К административным правонарушениям, связанным с ведением книги замечаний и предложений, относятся нарушения, предусмотренные статьей 9.24 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
К главным субъектам доказывания по делам об административных правонарушениях, связанных с ведением книги замечаний и предложений, относятся органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь, органы внутренних дел, налоговые органы, которые уполномочены на ведение административного процесса (функциональная и предметная компетенции) на основании:
Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах», Закона Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь», Указа Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 «О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь», Указа Президента Республики Беларусь от 11.02.2009 N 87 «О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля»;
Закона Республики Беларусь от 17.07.2007 N 263-З «Об органах внутренних дел Республики Беларусь», Указа Президента Республики Беларусь от 04.12.2007 N 611 «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел и организаций, входящих в систему органов внутренних дел»;
Налогового кодекса Республики Беларусь, постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1592 «Вопросы Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь».
Территориальная компетенция Комитета государственного контроля Республики Беларусь определяется с учетом того, что его территориальными органами являются комитеты государственного контроля областей и межрайонные комитеты государственного контроля. Территориальные органы финансовых расследований включают управления Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь по областям, по Минской области и г. Минску и межрайонные отделы данных управлений. Территориальные органы внутренних дел включают главное управление внутренних дел Минского городского исполнительного комитета и подчиненное ему управление внутренних дел по охране Минского метрополитена, управления внутренних дел областных исполнительных комитетов, управления, отделы внутренних дел городских, районных исполнительных комитетов (местных администраций), управление внутренних дел на транспорте Министерства внутренних дел Республики Беларусь и подчиненные ему отделы, отделения, линейные пункты. В целях реализации полномочий Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь в административно-территориальных единицах Республики Беларусь созданы инспекции Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь по областям и г. Минску, районам, городам, районам в городах, являющиеся территориальными органами Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь.
Процессуальная компетенция органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь определена статьей 3.7 и пунктом 16 части 1 статьи 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП); органов внутренних дел — статьей 3.6 и пунктом 1 части 1 статьи 3.30 ПИКоАП, постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 01.03.2010 N 47 «О наделении должностных лиц органов внутренних дел полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению»; налоговых органов — статьей 3.13 и пунктом 26 части 1 статьи 3.30 ПИКоАП, постановлением Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 18.10.2011 N 49 «О наделении должностных лиц Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь, инспекций Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению».
Кроме того, к субъектам доказывания по делам об административных правонарушениях, предусмотренных статьей 9.24 КоАП, относятся сельские, поселковые, районные, городские и областные исполнительные комитеты, администрации районов в городах.
Предмет доказывания по делам об административных правонарушениях, связанным с ведением книги замечаний и предложений, составляют обстоятельства, устанавливаемые уполномоченными органами в большинстве случаев в ходе непосредственного обнаружения правонарушения (в редких случаях — по жалобам граждан, которым не была предъявлена по первому требованию книга замечаний и предложений, вовремя не дан ответ), в частности проверок (фактическая основа дела), и касающиеся содержания нормы либо комплекса норм материального права, регулирующих соответствующие материальные правоотношения (в частности, норм Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон об обращениях) и постановления Совета Министров Республики Беларусь от 16.03.2005 N 285 «О некоторых вопросах организации работы с книгой замечаний и предложений и внесении изменений и дополнения в некоторые постановления Совета Министров Республики Беларусь» (далее — постановление N 285)).
Таким образом, выяснению (доказыванию) подлежат следующие имеющие значение для правильного разрешения дела моменты.
1. Обстоятельства, подтверждающие наличие события административного правонарушения (место, время, способ и средства (при их применении) совершения противоправного деяния, связанного с несоблюдением порядка ведения книги замечаний и предложений).
Сущность и характер действий (бездействия) определяется: объектом посягательства (права и свободы человека и гражданина) и объективной стороной состава, описанной в соответствующей норме (диспозиция статьи 9.24 КоАП), способом совершения правонарушения (где, в каком месте было деяние совершено, когда (время, дата) это деяние было совершено, как действовало лицо, нарушает ли это деяние нормы действующего законодательства, какие средства и орудия (инструменты) были применены).
