К основным совершаемым в сфере бюджетных отношений административным правонарушениям относятся нарушения, перечисленные в статье 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП), в частности:
- незаконное получение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- нецелевое использование и (или) использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- нецелевое использование и (или) использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем материальных ресурсов, приобретенных за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- не предусмотренное законодательством ограничение должностным лицом или индивидуальным предпринимателем доступа поставщиков (подрядчиков, исполнителей) к участию в процедуре государственной закупки, в том числе посредством несоблюдения правил размещения информации о государственных закупках, иное нарушение порядка выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь либо изменение должностным лицом заказчика (уполномоченной организации) или индивидуальным предпринимателем условий договора на государственную закупку, если иное не предусмотрено актами законодательства, которое влечет дополнительное расходование средств из республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов либо уменьшение количества закупаемых товаров (объема выполняемых работ, оказываемых услуг) или ухудшение их качества, а равно уклонение руководителями государственных заказчиков от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд в случае, когда заключение таких контрактов (договоров) является обязательным, если в этих деяниях нет состава преступления.
К главным субъектам доказывания по делам об административных правонарушениях в сфере бюджетных отношений относятся органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь и Министерства финансов Республики Беларусь, а также финансовые управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов, которые уполномочены на ведение административного процесса (функциональная и предметная компетенции) на основании Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З “О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах”, Указа Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 “О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь” и соответственно Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее – БдК), постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1585 “Вопросы Министерства финансов Республики Беларусь”.
Территориальная компетенция Комитета государственного контроля Республики Беларусь определяется с учетом того, что его территориальными органами являются комитеты государственного контроля областей и межрайонные комитеты государственного контроля. Министерство финансов Республики Беларусь осуществляет свою деятельность самостоятельно, а также через свои территориальные органы и финансовые управления (отделы) местных исполнительных и распорядительных органов.
Процессуальная компетенция органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь определена статьей 3.7 и пунктом 16 части 1 статьи 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП); органов Министерства финансов Республики Беларусь и финансовых управлений (отделов) местных исполнительных и распорядительных органов – статьей 3.15 и пунктом 62 части 1 статьи 3.30 ПИКоАП, постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 14.02.2007 N 24 “О составлении протоколов и рассмотрении дел об административных правонарушениях должностными лицами органов Министерства финансов Республики Беларусь и признании утратившим силу приказа Министерства финансов Республики Беларусь от 16 июля 1999 г. N 190”.
Кроме того, к субъектам доказывания по делам об административных правонарушениях, предусмотренных частью 4 статьи 11.16 КоАП, относятся органы Министерства торговли Республики Беларусь, областные и Минский городской исполнительные комитеты, районные, городские исполнительные комитеты, администрации районов в городах, управления (отделы) торговли и услуг местных исполнительных и распорядительных органов.
Предмет доказывания по делам об административных правонарушениях, возникающим из правоотношений в сфере бюджетных отношений, составляют обстоятельства, устанавливаемые уполномоченными органами в большинстве случаев в ходе непосредственного обнаружения правонарушения, в частности проверок (фактическая основа дела), и касающиеся содержания нормы либо комплекса норм материального права, регулирующих соответствующие материальные правоотношения (в частности, БдК, Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З “О государственных закупках товаров (работ, услуг)” (далее – Закон N 419-З), постановление Совета Министров Республики Беларусь от 19.07.2013 N 641 “Об утверждении Положения о порядке формирования внебюджетных средств, осуществления расходов, связанных с приносящей доходы деятельностью, направлениях и порядке использования средств, остающихся в распоряжении бюджетной организации”, постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 “О бюджетной классификации Республики Беларусь”, постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 30.01.2009 N 8 “О порядке составления, рассмотрения и утверждения бюджетных смет получателей бюджетных средств, смет доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций” и др.).
Таким образом, выяснению (доказыванию) подлежат следующие имеющие значение для правильного разрешения дела моменты.
1. Обстоятельства, подтверждающие наличие события административного правонарушения (место, время, способ и средства (при их применении) совершения противоправного деяния в сфере бюджетных отношений).
