В Процессуально-исполнительном кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) глава 10 посвящена такой стадии административного процесса, как подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению. Тем не менее в ПИКоАП не дается определения данной стадии, не приводятся существенные отличия от иных стадий административного процесса и подготовки к началу административного процесса (допроцессуальной подготовки, выражающейся в проверке информации о наличии (отсутствии) признаков (состава) административного правонарушения непроцессуальными методами и способами в пределах полномочий, предоставленных органам, ведущим административный процесс, на основании законодательства, определяющего их правовой статус), не проводится анализ соотношения мероприятий контрольного характера, осуществляемых в ходе проверок, с действиями при производстве по делам об административных правонарушениях с учетом их сроков и т.д. Таким образом, ряд теоретических и практических вопросов требует соответствующего разрешения на предмет дальнейшего совершенствования положений ПИКоАП (иных законодательных актов) и порядка ведения административного процесса в целом, что и является предметом рассмотрения настоящей статьи.
Подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению в качестве самостоятельной стадии административного процесса можно представить в виде:
- совокупности процессуальных действий, осуществление которых производится для правильного разрешения вопроса о необходимости составления протокола об административном правонарушении;
- направленного на собирание, проверку и оценку доказательств порядка предварительного изучения данных, указывающих на признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП), на предмет их достаточности;
- особой системы последовательно совершаемых действий и принимаемых по их результатам процессуальных решений в рамках производства по делам об административных правонарушениях.
Проведение подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению предполагает реализацию логически взаимосвязанной совокупности мер поискового, аналитического, процессуального характера, с помощью которых органы, ведущие административный процесс, получают и исследуют недостающую информацию обо всех обстоятельствах, подлежащих выяснению по делу об административном правонарушении (в том числе степени виновности лица в совершении административного правонарушения; обстоятельствах, смягчающих или отягчающих административную ответственность по данному делу; характере и размере причиненного вреда; наличии обстоятельств, исключающих производство по делу об административном правонарушении), т.е. предметом данной стадии является совокупность обстоятельств, подлежащих выяснению и являющихся предметом доказывания по делу об административном правонарушении.
Стадия подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению позволяет закрепить данные, указывающие на признаки административного правонарушения, и решить задачи восполнения недостающей информации об истинном характере выявленного административного правонарушения, ориентируя органы, ведущие административный процесс, на получение полного и объективного ответа по следующим вопросам: где (в каком месте) деяние было совершено, когда (время, дата) и кем это деяние было совершено, как действовало лицо, какие средства и орудия (инструменты) были применены, нарушает ли это деяние нормы действующего законодательства, по каким причинам лицо совершило противоправное деяние?
При этом данную стадию необходимо отличать от подготовки к рассмотрению дела об административном правонарушении (статья 11.1 ПИКоАП), в рамках которой судья, должностное лицо органа, ведущего административный процесс, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, устанавливают, относится ли к их компетенции рассмотрение данного дела; выясняют, имеются ли обстоятельства, исключающие административный процесс; истребуют необходимые дополнительные материалы; извещают лиц, участвующих в рассмотрении дела, о времени и месте его рассмотрения.
Кроме того, следует отметить, что не совсем корректно в рамках рассматриваемой тематики выделять начало административного процесса в самостоятельную стадию, поскольку оно выступает отправным моментом производства по делам об административных правонарушениях, и приравнивать подготовку дела об административном правонарушении к рассмотрению к административному расследованию (как это закреплено в российском законодательстве), поскольку оно требует оформления дополнительных процессуальных документов (наличия определенных оснований для возбуждения и отказа в возбуждении, установления специальных сроков проведения и т.д.) и существенно отличается от взятого за основу расследования уголовных дел, значительно усложняя порядок ведения административного процесса.
В то же время рассмотрение любой стадии административного процесса требует определения не только перечня действий, совершаемых на данной стадии, но и их юридического значения с учетом полномочий (прав и обязанностей) участников. Законодателем предусмотрена возможность проведения следующих процессуальных действий в рамках подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению: опрос лиц, участвующих в административном процессе (статья 10.10 ПИКоАП); проведение осмотра места совершения административного правонарушения, помещения, жилища и иного законного владения, предметов и документов (статья 10.13 ПИКоАП); проведение освидетельствования физического лица, в отношении которого ведется административный процесс, потерпевшего физического лица (статья 10.14 ПИКоАП); назначение экспертизы (статья 10.16 ПИКоАП); получение образцов для сравнительного исследования (статья 10.18 ПИКоАП). В каждом конкретном случае их объем устанавливается индивидуально.
Существенным в теории и практике производства по делам об административных правонарушениях является отграничение по ряду признаков подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению от допроцессуальной подготовки, определение которой было дано выше.