2. Обстоятельства, подтверждающие наличие состава административного правонарушения, за которое предусмотрена административная ответственность (объект и объективная сторона, субъект и субъективная сторона).
Непосредственным объектом правонарушения являются отношения, связанные с порядком ведения книги замечаний и предложений.
Объективная сторона правонарушения выражается в совершении руководителем государственного органа, иной организации или лицом, в том числе ответственным за ведение книги замечаний и предложений, либо индивидуальным предпринимателем таких действий (бездействия), как:
- неведение (отсутствие) книги замечаний и предложений (часть 2 пункта 1 статьи 24 Закона об обращениях, пункт 12 Положения о порядке выдачи, регистрации, ведения и хранения книги замечаний и предложений, утвержденного постановлением N 285 (далее — Положение N 285), перечень мест реализации организациями, индивидуальными предпринимателями товаров, выполнения работ, оказания услуг, в которых ведется книга замечаний и предложений, утвержденный постановлением N 285);
- непредъявление книги замечаний и предложений по первому требованию гражданина (пункт 2 статьи 24 Закона об обращениях, пункт 2 Положения N 285);
- нарушение порядка ведения книги замечаний и предложений (пункт 5 статьи 24 Закона об обращениях, пункты 13 и 14 Положения N 285);
- нарушение установленного срока рассмотрения замечаний и предложений, изложенных в книге (пункт 3 статьи 17 Закона об обращениях);
- неинформирование гражданина в установленный срок об отказе в удовлетворении замечания и (или) предложения (часть 2 пункта 3 статьи 15 Закона об обращениях).
Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной в форме умысла и неосторожности.
Субъектом правонарушения является физическое лицо — работник организации, ответственный за ведение книги замечаний и предложений либо рассматривающий замечание (предложение), либо руководитель организации, по чьей вине допущены перечисленные выше нарушения, составляющие объективную сторону состава правонарушения.
Проблемным вопросом квалификации рассматриваемого состава является его соотнесение с составами, предусмотренными статьями 9.13 «Нарушение законодательства об обращениях граждан и юридических лиц» и 9.26 «Нарушение законодательства об административных процедурах» КоАП.
Статья 9.13 КоАП предусматривает административную ответственность в том числе за нарушение установленных сроков рассмотрения такого обращения либо неинформирование заявителя о решении, принятом по результатам рассмотрения обращения. В то же время диспозиция указанной статьи связана с общим порядком рассмотрения обращений граждан и юридических лиц в отличие от рассмотрения замечаний и предложений, внесенных в книгу замечаний и предложений.
Статья 9.26 КоАП предусматривает административную ответственность в том числе за несоблюдение установленных законодательством сроков осуществления административной процедуры. Так, например, в ходе выборочной проверки соблюдения установленного порядка приватизации квартир, числящихся на балансе предприятия, было установлено, что в нарушение подпункта 1.1.9 пункта 1 перечня административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными государственными организациями по заявлениям граждан, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 26.04.2010 N 200 «Об административных процедурах, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан», по заявлению, поступившему 17.11.2012 от гражданина Б., решение о приватизации жилого помещения было принято 02.02.2013, т.е. с превышением установленного месячного срока. В отличие от заявления и предложения административная процедура представляет собой действия уполномоченного органа, совершаемые на основании заявления заинтересованного лица, по установлению (предоставлению, удостоверению, подтверждению, регистрации, обеспечению), изменению, приостановлению, сохранению, переходу или прекращению прав и (или) обязанностей, в том числе заканчивающиеся выдачей справки или другого документа (его принятием, согласованием, утверждением), либо регистрацией или учетом заинтересованного лица, его имущества, либо предоставлением денежных средств, иного имущества и (или) услуг за счет средств республиканского или местных бюджетов, государственных внебюджетных фондов, из имущества, находящегося в республиканской или коммунальной собственности (Закон Республики Беларусь от 28.10.2008 N 433-З «Об основах административных процедур»).