Сущность и характер действий (бездействия) определяются: объектом посягательства (область финансов) и объективной стороной состава, описанной в соответствующей норме (диспозиции частей 1 – 4 статьи 11.16 КоАП), способом нарушения порядка использования средств бюджета, государственных внебюджетных фондов либо организации государственных закупок товаров (работ, услуг) (где, в каком месте было деяние совершено, когда (время, дата) это деяние было совершено, как действовало лицо, нарушает ли это деяние нормы действующего законодательства, какие средства и орудия (инструменты) были применены).
2. Обстоятельства, подтверждающие наличие состава административного правонарушения, за которое предусмотрена административная ответственность (объект и объективная сторона, субъект и субъективная сторона).
Непосредственным объектом правонарушения являются отношения, связанные с получением и использованием средств бюджета, государственных внебюджетных фондов либо осуществлением государственных закупок товаров (работ, услуг).
Объективная сторона правонарушения выражается в совершении действий (бездействия), влекущих нарушение требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств) и законодательства в сфере государственных закупок:
- незаконное получение средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- нецелевое использование средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- использование с нарушением законодательства средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- нецелевое использование материальных ресурсов, приобретенных за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- использование с нарушением законодательства материальных ресурсов, приобретенных за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов;
- не предусмотренное законодательством ограничение доступа поставщиков (подрядчиков, исполнителей) к участию в процедуре государственной закупки, в том числе посредством несоблюдения правил размещения информации о государственных закупках;
- иное нарушение порядка выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь;
- изменение должностным лицом заказчика (уполномоченной организации) или индивидуальным предпринимателем условий договора на государственную закупку, если иное не предусмотрено актами законодательства, которое влечет дополнительное расходование средств из республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов либо уменьшение количества закупаемых товаров (объема выполняемых работ, оказываемых услуг) или ухудшение их качества;
- уклонение руководителями государственных заказчиков от заключения государственного контракта на поставку товаров для государственных нужд в случае, когда заключение таких контрактов (договоров) является обязательным.
Субъективная сторона правонарушения характеризуется виной физического лица в форме умысла и неосторожности либо непринятием всех необходимых мер по соблюдению требований законодательства в сфере бюджетных отношений.
Субъектами правонарушения являются физическое лицо (работник, ответственный за соблюдение требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств) и законодательства в сфере государственных закупок), индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону состава рассматриваемого правонарушения.
Под незаконным получением средств из бюджета следует понимать излишнее получение организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств независимо от источника финансирования (получения) вследствие завышения в расчетах, сметах, счетах и других документах сумм, подлежащих получению, представления недостоверных сведений о финансовом состоянии организаций, индивидуальных предпринимателей при получении средств из бюджета и представления других недостоверных данных, явившихся основанием для получения средств из бюджета в размерах, превышающих размеры, установленные законодательством.
Под нецелевым использованием средств бюджета следует понимать любые действия распорядителей или получателей бюджетных средств, выразившиеся в направлении и использовании указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным законом о республиканском бюджете, решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, иными актами законодательства, бюджетной росписью, уведомлением о средствах, передаваемых нижестоящим бюджетам в форме межбюджетных трансфертов, бюджетной сметой и расчетами, перечнями к ней.
Под использованием средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства следует понимать использование бюджетных средств с нарушением требований, установленных БдК и иными актами бюджетного законодательства, а также законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств.
В то же время при применении статьи 11.16 КоАП необходимо учитывать то, что КоАП четко разграничена ответственность за использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета (часть 2 статьи 11.16 КоАП) и ответственность за нарушение законодательства о государственных закупках, повлекшее дополнительное расходование средств бюджета (часть 4 статьи 11.16 КоАП). Кроме того, необходимо иметь в виду, что статьей 21.17 КоАП предусмотрена административная ответственность за нарушение порядка проведения подрядных торгов на строительство объектов, а статьей 23.83 КоАП – за нарушение порядка проведения конкурсов и аукционов.
3. Обстоятельства, подтверждающие соблюдение сроков давности привлечения к административной ответственности (статья 7.6 КоАП).
Согласно пункту 4 части 1 статьи 7.6 КоАП за совершение административного правонарушения, предусмотренного статьей 11.16 КоАП, административное взыскание может быть наложено не позднее 3 лет со дня совершения и 6 месяцев со дня обнаружения административного правонарушения. В связи с этим необходимо надлежащим образом учитывать дату вручения акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись либо его направления проверяемому субъекту в соответствии с пунктом 69 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь”.