В соответствии со статьей 9.5 ПИКоАП при наличии поводов и оснований для начала административного процесса административный процесс считается начатым с момента составления любого протокола о процессуальном действии либо вынесения любого постановления о мерах обеспечения административного процесса. При этом поводами к началу административного процесса являются заявление физического лица; сообщение должностного лица государственного органа, общественного объединения, иной организации; непосредственное обнаружение признаков административного правонарушения судом, органом, ведущим административный процесс. Основаниями для начала административного процесса являются достаточные данные, указывающие на признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей Особенной части КоАП, если при этом отсутствуют обстоятельства, исключающие административный процесс. Признаками административного правонарушения, совокупность которых позволяет квалифицировать деяние в качестве административного правонарушения, являются (статья 2.1 КоАП):
- совершение деяния (действие или бездействие);
- противоправность деяния (деяние запрещено КоАП);
- наличие вины (отношение лица к совершенному им деянию) в форме умысла или неосторожности;
- общественная опасность деяния (в меньшей степени, чем при совершении преступления), т.е. нанесение вреда объектам, охраняемым законодательством об административных правонарушениях, или угроза нанесения такого вреда;
- предусмотрена административная ответственность.
Следовательно, до начала административного процесса необходимо установить наличие для этого поводов и оснований. На практике трудности в основном возникают при установлении достаточности данных, указывающих на признаки административного правонарушения, предусмотренного статьей КоАП. При этом подлежит выяснению наличие (отсутствие) обстоятельств, исключающих административный процесс. Так, например, согласно пункту 36 Инструкции о порядке приема, регистрации, рассмотрения и учета органами внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и информации о происшествиях, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 10.03.2010 N 55 (далее — Инструкция N 55), решение по информации о происшествии должно быть принято в срок до трех суток с момента ее поступления в орган внутренних дел, в ходе ее проверки могут быть получены объяснения, истребованы документы (под информацией о происшествии в контексте Инструкции N 55 понимается устная информация, поступившая непосредственно или с использованием средств электросвязи от физических лиц, должностных лиц государственных органов, других организаций либо их представителей, сотрудников органов внутренних дел о лицах, фактах, событиях, подлежащая проверке в целях установления наличия или отсутствия признаков преступления, административного правонарушения либо требующая принятия сотрудниками органов внутренних дел мер по выполнению задач, возложенных на органы внутренних дел), т.е. в рамках допроцессуальной подготовки возможно проведение проверки и предварительного изучения информации, свидетельствующей о событии административного правонарушения и лице, его совершившем, с использованием общих полномочий, предоставленных законодательством в соответствующих положениях статусного характера органам, ведущим административный процесс.
В то же время административное правонарушение с точки зрения его состава, определение которого в ПИКоАП отсутствует, включает объект правонарушения (общественные отношения в той или иной области, на нормальное развитие которых посягает правонарушение), объективную сторону (конкретные действия, выразившиеся в нарушении установленных правил), субъект правонарушения (лицо) и субъективную сторону (отношение лица к совершенному им деянию, т.е. вину в форме умысла или неосторожности), которые при сборе данных принимаются за основу в качестве соответствующих блоков информации разного объема в зависимости от того, когда проводится ее проверка. Соответственно проверку информации о наличии (отсутствии) признаков административного правонарушения (его состава) можно выделить в отдельную процедуру, которая может быть реализована как до начала административного процесса, так и в рамках подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, но в пределах разного объема предоставленных законодательством полномочий (специальными статусными актами и ПИКоАП) и направленности рассматриваемой стадии административного процесса на собирание доказательств процессуальными методами и способами.
Период подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению составляет 10 суток со дня начала административного процесса (статья 10.1 ПИКоАП) и оканчивается либо составлением протокола об административном правонарушении, либо прекращением дела об административном правонарушении (статья 10.26 ПИКоАП). При этом подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению может быть приостановлена: при назначении экспертизы — на срок проведения экспертизы; при направлении запроса в компетентные органы иностранных государств — до получения ответа на запрос; в случае совершения дорожно-транспортного происшествия при проведении действий по установлению лица, подлежащего привлечению к административной ответственности, — до установления указанного лица. Иные основания приостановления отсутствуют.
В то же время согласно пунктам 26 — 28 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510), срок проведения проверки, за исключением внеплановой тематической оперативной, контрольной и дополнительной проверок, не может превышать при проведении проверок:
- индивидуальных предпринимателей, лиц, осуществляющих частную нотариальную деятельность, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, — 15 рабочих дней;
- иных проверяемых субъектов — 30 рабочих дней.