3. Обстоятельства, подтверждающие соблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности (статья 7.6 КоАП).
Согласно пункту 4 части 2 статьи 7.6 КоАП за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.24 КоАП, административное взыскание может быть наложено не позднее 3 лет со дня совершения и 6 месяцев со дня обнаружения административного правонарушения. При этом днем обнаружения административного правонарушения, выявленного в ходе проверки, считается день вручения акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись либо его направления проверяемому субъекту в соответствии с пунктом 69 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь».
4. Отсутствие иных обстоятельств, исключающих административный процесс (статья 9.6 ПИКоАП).
Принятие акта законодательства, устраняющего противоправность деяния, подразумевает в первую очередь корректировку Положения N 285. Недоказанность виновности физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения подразумевает отсутствие совокупности доказательств, подтверждающих вину конкретного работника организации в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 9.24 КоАП. Наличие по тому же факту в отношении физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, постановления о наложении административного взыскания либо неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также иные обстоятельства, исключающие административный процесс, встречаются очень редко.
5. Отсутствие обстоятельств, исключающих признание деяния административным правонарушением (статья 5.5 КоАП).
В связи с отсутствием обязательств, повлекших причинение имущественного вреда, в том числе завышение стоимости таких обязательств перед бюджетом, а также использование денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства при ведении книги замечаний и предложений, основания для применения статьи 5.5 КоАП отсутствуют.
6. Обстоятельства, смягчающие административную ответственность (статья 7.2 КоАП).
К наиболее часто встречающимся смягчающим обстоятельствам при совершении рассматриваемого административного правонарушения относятся чистосердечное раскаяние физического лица; добровольное исполнение возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание; наличие на иждивении у физического лица, совершившего административное правонарушение, малолетнего ребенка.
7. Обстоятельства, отягчающие административную ответственность (статья 7.3 КоАП).
К наиболее часто встречающимся отягчающим обстоятельствам при совершении рассматриваемого административного правонарушения относится его совершение должностным лицом в связи с исполнением служебных обязанностей.
8. Основания для освобождения от административной ответственности (статьи 8.2, 8.3, 8.8 КоАП).
Во многих случаях рассматриваемое административное правонарушение может признаваться малозначительным ввиду его формального характера, отсутствия имущественного вреда государству. Совершение данного административного правонарушения физическим лицом под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости, добровольное исполнение возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание, также может повлечь освобождение от административной ответственности. Статья 8.8 КоАП не подлежит применению ввиду того, что субъектом административного правонарушения является физическое, а не юридическое лицо.
9. Основания для уменьшения административного взыскания в виде штрафа (статья 7.9 КоАП).
В случае добровольного исполнения возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание, и отсутствия отягчающих обстоятельств возможно уменьшение размера административного взыскания в два раза.
Система доказательств по делам об административных правонарушениях, связанным с ведением книги замечаний и предложений, включает следующие элементы:
- содержательный (сведения о фактах нарушения порядка ведения книги замечаний и предложений лицом, в отношении которого составлен протокол об административном правонарушении);
- материальный (материальная форма источников доказательств в виде соответствующих документов, подтверждающих состав административного правонарушения, связанного с ведением книги замечаний и предложений, в частности, акта проверки, непосредственно книги замечаний и предложений, письменных ответов на замечания и предложения);
- процессуальный (процессуальная форма доказательств, к которым по рассматриваемой категории дел, как правило, относятся протоколы опроса лица, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевшего (гражданина, которому книга представлена не была либо внесшего свои замечания в книгу и не получившего ответа), свидетелей (при их наличии), протокол об административном правонарушении).