4. Отсутствие иных обстоятельств, исключающих административный процесс (статья 9.6 ПИКоАП).
Принятие акта законодательства, устраняющего противоправность деяния, подразумевает отмену отдельных норм в рассматриваемой области законодательства (так, например, с 1 января 2013 г. утратило силу Положение о порядке выбора поставщика (подрядчика, исполнителя) при осуществлении государственных закупок на территории Республики Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.12.2008 N 1987 “О некоторых вопросах осуществления государственных закупок”, однако ряд его норм перешел в Закон N 419-З). Недоказанность виновности физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, в совершении административного правонарушения подразумевает отсутствие совокупности доказательств, подтверждающих вину конкретного работника организации в совершении административного правонарушения, предусмотренного статьей 11.16 КоАП (например, совершение правонарушения неуполномоченным должностным лицом). Наличие по тому же факту касательно лица, в отношении которого ведется административный процесс, постановления о наложении административного взыскания либо неотмененного постановления о прекращении дела об административном правонарушении, а также иные обстоятельства, исключающие административный процесс, встречаются очень редко.
В то же время материалы проверки по фактам нарушений, выявленных в сфере бюджетных отношений и организации государственных закупок товаров (работ, услуг) (часть 4 статьи 11.16 КоАП), необходимо направлять в правоохранительные органы для дачи правовой оценки в порядке, предусмотренном статьями 173 и 174 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь. В данном случае необходимо иметь в виду, что административное взыскание по части 4 статьи 11.16 КоАП может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении проверки и разъяснении заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения либо о прекращении предварительного расследования по уголовному делу или уголовного преследования, но не позднее трех лет со дня совершения административного правонарушения.
5. Отсутствие обстоятельств, исключающих признание деяния административным правонарушением (статья 5.5 КоАП).
Не являются административными правонарушениями при условии устранения нарушений и (или) возмещения причиненного государству вреда в течение трех рабочих дней со дня подписания акта проверки, проведенной в соответствии с законодательными актами, определяющими единый порядок проведения контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, неисполнение или ненадлежащее исполнение иных обязательств, повлекшие причинение имущественного вреда, в том числе завышение стоимости таких обязательств перед бюджетом, в размере не более одного процента от подлежавших исполнению обязательств за проверенный период (для должностного лица юридического лица – за период выполнения им соответствующих функций, но не более чем за проверенный период).
6. Обстоятельства, смягчающие административную ответственность (статья 7.2 КоАП).
К наиболее часто встречающимся смягчающим обстоятельствам при совершении рассматриваемого административного правонарушения относятся чистосердечное раскаяние физического лица; добровольное возмещение или устранение причиненного вреда либо исполнение возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание; наличие на иждивении у физического лица, совершившего административное правонарушение, малолетнего ребенка.
7. Обстоятельства, отягчающие административную ответственность (статья 7.3 КоАП).
К наиболее часто встречающимся отягчающим обстоятельствам при совершении рассматриваемого административного правонарушения относится его совершение должностным лицом в связи с исполнением служебных обязанностей.
8. Основания для освобождения от административной ответственности (статьи 8.2, 8.3, 8.8 КоАП).
В большинстве случаев отсутствуют основания для признания рассматриваемых административных правонарушений малозначительными. Совершение данного административного правонарушения физическим лицом под влиянием угрозы или принуждения либо в силу материальной, служебной или иной зависимости, добровольное исполнение возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание, также могут повлечь освобождение от административной ответственности. Как правило, при совершении данного вида административных правонарушений присутствует выгода имущественного характера (доход, который юридическое лицо получило (могло получить), либо затраты, которых юридическое лицо избежало (могло избежать) в результате совершения должностным лицом или иным работником юридического лица административного правонарушения), а также причинение ущерба государственной собственности, в связи с чем статья 8.8 КоАП не применяется.
9. Основания для уменьшения административного взыскания в виде штрафа (статья 7.9 КоАП).
В случае добровольного исполнения возложенной на лицо обязанности, за неисполнение которой налагается административное взыскание, и отсутствия отягчающих обстоятельств возможно уменьшение размера административного взыскания в два раза.
