В деятельности органов уголовного преследования <1> и судов нередко возникает необходимость привлечения контролирующих (надзорных) органов для проведения проверок отдельных вопросов финансово-хозяйственной деятельности проверяемых субъектов.
<1> К органам уголовного преследования и должностным лицам, по поручению которых могут назначаться проверки, относятся перечисленные в главе 5 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — УПК): прокурор, начальник следственного подразделения, органы дознания, начальник органа дознания, лицо, производящее дознание.
Справочно. Проверяемыми субъектами согласно пункту 1 Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510) являются организации, их обособленные подразделения, имеющие учетный номер плательщика, представительства иностранных организаций, индивидуальных предпринимателей, нотариусов, а также лиц, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
Право органа уголовного преследования требовать от соответствующих органов и должностных лиц проведения ревизий и проверок по находящемуся в его производстве уголовному делу закреплено частью 2 статьи 103 УПК.
Общий порядок проведения таких проверок регулируется нормами Указа N 510 и утвержденным им Положением о порядке организации и проведения проверок (далее — Положение N 510).
Особенности проведения проверок по поручениям органов уголовного преследования и судов определяет глава 11 Положения N 510.
Несмотря на детальную регламентацию порядка организации проведения проверок по поручениям органов уголовного преследования и судов, на практике возникают спорные вопросы по поводу обоснованности привлечения того или иного контролирующего (надзорного) органа к проведению проверок.
Основания для проведения проверок.
Следует отметить, что согласно абзацу 4 части 1 пункта 5 Указа N 510 поручение органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, а также руководителей (их заместителей) этих органов по находящимся в их производстве материалам может быть выдано лишь в случаях, свидетельствующих о совершении коррупционных правонарушений и преступлений, легализации доходов, полученных преступным путем, и финансировании террористической деятельности.
Названная норма вступает в противоречие с упомянутой ранее частью 2 статьи 103 УПК, которая не содержит каких-либо ограничений по категориям, видам либо конкретным составам преступлений, при рассмотрении материалов, по которым орган уголовного преследования вправе поручить проведение проверки, а также с частью 2 статьи 1 УПК, которая закрепляет, что установленный в УПК порядок производства по материалам и уголовному делу является единым и обязательным для всех органов и должностных лиц, ведущих уголовный процесс, а также для иных участников уголовного процесса.
Как справедливо отмечает Ю.Ф.Навойчик <2>, норма абзаца 4 части 1 пункта 5 Указа N 510 необоснованно ограничивает права руководителей органов уголовного преследования, предоставленные им УПК, в части поручения проведения проверок по находящимся в их производстве материалам, на практике способствует возникновению рисков криминогенного характера.
<2> Навойчик, Ю.Ф. Отдельные аспекты совершенствования контрольной деятельности, не нашедшие отражения в Указе Президента Республики Беларусь от 26.07.2012 N 332 «О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» / Ю.Ф.Навойчик.
Субъекты контрольной (надзорной) деятельности.
По общему правилу вопросы, проверка которых осуществляется контролирующим (надзорным) органом, должны соответствовать компетенции этого органа (часть 2 пункта 1 Указа N 510).
Необходимость соответствия компетенции контролирующего (надзорного) органа проверяемым вопросам также предусмотрена при проведении проверок по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) (абзац 4 части 1 пункта 5 Указа N 510 и пункт 93 Положения N 510).
Подпунктом 9.2 пункта 9 Указа N 510 установлено, что внеплановые проверки на основании поручения органов уголовного преследования назначаются руководителем контролирующего органа в пределах компетенции такого контролирующего органа.
Согласно части 5 пункта 93 Положения N 510 органы уголовного преследования по возбужденному уголовному делу вправе поручить проведение проверки иным контролирующим (надзорным) органам, за исключением органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, в соответствии с их компетенцией.
Перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности (далее — Перечень) утвержден Указом N 510 и насчитывает 39 государственных органов и организаций, включая органы, осуществляющие ведомственный контроль.
Согласно пункту 93 Положения N 510 проверки в отношении организаций, подлежащих ведомственному контролю, проводят органы ведомственного контроля, а в отношении организаций, не подлежащих ведомственному контролю, такие проверки проводятся Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами.
Проверки по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) в государственных органах и руководящих органах общественных объединений проводятся центральным аппаратом Министерства финансов Республики Беларусь.