К обязательным письменным доказательствам (первичным источникам) относятся непосредственно книга замечаний и предложений, книга регистрации исходящей корреспонденции, ответы на замечания и предложения при нарушении порядка ее ведения (заполнения книги, рассмотрения внесенных в нее замечаний и предложений), к дополнительным (вторичным источникам) — акт проверки, протоколы опроса, протокол об административном правонарушении и т.д. В то же время в случае отсутствия книги замечаний и предложений либо нарушения порядка ее предъявления основными доказательствами будут являться протоколы опроса потерпевшего (гражданина), должностного лица контролирующего органа (Комитета государственного контроля Республики Беларусь, внутренних дел, налогового), свидетелей (их объяснения необходимы для правильного разрешения дела), письменная информация из налоговых органов о выдаче (невыдаче) книги; косвенными — акт о непредставлении документов, акт проверки, протокол об административном правонарушении и т.д. В рассматриваемой категории дел экспертиза и привлечение специалиста фактически не требуются.
Подготовка дел об административных правонарушениях, связанных с ведением книги замечаний и предложений, к рассмотрению, как правило, характеризуется тем, что известно событие правонарушения, известно лицо, которое, возможно, совершило административное правонарушение. В связи с этим необходимо установить, действительно ли лицо виновно в совершении противоправного деяния, является ли надлежащим субъектом административной ответственности, т.е. содержит ли деяние все необходимые элементы состава административного правонарушения, а также все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу. Типовая версия касается события административного правонарушения и совершения конкретным лицом административного правонарушения, т.е. перечня фактических данных, которые могут быть признаны в качестве доказательства по делу, какие элементы события и насколько полно установлены этими доказательствами и какие элементы состава административного правонарушения необходимо доказать, что было рассмотрено выше. На основе типовой версии определяют задачи, очередность их решения и сроки при построении индивидуальных (частных) версий. С учетом предмета имеющихся доказательств при завершении первоначального этапа дополнительно определяют: спорные факты (например, по квалификации, обязательности ведения книги в месте реализации и субъектному составу), какие новые доказательства могут быть получены на основе использования собранных (дополнительные документы и объяснения, например, должностные инструкции, приказы, документы, подтверждающие факт отсутствия на рабочем месте в момент требования книги замечаний и предложений, необходимости подготовки ответа и заполнения соответствующих граф, уважительность причины отсутствия, объяснения иных лиц, имеющих отношение к рассмотрению соответствующего замечания и предложения, и т.д.), какие действия требуется для этого провести (в частности, истребовать дополнительные документы, оформить протоколы опроса иных лиц и т.д.). В рамках аналитического этапа осуществляется проверка правовых оснований привлечения виновного к ответственности, изучаются все связи между элементами состава правонарушения, в частности, проводятся: проверка объяснений лица, в отношении которого ведется административный процесс (его сравнение с объяснениями иных лиц); исследование всех версий по делу (в отношении каждого лица, имеющего отношение к порядку ведения книги замечаний и предложений); проверка всех доказательств в совокупности и устранение противоречий между ними; систематизация всех материалов и решение вопроса о том, насколько объективно, полно, всесторонне установлены все обстоятельства по делу. В содержание заключительного этапа входят: процессуальные действия по завершению подготовки (составление протокола об административном правонарушении по статье 9.24 КоАП либо вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении при наличии соответствующих оснований, рассмотренных выше); действия, проводимые по ходатайству лица, в отношении которого ведется административный процесс (например, обеспечение участия защитника и т.д.), или по письменному указанию прокурора (например, о проведении опроса иных лиц); необходимые организационные и организационно-технические мероприятия, связанные с направлением дела для рассмотрения.