Система доказательств по делам об административных правонарушениях в сфере бюджетных отношений включает следующие элементы:
содержательный (сведения о фактах нарушения требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств) и законодательства в сфере государственных закупок);
материальный (материальная форма источников доказательств в виде соответствующих документов, подтверждающих состав административного правонарушения в сфере бюджетных отношений, в частности акта проверки, платежных поручений на перечисление денежных средств, договоров и составляющих их неотъемлемую часть, касающихся процедуры закупки, товарно-сопроводительных (товарная накладная формы ТН-2 и товарно-транспортная накладная формы ТТН-1, утвержденные постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 18.12.2008 N 192 “Об утверждении типовых форм первичных учетных документов ТТН-1 “Товарно-транспортная накладная” и ТН-2 “Товарная накладная” и Инструкции по заполнению типовых форм первичных учетных документов ТТН-1 “Товарно-транспортная накладная” и ТН-2 “Товарная накладная”, акт выполненных работ) и других документов);
процессуальный (процессуальная форма доказательств, к которым по рассматриваемой категории дел, как правило, относятся протокол опроса лица, в отношении которого ведется административный процесс, протокол об административном правонарушении).
К обязательным письменным доказательствам (первичным источникам) относятся непосредственно документы, касающиеся получения и использования бюджетных средств; к дополнительным (вторичным источникам) – акт проверки, протоколы опроса, протокол об административном правонарушении, иные подтверждающие нарушение документы и т.д. В рассматриваемой категории дел возможно привлечение специалиста Министерства финансов Республики Беларусь (получение от него соответствующих разъяснений).
Подготовка дел об административных правонарушениях в сфере бюджетных отношений к рассмотрению, как правило, характеризуется тем, что известно событие правонарушения, известно лицо, которое, возможно, совершило административное правонарушение. В связи с этим необходимо установить, действительно ли данное лицо виновно в совершении противоправного деяния, является ли надлежащим субъектом административной ответственности, т.е. содержит ли правонарушение все необходимые элементы состава правонарушения, а также все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу. Типовая версия касается события правонарушения (факта нарушения требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств) и законодательства в сфере государственных закупок) и совершения конкретным лицом (должностным лицом юридического лица, юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем) правонарушения, т.е. перечня фактических данных, которые могут быть признаны в качестве доказательства по делу, какие элементы события и насколько полно установлены этими доказательствами и какие элементы состава необходимо доказать, что было рассмотрено выше. На основе типовой версии определяют задачи, очередность их решения и сроки при построении индивидуальных (частных) версий. С учетом предмета имеющихся доказательств при завершении первоначального этапа дополнительно определяют: спорные факты (например, по методологическим вопросам применения бюджетного законодательства), какие новые доказательства могут быть получены на основе использования собранных (дополнительные документы, например должностные инструкции, приказы и т.д.), какие действия требуется для этого провести (в частности, истребовать дополнительные документы, оформить протоколы опроса иных лиц и т.д.). В рамках аналитического этапа осуществляется проверка правовых оснований привлечения виновного к ответственности, изучаются все связи между элементами состава правонарушения, в частности проводятся: проверка объяснений лица, в отношении которого ведется административный процесс (сравнение с объяснениями иных лиц); исследование всех версий по делу (в отношении каждого лица, имеющего отношение к получению и использованию бюджетных средств); проверка всех доказательств в совокупности и устранение противоречий между ними; систематизация всех материалов и решение вопроса о том, насколько объективно, полно, всесторонне установлены все обстоятельства по делу. В содержание заключительного этапа входят: процессуальные действия по завершению подготовки (составление протокола об административном правонарушении по частям 1 – 4 статьи 11.16 КоАП либо вынесение постановления о прекращении дела об административном правонарушении при наличии соответствующих оснований, рассмотренных выше); действия, проводимые по ходатайству лица, в отношении которого ведется административный процесс (например, о приобщении иных документов к материалам дела и т.д.), или по письменному указанию прокурора (например, о проведении опроса иных лиц); необходимые организационные и организационно-технические мероприятия, связанные с направлением дела для рассмотрения.
Таким образом, юридическая основа дел об административных правонарушениях, связанных с несоблюдением требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств) и законодательства в сфере государственных закупок, строится на том, что согласно подпунктам 2.1-1 и 2.2 пункта 2 статьи 82 БдК получатели бюджетных средств обязаны использовать бюджетные средства в соответствии с требованиями БдК и иными актами законодательства, а также эффективно использовать бюджетные средства в соответствии с их целевым назначением.