым административный арест не может применяться, налагается штраф.
Справочно. Согласно части 2 статьи 6.7 КоАП административный арест не применяется к беременным женщинам, инвалидам I и II группы, женщинам и одиноким мужчинам, имеющим на иждивении несовершеннолетних детей или детей-инвалидов, к лицам, имеющим на иждивении инвалидов I группы, к лицам, осуществляющим уход за престарелыми, достигшими восьмидесятилетнего возраста, к несовершеннолетним, военнослужащим, судьям, народным заседателям и высшим должностным лицам.
Сроки наложения административных взысканий не должны превышать трех лет со дня совершения и шести месяцев со дня обнаружения административного правонарушения.
За невыполнение установленных обязанностей по соблюдению трудовой дисциплины и (или) требований безопасности при выполнении общественно полезных работ, а также отказ от их выполнения, самовольное оставление места работы к лицу, отбывающему административное взыскание в виде административного ареста, применяются дисциплинарные взыскания, установленные в статье 18.10 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП): выговор; внеочередное дежурство по уборке помещений и территории места отбывания административного ареста; водворение в карцер или одиночную камеру на гауптвахте на срок до пяти суток.
Следует отметить, что пункт 14 Декрета N 3 действует до вступления в силу закона Республики Беларусь о внесении соответствующих изменений и дополнений в КоАП и ПИКоАП.
Помимо указанных в Декрете N 3 мер ответственности социальных иждивенцев, у которых есть задолженность по уплате сбора, ограничат в выезде за границу.
4. Методы выявления “социальных иждивенцев”.
Согласно пункту 16 Декрета N 3 Совету Министров Республики Беларусь в трехмесячный срок поручено определить порядок взаимодействия государственных органов и организаций в целях реализации положений данного документа.
Для выявления категории плательщиков сбора в Министерстве по налогам и сборам Республики Беларусь создадут специальную базу данных, содержащую сведения о работающих и неработающих лицах. Обход домовладений для выявления неработающих граждан не предусматривается.
Законодатель предоставил право гражданам, подпадающим под категорию плательщиков сбора, самостоятельно прийти в налоговый орган с 1 августа по 31 мая и заявить о том, что они не участвовали в финансировании государственных расходов. За это граждане получат скидку по уплате сбора в размере 10 процентов. То есть уплатить в бюджет нужно будет не 20 базовых величин, а 18. Срок уплаты сбора – не позднее 1 июля 2016 г.
Тех, кто не захочет добровольно признаться в неучастии в финансировании государственных расходов, будут выявлять при помощи соответствующего программного обеспечения и базы данных о работающих и неработающих лицах.
Например, вузы предоставят сведения о студентах дневной формы обучения, Фонд социальной защиты населения Республики Беларусь – о плательщиках взносов и получателях пенсий и пособий, организации – о своих работниках и так далее. В итоге методом исключения будут получены данные о тех, кто не работает и не участвует в финансировании государственных расходов. Вот эти граждане и получат извещения на уплату сбора.
Сформирован такой реестр будет к концу 2015 года.
Следует сразу оговориться, что согласно пункту 13 Декрета N 3 сбор, обработка, хранение, использование персональных данных граждан осуществляются без их письменного согласия с соблюдением требований, определенных законодательными актами, по защите информации, распространение и (или) предоставление которой ограничено.
5. История предупреждения социального иждивенчества.
Идея привлечь все слои населения к общественно полезному труду не нова, и практика предупреждения социального иждивенчества имеет богатую историю.
Следует отметить, что в советское время существовал и широко применялся термин “тунеядство”, под которым понималось паразитическое существование за счет не отдельных граждан, а всего общества. В соответствии со статьей 12 Конституции СССР 1936 года труд в СССР являлся обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина. Был принят даже Указ Президиума Верховного Совета СССР от 04.05.1961 <1>, согласно которому граждане, не желающие работать, могли быть подвергнуты не только административному взысканию, но и уголовному наказанию.
<1> Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни: Указ Президиума Верховного Совета РСФСР, 4 мая 1961 г. // ВВС РСФСР. – 1961. – N 18. – Ст. 273.
В дальнейшем к этой теме на законодательном уровне неоднократно возвращались <2>.
<2> О мерах по усилению борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни: постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР, 23 февр. 1970 г., N 136 // СП СССР. – 1970. – N 4. – Ст. 26; приказ МВД СССР от 12.05.1970 N 140 “О введении в действие Инструкции “О порядке исполнения органами внутренних дел Указов Президиумов Верховных Советов союзных республик по вопросам борьбы с лицами, уклоняющимися от общественного труда и ведущими антиобщественный паразитический образ жизни” и др.