Таким образом, юридическая основа дел об административных правонарушениях, связанных с ведением книги замечаний и предложений (статья 9.24 КоАП), строится на том, что в соответствии с частью 1 пункта 4 статьи 24 Закона об обращениях сведения о результатах рассмотрения замечаний и (или) предложений, а также отметка о направленном заявителю ответе вносятся организацией, индивидуальным предпринимателем в книгу замечаний и предложений. Согласно части 1 пункта 3 статьи 17 Закона об обращениях письменные обращения должны быть рассмотрены не позднее пятнадцати дней, а обращения, требующие дополнительного изучения и проверки, — не позднее одного месяца, если иной срок не установлен законодательными актами. В соответствии с пунктом 2 Положения N 285 предусмотрено, что книга предъявляется по первому требованию гражданина; запрещается требовать от гражданина предъявления документов, удостоверяющих личность, или объяснения причин, вызвавших необходимость внесения замечания и (или) предложения. Согласно части 1 пункта 14 Положения N 285 реквизиты книги «Порядковый номер замечания и (или) предложения», «Резолюция руководителя государственного органа, иной организации, ее обособленного подразделения с поручением конкретным должностным лицам рассмотреть замечание и (или) предложение», «Сведения о результатах рассмотрения замечания и (или) предложения», «Отметка о направлении ответа гражданину (дата и регистрационный номер ответа)», «Наименование должности, фамилия, инициалы лица, ответственного за ведение книги замечаний и предложений» заполняются руководителем организации или уполномоченным им лицом, ответственным за ведение книги, индивидуальным предпринимателем. Замечания и (или) предложения нумеруются порядковыми номерами с начала календарного года. Согласно части 2 пункта 14 Положения N 285 сведения о ходе и результатах рассмотрения замечаний и (или) предложений и отметка о направлении ответа гражданину (дата и регистрационный номер ответа), в том числе уведомлении о продлении срока рассмотрения изложенных в книге замечаний и предложений, вносятся в книгу не позднее последнего дня срока рассмотрения изложенных в книге замечаний и предложений.
Примеры фактической основы дел об административных правонарушениях, связанных с ведением книги замечаний и предложений.
1. В нарушение части 1 пункта 4, пункта 5 статьи 24 Закона об обращениях, части 2 пункта 14 Положения N 285 по замечанию от 30.10.2012 (порядковый номер 1), внесенному в книгу замечаний и предложений, не было обеспечено заполнение сведений о ходе и результатах его рассмотрения не позднее последнего дня срока рассмотрения этого замечания (13.11.2012) и на момент проверки (18.04.2013) (внесены сведения о дате (30.10.2012) и данных поручениях по рассмотрению замечания, а также отметка о направлении ответа гражданину (от 30.10.2012 N 1)).
2. Проверкой соблюдения законодательства об обращениях граждан, внесенных в книгу замечаний и предложений, было установлено, что в нарушение части 1 пункта 4, пункта 5 статьи 24 Закона об обращениях, частей 1 и 2 пункта 14 Положения N 285 на момент проведения проверки (18.04.2013) в книге замечаний и предложений общества:
- не велась нумерация замечаний и предложений (за 2011 год внесено 11 замечаний и предложений, за 2012 год — 11, за период с 01.01.2013 по 20.02.2013 — 2);
- не был заполнен реквизит «Наименование должности, фамилия, инициалы лица, ответственного за ведение книги замечаний и предложений»;
- не было обеспечено заполнение сведений о результатах рассмотрения замечания от 30.10.2012 не позднее последнего дня срока рассмотрения этого замечания (13.11.2012) и на момент проверки (18.04.2013) (директором без указания даты заполнения внесены сведения о проведении беседы по замечанию).
3. Выборочной проверкой (03.06.2013) установлено, что в ювелирной мастерской в книгу замечаний и предложений гражданкой Ц. 14.02.2013 было внесено замечание (зарегистрировано в книге за N 1) о непредъявлении ей книги по первому требованию. Однако в нарушение части 1 пункта 1 статьи 14, части 1 пункта 3 статьи 17 Закона об обращениях по состоянию на 03.06.2013 данное обращение гражданки Ц. организацией не было рассмотрено.
4. Окончательный срок ответа на письменную жалобу приходился на 10.02.2013, ответ заявителю жалобы был направлен 15.02.2013, т.е. с задержкой на 5 дней. Таким образом, ответственным должностным лицом в нарушение требований статьи 17 Закона об обращениях был нарушен установленный срок рассмотрения изложенного в книге замечаний и предложений замечания от 26.01.2013.