В соответствии с частью 4 пункта 93 Положения N 510 проверки финансово-хозяйственной деятельности проверяемых субъектов, в том числе по вопросам правильности исчисления, своевременности и полноты уплаты налогов, сборов (пошлин) и иных обязательных платежей в бюджет, могут проводиться подразделениями документальных проверок органов финансовых расследований по поручениям Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, его управлений по областям, по Минской области и г. Минску по возбужденному уголовному делу, по поручениям руководителей (их заместителей) этих органов по находящимся в их производстве делам (материалам).
Органы уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководители (их заместители) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) вправе поручить проведение проверки иным контролирующим (надзорным) органам, за исключением органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь, в соответствии с их компетенцией, определенной в Перечне (часть 5 пункта 93 Положения N 510).
Таким образом, орган уголовного преследования (суд) по возбужденному уголовному делу вправе поручить проведение проверки следующим контролирующим (надзорным) органам:
- органам, осуществляющим ведомственный контроль (в т.ч. Министерству финансов Республики Беларусь и его территориальным органам — главным финансовым управлениям по областям; главным управлениям ведомственного контроля облисполкомов и др.), в отношении подчиненных или входящих в его состав (систему) организаций по вопросам проверки осуществления ими финансово-хозяйственной деятельности;
- Министерству финансов Республики Беларусь и его территориальным органам (как органам, относящимся к органам ведомственного контроля) в отношении организаций, не подпадающих под действие ведомственного контроля, по вопросам проверки осуществления ими финансово-хозяйственной деятельности;
- любому иному контролирующему органу по вопросам, входящим в его компетенцию (т.е. в сферу его контрольной деятельности), определенную в соответствии с Перечнем.
Специфика осуществления проверок Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами.
Министерство финансов Республики Беларусь включено в Перечень, а на основании пункта 3 Указа Президента Республики Беларусь от 22.06.2010 N 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» (далее — Указ N 325) на Министерство финансов Республики Беларусь возложен контроль за состоянием ведомственного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью организаций. Указанная норма дублируется в пункте 24 Перечня.
Подпункт 2.1 пункта 2 Указа N 325 определяет, что государственные органы и иные государственные организации, республиканские государственно-общественные объединения, структурные подразделения этих государственных органов и объединений, подчиненные этим органам и объединениям организации, включенные в соответствующий перечень, в пределах своих полномочий и в определенных актами законодательства случаях осуществляют ведомственный контроль за соответствием требованиям законодательства деятельности, осуществляемой подчиненными или входящими в их состав (систему) организациями в соответствии с Указом N 510.
На практике возникают вопросы, связанные с поручением Министерству финансов Республики Беларусь и его территориальным органам проведения проверок финансово-хозяйственной деятельности организаций, не подлежащих ведомственному контролю по вопросам, не относящимся к сфере контроля Министерства финансов Республики Беларусь и его территориальных органов.
Так, согласно пункту 24 Перечня к сфере контроля (надзора), т.е. к компетенции Министерства финансов Республики Беларусь и его территориальных органов, относится, в частности, контроль за соблюдением бюджетного законодательства, а также законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств, в том числе за целевым и эффективным использованием средств, выделяемых из бюджетов и государственных внебюджетных фондов, по всем направлениям и видам расходов, а также иные сферы контроля, исчерпывающий перечень которых содержится в пункте 24 Перечня.
Однако вышеизложенное касается общих вопросов организации и проведения проверок Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами как одним из контролирующих (надзорных) органов.
Как отмечалось ранее, проверки по поручениям органов уголовного преследования и судов в отношении организаций, подлежащих ведомственному контролю, проводят органы ведомственного контроля (часть 1 пункта 93 Положения N 510), а в отношении организаций, не подлежащих ведомственному контролю, такие проверки проводятся Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами (часть 2 пункта 93 Положения N 510).
Поскольку Министерство финансов Республики Беларусь, как это установлено Указом N 325, входит в перечень органов, осуществляющих ведомственный контроль (в отношении подчиненных или входящих в его состав (систему) организаций), осуществление ведомственного контроля (в т.ч. проверки финансово-хозяйственной деятельности организаций) входит в компетенцию Министерства финансов Республики Беларусь и его территориальных органов наряду с компетенцией по осуществлению контроля в тех сферах контроля, которые предусмотрены пунктом 24 Перечня.
Также Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами проводятся дополнительные проверки по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) требований законодательства о контрольной (надзорной) деятельности при отсутствии вышестоящего органа контролирующего (надзорного) органа, проводившего проверку.
Порядок проведения проверок.
