В статье рассматриваются особенности закрепления в Законе Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды) требований в области охраны окружающей среды при производстве опасных химических веществ, обращении с ними и их обезвреживании, использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве. Вносятся предложения по совершенствованию содержания данных норм, разработке новых норм, необходимых как первооснова для упорядочения правовых отношений в исследуемой сфере.
Ежегодно в мире производится около 100 тыс. видов химических веществ и ежегодно к этому списку добавляется тысяча новых. Принося немалую пользу человечеству, они считаются факторами, вредно воздействующими на окружающую среду и здоровье людей. Опасные химикаты можно обнаружить в моющих средствах, лаках, красках, мебели, коврах, игрушках, одежде, ткани, косметике, фармацевтических препаратах, компьютерах, телевизорах, продуктах питания и других товарах. Химические вещества добавляют в самые разные виды продукции, чтобы придать приятный запах или убить бактерии, изменить цвет или очистить поверхность [1, с. 2].
Химические вещества производятся, используются в производстве продовольственных и непродовольственных товаров, что сопряжено с образованием отходов — источников различных химических соединений. Химикаты широко используются в сельском хозяйстве, ветеринарии. В результате данных процессов вещества химической природы неизбежно попадают в окружающую среду, изменяя ее качественные показатели, воздействуя на человека.
Необходимость четкого правового регулирования выделения в окружающую среду, производства, реализации химических веществ, утилизации химических отходов для предотвращения их неконтролируемого использования и распространения в интересах защиты окружающей среды, жизни и здоровья людей представляется очевидной. Важность надлежащей регламентации отношений по использованию химических веществ подтверждается, в частности, фактом отнесения деятельности, связанной с серийным производством ряда органических и неорганических химических веществ, к экологически опасной деятельности в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 24.06.2008 N 349 «О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности» [2]. Такая деятельность оказывает вредное воздействие на окружающую среду, а через нее негативно сказывается на здоровье населения.
В ряде зарубежных государств имеются правовые документы, комплексно регламентирующие отношения, связанные с действиями с химическими веществами.
Например, в Республике Казахстан действует Закон от 21.07.2007 «О безопасности химической продукции», устанавливающий правовые основы обеспечения безопасности химической продукции для защиты жизни и здоровья человека, охраны окружающей среды и интересов потребителей на территории Республики Казахстан [3].
В нашей стране в большинстве своем данные вопросы регулируются фрагментарно, различными нормативными правовыми актами.
Прежде всего обоснованно рассмотреть особенности регулирования обозначенных отношений в базовом законе отрасли законодательства об охране окружающей среды и рациональном использовании природных ресурсов — Законе об охране окружающей среды [4], комплексном нормативном правовом акте, формирующем и объединяющем в себе все институты экологического законодательства по принципу: нет института в экологическом праве, не урегулированного в Законе об охране окружающей среды [5, с. 27 — 28]. Закон об охране окружающей среды содержит общие требования в области охраны окружающей среды при производстве опасных химических веществ, обращении с ними и их обезвреживании, использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве.
Статьей 46 Закона об охране окружающей среды предусматривается, что производство опасных химических веществ и обращение с ними допускаются на территории Республики Беларусь после проведения необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований этих веществ, установления порядка обращения с ними с соблюдением требований в области охраны окружающей среды и государственной регистрации этих веществ в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь. Обезвреживание опасных химических веществ осуществляется при наличии проектной и технологической документации, согласованной в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
В статье 46 Закона об охране окружающей среды содержится указание на предмет регулирования — «опасные химические вещества», поэтому для применения норм указанной статьи изначально необходимым видится определение перечня опасных химических веществ, в отношении которых применяются меры регулирования, предусмотренные статьей 46 Закона об охране окружающей среды.
В качестве элементов регулирования производства опасных химических веществ и обращения с ними в статье 46 Закона об охране окружающей среды выделяются следующие:
- проведение необходимых токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований опасных химических веществ;
- установление порядка обращения с опасными химическими веществами с соблюдением требований в области охраны окружающей среды;
- государственная регистрация опасных химических веществ в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь;
- согласование в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, проектной и технологической документации по обезвреживанию опасных химических веществ.
При более детальном изучении законодательства выявляется, что перечисленные элементы не нашли должного закрепления в нормативных правовых актах. Предпосылкой к этому служат и нормы статьи 46 Закона об охране окружающей среды, имеющие определенную недосказанность: не определены субъекты, проводящие соответствующие исследования, а также субъекты, устанавливающие порядок обращения с опасными химическими веществами. Кроме того, было бы правильным определить конкретные государственные органы, ответственные за определение порядка государственной регистрации опасных химических веществ, согласования проектной и технологической документации по обезвреживанию опасных химических веществ, исключив общие отсылки к законодательству. Считается, что речь в статье 46 Закона об охране окружающей среды идет, в частности, о нормах законодательства о санитарно-эпидемическом благополучии населения [6].