В 1957 – 1960 гг. в девяти союзных республиках СССР были приняты нормативные правовые акты об усилении борьбы с антиобщественными маргинальными проявлениями. Например, в ст. 5 Закона Казахской ССР от 25.01.1958 “Об усилении борьбы с антиобщественными элементами Казахской ССР” указывалось, что занятие бродяжничеством и попрошайничеством запрещается, а лица, занимающиеся бродяжничеством и попрошайничеством, подлежат по приговору суда ссылке на срок от двух до пяти лет с обязательным привлечением к трудовой деятельности по месту ссылки <3>.
<3> Бюллетень Верховного Суда СССР. – 1958. – N 2. – С. 139.
К 1960 году в стране тунеядство стало восприниматься как общественно опасное деяние, в связи с чем в Уголовный кодекс РСФСР впервые была введена статья 209, предусматривающая уголовную ответственность за бродяжничество и попрошайничество. Диспозиция данной статьи гласила: “Систематическое занятие бродяжничеством или попрошайничеством, продолжаемое после предупреждения, сделанного административными органами, наказывается лишением свободы на срок до двух лет или исправительными работами на срок от шести месяцев до одного года. Те же действия, совершенные лицами, ранее судимыми за бродяжничество или попрошайничество, наказывались лишением свободы до двух лет” <4>.
<4> УЗ СССР. – М.: Юридическая литература, 1963. – Т. 1. – С. 139.
Подобные статьи были включены и в уголовные кодексы (УК) других республик, за исключением Республики Азербайджан. В редакциях статей уголовного законодательства этих республик имелись расхождения, продиктованные региональными особенностями. В УК Украины, Белоруссии, Узбекистана, Казахстана, Молдавии они были изложены тождественно статье 209 УК РСФСР, а в УК Киргизии, Таджикистана, Армении, Туркмении и Грузии диспозиция этой статьи предусматривала наступление уголовной ответственности только после игнорирования второго предупреждения о недопущении паразитического образа жизни.
Например, в статье 234 УК Грузинской ССР и в статье 201 УК Эстонской ССР указывалось, что “за злостное уклонение от труда лицо, ведущее антиобщественный паразитический образ жизни” по постановлению народного суда или общественному приговору подлежит ссылке в установленную нормативным правовым актом местность с привлечением этого лица к общественно полезному труду. Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 04.05.1961 “Об усилении борьбы с лицами, уклоняющимися от общественно полезного труда и ведущими антиобщественный образ жизни” предусматривалась административная ответственность – выселение “паразитических элементов” (оседлых тунеядцев) на срок до пяти лет с обязательным привлечением к труду в местах их поселения и конфискацией имущества. В аналогичном указе в Азербайджане за побег с места ссылки предусматривалось лишение свободы на тот же срок. Статья 186 УК РСФСР предусматривала уголовную ответственность за побег с места ссылки или в пути следования к поселению <5>.
<5> УЗ СССР. – М.: Юридическая литература, 1963. – Т. 1. – С. 543 – 610.
УК союзных республик предусматривали ответственность за три разные формы тунеядства: занятие бродяжничеством, попрошайничеством, ведение иного паразитического образа жизни.
Уголовная ответственность за тунеядство просуществовала до 1991 года.
Высылка безработных с привычных мест жительства практиковалась еще с 1948 года. И началось это с письма Никиты Хрущева к Сталину. Тогда еще первый секретарь ЦК КП(б) Украины написал о необходимости более строго привлекать к ответственности тех, кто не желает приобщаться к общественно полезному труду. На его взгляд, общественные собрания должны иметь право выносить приговоры о выселении за пределы республики “наиболее опасных общественных элементов”. Среди них были тунеядцы, бродяги и многие другие. Соответствующий указ по Украине издали и подписали быстро. Но доклады о его выполнении были неутешительными: выселенцы нормы на новых местах все равно не выполняли, оставляя леспромхозы или какие-то другие организации в долгах.
Спустя годы, в шестидесятых, к выселению вернулись вновь. По решению народного суда тунеядцев отправляли в “специально отведенные местности на срок от двух до пяти лет с конфискацией имущества, нажитого нетрудовым путем, и обязательным привлечением к труду по месту поселения”.
Но проблем это снова не решило, так что к 1965 году тунеядцев выселять перестали, а просто принуждали к труду на местах.
Одновременно в советский период отмечалась активность деятельности по предупреждению правонарушений, совершаемых лицами, ведущими маргинальный образ жизни. Для осуществления надлежащей профилактической работы в регионах Советского Союза функционировала сеть многочисленных учреждений по оказанию социальной и медицинской помощи таким лицам. Больных хроническим алкоголизмом и наркоманией направляли для лечения в лечебно-трудовые профилактории <6>.
<6> Степаненко, Р.Ф. Вопросы демократизации законодательства и проблемы эффективности механизмов правового регулирования маргинального поведения / Р.Ф.Степаненко // Юридический мир. – 2014. – N 1. – С. 73 – 76.