Проверки в отношении проверяемых субъектов проводятся в порядке, установленном в разделах I, II Положения N 510, с учетом особенностей, определенных в главе 11 Положения N 510.
Проверки по поручению органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, а также руководителей (их заместителей) этих органов по находящимся в их производстве материалам являются внеплановыми и назначаются по мере необходимости без включения в координационный план контрольной (надзорной) деятельности и без учета сроков, установленных Указом N 510.
При проведении такой проверки допускается проверка контролирующим (надзорным) органом проверяемого субъекта по одному и тому же вопросу за один и тот же период, в том числе в ходе совместной проверки (пункт 12 Указа N 510).
Поручение на проведение проверки оформляется в виде постановления соответствующего должностного лица органа уголовного преследования (суда), в котором помимо оснований для проведения проверки формулируются подлежащие проверке вопросы.
В течение трех рабочих дней со дня получения поручения на проведение проверки по возбужденному уголовному делу от руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) руководитель контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченный заместитель должен принять решение о назначении (неназначении) проверки и сообщить об этом органу (должностному лицу), давшему поручение на проведение проверки (пункт 93-1 Положения N 510).
В случае неназначения проверки в тот же срок органу (должностному лицу), давшему поручение на проведение проверки, направляется мотивированное обоснование невозможности проведения проверки.
До начала проверки в результате изучения представленных материалов и документов контролирующим (надзорным) органом должен быть составлен согласованный с соответствующим должностным лицом органа уголовного преследования, суда перечень конкретных вопросов, подлежащих проверке, а также могут быть уточнены период проверки, вопросы необходимости участия специалистов иных контролирующих (надзорных) органов.
В случае принятия решения о назначении проверки проверка должна быть начата не позднее 15 календарных дней со дня получения поручения. По согласованию с органом (должностным лицом), давшим поручение на проведение проверки, проверка может быть начата в иные сроки.
Особенностью проверок, проводимых по поручению органов уголовного преследования и судов, является порядок оформления акта (справки) проверки и ознакомления с проектом акта (справки) проверки. В данном случае акт (справка) проверки, в том числе промежуточный, представляется на подпись (направляется для ознакомления и подписания) представителю проверяемого субъекта только после ознакомления с ним должностного лица органа уголовного преследования, возбудившего уголовное дело, руководителя (его заместителя) органа уголовного преследования, суда, в производстве которого находятся дела (материалы), давшего поручение на проведение проверки.
Ознакомление с проектом акта (справки) проверки, в том числе промежуточным, осуществляется должностным лицом органа уголовного преследования, возбудившего уголовное дело, руководителем (его заместителем) органа уголовного преследования, суда, в производстве которого находятся дела (материалы), давшим поручение на проведение проверки, в течение трех рабочих дней с даты получения этого проекта. О факте и дате ознакомления с проектом акта (справки) проверки делается отметка на проекте акта (справки), который в тот же день передается проверяющему (руководителю проверки) или направляется контролирующему (надзорному) органу заказным письмом с уведомлением о получении.
Имеет свои особенности порядок проведения дополнительных проверок.
В случае возникновения необходимости проведения дополнительных проверок по причине проверки вопросов, ранее не согласованных проверяющим с должностными лицами органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам), такие проверки проводятся тем контролирующим (надзорным) органом, который проводил проверку по поручению указанных органов, руководителей (их заместителей).
В случае возникновения необходимости проведения дополнительных проверок по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) требований законодательства о контрольной (надзорной) деятельности такие проверки проводятся вышестоящим органом контролирующего (надзорного) органа, при его отсутствии — Министерством финансов Республики Беларусь и его территориальными органами.
Материалы проверки подлежат регистрации и рассматриваются органами уголовного преследования в порядке статьи 174 УПК. Информация о принятом решении (об отказе в возбуждении уголовного дела, возбуждении уголовного дела и результатах предварительного расследования по нему) в 10-дневный срок со дня его вынесения направляется в контролирующий (надзорный) орган, передавший материалы проверки.
При проведении проверок по указанным основаниям законодатель особое внимание уделил вопросам принятия предусмотренных законом мер по выявлению вреда и обеспечению его полного взыскания, осуществляемых органами уголовного преследования совместно с контролирующими (надзорными) органами.
В числе данных, направляемых контролирующими (надзорными) органами, о результатах рассмотрения материалов проверок и принятых по ним решениях сведения о суммах взысканного (возмещенного в добровольном порядке) вреда отражаются в материалах уголовных дел и используются в дальнейшем для квалификации совершенных деяний.