Вместе с тем Закон Республики Беларусь от 23.11.1993 N 2583-XII «О санитарно-эпидемическом благополучии населения» (далее — Закон о санитарно-эпидемическом благополучии) предусматривает проведение государственной санитарно-гигиенической экспертизы химических веществ, материалов и изделий из них, государственную гигиеническую регистрацию и регламентацию химических веществ, материалов и изделий из них, представляющих потенциальную опасность для здоровья людей [7, ст. 10, 11]. В рамках государственной гигиенической регистрации и регламентации предусматривается проведение лабораторных исследований, которые могут включать санитарно-гигиенические, токсикологические, микробиологические, молекулярно-биологические исследования [8, п. 8, 10]. Вышеуказанный Закон о санитарно-эпидемическом благополучии признается утратившим силу с 19 июля 2012 года в соответствии с Законом Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» [9]. В последнем предусматривается государственная регистрация продукции, представляющей потенциальную опасность для жизни и здоровья населения. Формулировок, идентичных используемым в Законе об охране окружающей среды («проведение токсиколого-гигиенических и токсикологических исследований опасных химических веществ», «государственная регистрация опасных химических веществ»), в указанных нормативных правовых актах не имеется.
В определенной степени декларативным характером обладает статья 48 Закона об охране окружающей среды, согласно которой юридические лица и граждане обязаны выполнять правила производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве, а также требования в области охраны окружающей среды и принимать меры по предупреждению вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации ее отрицательных последствий для обеспечения качества окружающей среды, устойчивого функционирования естественных экологических систем и сохранения биологического и ландшафтного разнообразия, функционирования особо охраняемых природных территорий, природных территорий, подлежащих специальной охране, и биосферных резерватов. Применение токсичных химических веществ, не подвергающихся распаду, запрещается.
Под «правилами производства, хранения, транспортировки и применения химических веществ, используемых в сельском и лесном хозяйстве», скорее всего, можно понимать требования, закрепленные в том числе Законом Республики Беларусь от 25.12.2005 N 77-З «О защите растений» [10, ст. 19 — 22].
Что касается «мер по предупреждению вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности и ликвидации ее отрицательных последствий», упоминаемых в статье 48 Закона об охране окружающей среды, была бы логичной их конкретизация для определения круга обязанностей, возлагаемых на юридических лиц и граждан в соответствии с указанной статьей.
Кроме того, реализация запрета использования «токсичных химических веществ, не подвергающихся распаду», представляется более реалистичной в случае определения конкретного перечня токсичных химических веществ, запрещенных к применению (наряду с опасными химическими веществами, указание на которые содержится в статье 46 Закона об охране окружающей среды).
В Федеральном законе Российской Федерации от 10.01.2002 N 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» закреплены подобные приведенным выше общие требования, касающиеся производства, обращения и обезвреживания потенциально опасных химических веществ, в том числе радиоактивных, иных веществ и микроорганизмов; использования химических веществ в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве [11, ст. 47, 49].
Вместе с тем в 2008 году Правительством Российской Федерации была утверждена Концепция федеральной целевой программы «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 — 2013 годы)», в которой определены четыре стратегии обеспечения химической безопасности: уменьшение объемов опасных веществ; замена веществ менее опасными; использование веществ в менее опасном состоянии; проектирование объектов с наименьшим уровнем сложности, менее чувствительных к ошибкам или несанкционированным воздействиям, а одно из приоритетных направлений реализации задач Программы предполагает проведение анализа нормативно-методической базы Российской Федерации в области обеспечения химической и биологической безопасности и научное обоснование предложений по ее совершенствованию [12].
Следует отметить, что в статьях 60, 61 Модельного экологического кодекса для государств — участников Содружества Независимых Государств (Особенной части), принятого постановлением Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников Содружества Независимых Государств N 29-14 «Об Особенной части модельного Экологического кодекса для государств-участников Содружества Независимых Государств» (далее — Модельный кодекс) также содержатся требования в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при производстве, обращении и утилизации опасных химических веществ, при использовании химических веществ в сельском и лесном хозяйстве, схожие с содержащимися в Законе об охране окружающей среды. Помимо этого, имеются отличные положения, касающиеся, например, маркировки опасных химических веществ, учета международных требований и принципов обмена информацией о химических веществах в международной торговле и реализации цели достижения единства этикетировки и маркировки опасных химических веществ как на пространстве государств — участников СНГ, так и в мировом сообществе. Статьей 63 Модельного кодекса предусматривается ведение Регистра опасных химических и биологических веществ, содержащего базы данных по опасным веществам, построенные по единым для государств — участников СНГ принципам [13].