При этом проведение плановой проверки может быть приостановлено по решению руководителя государственного органа или его уполномоченного заместителя на срок, не превышающий трех месяцев (в случае направления запроса в компетентные органы иностранных государств — не превышающий шести месяцев), с одновременным рассмотрением вопроса о целесообразности снятия ограничений деятельности проверяемого субъекта (если они были применены контролирующим (надзорным) органом) при наличии следующих обстоятельств, а именно при:
- проведении исследований (испытаний), технических освидетельствований или экспертизы, оперативно-розыскных мероприятий, направленных на установление фактов для целей проверки;
- необходимости восстановления проверяемым субъектом документов, необходимых для проведения проверки;
- направлении запроса в компетентные органы, в том числе иностранных государств;
- необходимости получения проверяемым субъектом документов и сведений, истребованных контролирующим (надзорным) органом, за пределами Республики Беларусь;
- невозможности продолжения проверки из-за отсутствия в силу временной нетрудоспособности проверяющего или в силу временной нетрудоспособности, а также по иной причине представителя проверяемого субъекта.
По решению руководителя государственного органа или его уполномоченного заместителя проведение плановой проверки может быть однократно продлено, но не более чем на 15 рабочих дней, при наличии значительного объема документов, подлежащих проверке, а также при необходимости проведения значительного количества контрольных мероприятий (инвентаризаций, исследований, встречных проверок и других).
Ранее в статье 9.5 ПИКоАП содержалась норма о том, что если административное правонарушение выявлено при проведении проверки (ревизии), то административный процесс считался начатым с момента составления протокола об административном правонарушении либо вынесения постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда в соответствии с частью 3 статьи 10.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении не составляется, т.е. при проведении проверки начало административного процесса не привязывалось к составлению первого процессуального документа, что влияло на качество допроцессуальной подготовки с использованием полномочий контролирующих органов и учетом временного фактора. Однако она была исключена.
В настоящее время сложилась ситуация, согласно которой сроки проведения проверки и подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению различны, подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению не может быть приостановлена в связи с назначением и проведением проверки в рамках Указа N 510.
Также необходимо отметить, что положения главы 10 ПИКоАП не предоставляют возможность проведения повторной подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению при возврате дела об административном правонарушении в случае несоблюдения требований к форме или содержанию протокола об административном правонарушении либо к перечню прилагаемых к нему материалов (статья 11.3 ПИКоАП), а также отмене постановления о прекращении дела об административном правонарушении. В связи с этим возникает вопрос о необходимости установления в ПИКоАП возможности проведения повторной процедуры подготовки в виде проведения (воспроизведения) тех или иных действий (возможно дополнительных) в силу допущенных ранее процессуальных или тактических ошибок.
В то же время решение конкретных задач рассматриваемой стадии административного процесса может быть достигнуто путем применения методик, являющихся предметом разработки и изучения криминалистической теории, согласно положениям которой исходная ситуация исходя из имеющихся условий определяет направление и содержание первоначальных действий, формирующих план подготовки. Основное место в разрешении исходной ситуации занимают версии (предположения о наличии или отсутствии событий или фактов, имеющих отношение к делу об административном правонарушении), проверка которых осуществляется параллельно с накоплением фактических данных.
Можно выделить типовые и индивидуализированные версии. Типовые версии отображают состав административного правонарушения, его видовые признаки и наиболее типичный, чаще всего встречающийся в практике, механизм события, т.е. обстоятельства возможного совершения правонарушения, и служат основой для построения индивидуализированных версий. После выдвижения версий определяются обстоятельства, подлежащие выяснению, и логические следствия каждой из них. Проверка версии осуществляется путем сопоставления ее следствий с фактическими обстоятельствами. Опровержение версии производится путем обнаружения фактов, противоречащих выведенным из нее следствиям. Таким образом, отбрасывая ложные версии, приближаются к выявлению подлинной картины административного правонарушения. Версия подтверждается, если выведенные из нее следствия совпадают с обнаруженными фактами.
В большинстве случаев имеется описание события административного правонарушения и известно лицо, его совершившее, в связи с чем необходимо установить наличие или отсутствие всех элементов состава и всех обстоятельств, подлежащих установлению по делу об административном правонарушении. В этих целях первоначальную информацию следует проанализировать и систематизировать, т.е. осуществлять группирование фактов по элементам состава правонарушения, для чего определяется следующее: какие фактические данные могут быть признаны в качестве доказательств по делу, какие элементы события и насколько полно установлены этими доказательствами и какие элементы состава необходимо доказать. С учетом последнего определяется очередность решения поставленных задач. Соответственно план подготовки должен включать версии, подлежащие решению вопросы, необходимые мероприятия, срок выполнения каждого мероприятия. Важную роль в обеспечении планирования подготовки могут играть схемы связей, движения предмета административного правонарушения, денежных средств и т.п. Например, схема взаимоотношений между субъектами хозяйствования с указанием времени совершения сделок и полученных денежных сумм.
Первоначальный этап подготовки направлен на поиск, обнаружение и закрепление доказательств в целях подтверждения правильности выдвижения версии о совершении административного правонарушения определенным лицом. Сущность и характер действий (бездействия) определяются объектом посягательства и объективной стороной состава, описанной в соответствующей норме КоАП, а также способом совершения административного правонарушения определенного вида. Собирание доказательств осуществляется путем производства процессуальных действий. С учетом предмета имеющихся доказательств при проведении первоначального этапа подготовки дополнительно определяют, какие новые доказательства могут быть получены на основе их использования, какие действия требуется для этого провести, их очередность и сроки, как проверить спорные факты и исследовать версии, какие действия требуется для этого провести, их очередность и сроки.
После того как выявлено лицо, в отношении которого ведется производство по делу, начинается процесс детального установления всех обстоятельств дела, всех элементов предмета доказывания, т.е. этап аналитической обработки. Осуществляется проверка оснований привлечения его к ответственности, изучаются все связи между элементами состава правонарушения, устанавливаются причины и условия, способствовавшие его совершению, путем исследования всех версий по делу, проверки всех доказательств и устранения имеющихся противоречий. На заключительном этапе подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению принимаются меры для обеспечения соблюдения права привлекаемого к ответственности лица на участие в производстве по делу, в том числе на этапе оформления протокола об административном правонарушении.
В заключение можно сделать следующие выводы.
- Действующее законодательство не содержит легального определения стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению. Наиболее полно характеризует рассматриваемое понятие следующее определение: подготовка является стадией административного процесса, проводимой путем осуществления совокупности последовательно реализуемых процессуальных действий, направленных на собирание, проверку и оценку доказательств совершения административного правонарушения после его выявления, исполнение которых производится для правильного разрешения вопроса о необходимости составления протокола об административном правонарушении. Благодаря проведению подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению становится возможным не только достаточно полно и в то же время оперативно установить истинную картину совершенного правонарушения и сформировать соответствующую доказательственную базу, но и выявить причины и условия, которые способствовали совершению данного административного правонарушения.
- Административное расследование не тождественно подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению (подготовка включает и обеспечительные меры), поскольку оно требует оформления дополнительных процессуальных документов (наличия определенных оснований для возбуждения и отказа в возбуждении, установления специальных сроков проведения и т.д.), значительно усложняя порядок ведения административного процесса (может рассматриваться в качестве составной части подготовки).
- Проверку информации о наличии (отсутствии) признаков административного правонарушения (его состава) можно выделить в отдельную процедуру, которая может быть реализована как до начала административного процесса (при допроцессуальной подготовке), так и в рамках подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, но в пределах разного объема предоставленных законодательством полномочий и направленности рассматриваемой стадии административного процесса на собирание доказательств процессуальными методами и способами. В рамках допроцессуальной подготовки возможно проведение проверки и предварительного изучения информации, свидетельствующей о событии административного правонарушения и лице, его совершившем, с использованием общих полномочий, предоставленных законодательством в соответствующих положениях статусного характера органам, ведущим административный процесс. Однако данную проверку необходимо отличать от проверки, проводимой в рамках требований Указа N 510 контролирующими органами с использованием предоставленных им полномочий.
- В ПИКоАП необходимо либо увеличить срок подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению до 30 рабочих дней с установлением исключительных случаев его продления до 15 рабочих дней, либо в качестве основания приостановления указать необходимость проведения проверки в рамках Указа N 510, либо закрепить на законодательном уровне сроки допроцессуальной подготовки с пересмотром подходов к определению момента начала административного процесса.
- Определение соотношения (разграничения и более четкого нормативного закрепления) контрольных мероприятий в рамках Указа N 510, действий в пределах предоставленных законодательством статусных полномочий ведущим административный процесс органам при допроцессуальной подготовке и процессуальных действий при подготовке дела об административном правонарушении к рассмотрению в соответствии с требованиями ПИКоАП позволит более четко определить правовой режим полученной доказательственной базы в рамках различных процедур (будет способствовать реализации принципа преемственности).
- В ПИКоАП необходимо установить возможность проведения повторной процедуры подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению в виде проведения (воспроизведения) тех или иных действий (возможно дополнительных) в силу допущенных ранее процессуальных или тактических ошибок в случае возврата дела об административном правонарушении ввиду несоблюдения требований к форме или содержанию протокола об административном правонарушении либо к перечню прилагаемых к нему материалов, а также отмены постановления о прекращении дела об административном правонарушении.
- Решение конкретных задач на стадии подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению может быть достигнуто путем применения методик, являющихся предметом разработки и изучения криминалистической теории.