Кроме того, Рекомендациями по гармонизации и унификации законодательства государств — участников Содружества Независимых Государств в сфере обеспечения химической и биологической безопасности, принятыми постановлением Межпарламентской Ассамблеей государств — участников Содружества Независимых Государств от 28.10.2010 N 35-11 «О Рекомендациях по гармонизации и унификации законодательства государств — участников СНГ в сфере обеспечения химической и биологической безопасности», предусматривается, в частности, ведение и своевременное обновление национальных регистров опасных химических веществ; установление на уровне национального закона положения о распределении опасных химических веществ по категориям (группам) опасности и соответствующих им мер контроля; установление подзаконными нормативными правовыми документами списков (перечней) опасных химических веществ с их распределением по категориям (группам) опасности, а также порядка осуществления мер контроля в отношении опасных химических веществ каждой из категорий (групп) [14].
Проведенный в настоящей статье анализ свидетельствует об обоснованности пересмотра отдельных норм Закона об охране окружающей среды», касающихся вопросов управления обращением химических веществ, на предмет их конкретизации, изложения в более четкой форме во взаимосвязи с нормами иных актов законодательства. Для обеспечения действенности данных норм требуется определить перечень химических веществ, в отношении операций с которыми должны применяться меры государственного регулирования в целях предотвращения и ограничения их негативного воздействия на окружающую среду и здоровье людей.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Химические вещества в окружении человека / Э.Иванова, П.Бондарева. — Минск: МОО «Экосфера», 2006. — 34 с.
2. О критериях отнесения хозяйственной и иной деятельности, которая оказывает вредное воздействие на окружающую среду, к экологически опасной деятельности: Указ Президента Респ. Беларусь, 24 июня 2008 г., N 349 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
3. О безопасности химической продукции: Закон Респ. Казахстан, 21 июля 2007 г., N 302-III ЗРК // [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://ru.government.kz/docs/z070000302_20110705.htm. — Дата доступа: 01.03.2012.
4. Об охране окружающей среды: Закон Респ. Беларусь, 26 нояб. 1992 г., N 1982-XII // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
5. Макарова, Т.И. Законодательство, регулирующее отношения в области окружающей среды (экологические отношения) / Т.И.Макарова // Обзор экологического законодательства Республики Беларусь: практ. пособие / С.А.Балашенко [и др.]. — СПб.; Смоленск, 2003. — С. 5 — 45.
6. Лаевская, Е.В. Научно-практический комментарий к Закону Республики Беларусь от 26.11.1992 «Об охране окружающей среды» / Е.В.Лаевская, В.Е.Лизгаро, Т.И.Макарова. — Минск: Тонпик, 2005. — 271 с.
7. О санитарно-эпидемическом благополучии населения: Закон Респ. Беларусь, 23 нояб. 1993 г., N 2583-XII // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
8. Положение о государственной гигиенической регламентации и регистрации химических и биологических веществ, материалов и изделий из них, продукции производственно-технического назначения, товаров для личных (бытовых) нужд, продовольственного сырья и пищевых продуктов, а также материалов и изделий, применяемых для производства, упаковки, хранения, транспортировки, продажи, иных способов отчуждения продовольственного сырья и пищевых продуктов и их использования: утв. постановлением Совета Министров Респ. Беларусь, 14 дек. 2001 г., N 1807 «О совершенствовании системы государственной гигиенической регламентации и регистрации химических и биологических веществ, материалов и изделий из них, продукции производственно-технического назначения, товаров для личных (бытовых) нужд, продовольственного сырья и пищевых продуктов, а также материалов и изделий, применяемых для производства, упаковки, хранения, транспортировки, продажи, иных способов отчуждения продовольственного сырья и пищевых продуктов и их использования» // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
9. О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Закон Респ. Беларусь, 7 янв. 2012 г., N 340-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
10. О защите растений: Закон Респ. Беларусь, 25 дек. 2005 г., N 77-З // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
11. Об охране окружающей среды: Федер. закон Рос. Федерации, 10 янв. 2002 г., N 7-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» [Электронный ресурс]. — М., 2012.
12. Концепция федеральной целевой программы «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 — 2013 годы)»: утв. Распоряжением Правительства Рос. Федерации, 28 янв. 2008 г., N 74-р // СПС «КонсультантПлюс: Версия Проф» [Электронный ресурс]. — М., 2012.
13. Модельный экологический кодекс для государств — участников СНГ (Особенная часть): модел. закон: принят постановлением Межпарламент. Ассамблеи государств — участников СНГ, 31 окт. 2007 г., N 29-14 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.
14. Рекомендации по гармонизации и унификации законодательства государств — участников СНГ в сфере обеспечения химической и биологической безопасности: постановление Межпарламент. Ассамблеи государств — участников СНГ, 28 окт. 2010 г., N 35-11 // ИБ «КонсультантПлюс: Беларусь» [Электронный ресурс]. — Минск, 2012.