Определенное в качестве приоритета инновационное развитие экономики нашей страны предполагает создание механизма преобразования результатов научной и научно-технической деятельности в качественно новую, конкурентоспособную инновационную продукцию. Основой данного механизма должны стать правовые нормы.
Правовое регулирование инновационной деятельности
Сказать о том, что в настоящее время нет специального законодательства, регулирующего инновационную деятельность, нельзя. Оно представлено рядом законодательных актов, в частности Законом Республики Беларусь от 19 января 1993 года N 2105-XII «Об основах государственной научно-технической политики» (далее — Закон об основах государственной научно-технической политики). Как следует из преамбулы, он является ведущим в научно-технической сфере и предусматривает комплекс методов и средств участия государства в управлении научной, научно-технической и инновационной деятельностью.
Закон об основах государственной научно-технической политики определяет такие ключевые понятия, как инновация и инновационная деятельность.
Инновация (нововведение) — создаваемая (осваиваемая) новая или усовершенствованная технология, вид товарной продукции, услуг, организационно-технические решение производственного, административного, коммерческого или иного характера, способствующее их продвижению на рынок.
Такая дефиниция, во-первых, чрезвычайно широка по сфере применения и, во-вторых, не содержит четких критериев, позволяющих определить инновацию как объект возможной государственной поддержки.
Инновационная деятельность определяется как деятельность, обеспечивающая создание и реализацию инноваций. Однако данная формулировка основывается на не имеющем четкого закрепления понятии «инновация», не выделяет этапов процесса преобразования новых знаний в инновационную продукцию, а также не позволяет провести разграничение и установить взаимосвязь с термином «научно-техническая деятельность».
Некоторое отношение к регулированию инновационной деятельности имеет Закон Республики Беларусь от 21 октября 1996 года N 708-XIII «О научной деятельности». Однако он ограничивается определением правового статуса участников научной деятельности, их прав и обязанностей, а также основных принципов государственного регулирования.
Нельзя не назвать и утвержденное Указом Президента Республики Беларусь от 3 января 2007 г. N 1 Положение о порядке создания субъектов инновационной инфраструктуры, согласно которому инновационная инфраструктура — это совокупность субъектов, осуществляющих материально-техническое, финансовое, организационно-методическое, информационное, консультационное и иное обеспечение инновационной деятельности. Возможные субъекты инфраструктуры — научно-технологические парки (технопарки), центры трансфера технологий и венчурные организации. Положение устанавливает ряд требований к субъектам инновационной инфраструктуры, порядок их регистрации, однако не формулирует принципов их взаимоотношений с инновационно активными организациями, пользующимися услугами этих субъектов.
Помимо упомянутых, существует ряд иных нормативных правовых актов, регулирующих отдельные аспекты инновационной деятельности, в первую очередь порядок использования бюджетных средств, направляемых на ее финансирование. Однако системный анализ действующего законодательства Республики Беларусь позволяет сделать вывод о том, что его нормы не обеспечивают комплексного регулирования отношений, возникающих при осуществлении инновационной деятельности, и, что более важно, не содержат достаточных мер стимулирования этой деятельности. Именно поэтому была начата работа над специальным законом об инновационной деятельности.
Проблемы формирования специального законодательства об инновационной деятельности
Анализ теоретических и практических аспектов правового регулирования инновационной деятельности позволяет очертить круг проблем, которые требуют решения в актах законодательства, регулирующих данную деятельность и предусматривающих меры ее государственной поддержки.
С этой целью и с целью возможного государственного стимулирования следует концептуально определиться с понятием «инновационная деятельность», а также с относящимися к нему основными терминами; установить четкие критерии, позволяющие идентифицировать инновационно активные организации и инновационную продукцию. Необходимо закрепить принципы и формы участия государства в инновационном процессе, в том числе государственного финансирования научно-технической и инновационной деятельности; предусмотреть меры экономического (прежде всего налогового) стимулирования для инновационно активных организаций и инвесторов, вкладывающих средства в инновационную деятельность. Кроме того, требуется систематизировать правовые нормы, регулирующие отдельные аспекты такой деятельности, согласовать нормы различных отраслей законодательства (гражданского, административного, налогового и др.).
Решение этих задач виделось в принятии специального закона об инновационной деятельности. История его разработки насчитывает более 10 лет и подходит к логическому завершению: Палата представителей Национального собрания Республики Беларусь 6 декабря 2011 г. приняла проект Закона Республики Беларусь «О государственной инновационной политике и инновационной деятельности в Республике Беларусь» (далее — проект Закона) в первом чтении.
Хотелось бы отметить, что не все названные проблемы нашли решение в проекте Закона. При его разработке возникли проблемы с разграничением сфер действия Закона об основах государственной научно-технической политики и специального закона, регулирующего инновационную деятельность. Отсутствие такого разграничения вело к созданию независимых друг от друга механизмов финансирования из республиканского бюджета государственных научно-технических и инновационных программ, а также к отсутствию координации направлений, по которым будут осуществляться указанные программы. Необходимо было либо четко разграничить понятия «научно-техническая деятельность» и «инновационная деятельность», «государственная научно-техническая политика» и «государственная инновационная политика», либо объединить их в одном законодательном акте. Второй вариант объективно более правильный, поскольку определение инновационной деятельности как процесса последовательного преобразования новых знаний в инновационную продукцию предполагает, что этот процесс должен включать научную и научно-техническую деятельность. Однако законодатель выбрал вариант формирования отдельного законодательства об инновационной деятельности, ограничившись установлением его взаимосвязи с законодательством о научной и научно-технической деятельности.
Серьезные проблемы были связаны с определением предмета правового регулирования планируемого специального закона об инновационной деятельности, поскольку данный предмет объективно распадался на отдельные правоотношения (выделение бюджетных средств на реализацию инновационных проектов, выполнение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ, получение охраны для созданных результатов интеллектуальной деятельности, производство и реализация продукции), многие из которых достаточно подробно законодательно урегулированы.
В результате в подготовленном Правительством Республики Беларусь и внесенном в Парламент Республики Беларусь проекте Закона акценты были смещены с детального регулирования инновационного процесса в сторону закрепления приоритетов государства в инновационной сфере, а в названии появилось упоминание о государственной инновационной политике.
Проект Закона: основные положения
Анализируя проект Закона, обратим внимание на следующие ключевые положения.
Сфера действия охватывает отношения, связанные с осуществлением инновационной деятельности. Для отграничения от смежных областей к отношениям, связанным с проведением научных исследований, разработок в рамках осуществления инновационной деятельности, в части, не урегулированной данным Законом, применяется законодательство о научной и научно-технической деятельности. Разграничение сфер действия с Законом об основах государственной научно-технической политики обеспечивается внесением в него изменений, исключающих инновационную деятельность из понятия «научно-техническая деятельность».
Терминология. В проекте Закона под термином «инновация» предлагается понимать введенную в гражданский оборот либо используемую для собственных нужд новую или усовершенствованную продукцию, технологию, услугу, организационно-техническое решение производственного, административного, коммерческого или иного характера. При этом для определения инновации используется термин «новшество» — результат интеллектуальной деятельности (новое знание, техническое или иное решение, экспериментальный или опытный образец и др.), имеющий признаки новизны по сравнению с существующими аналогами для данного сегмента рынка, практической применимости, способный принести положительный экономический или иной полезный эффект при создании на его основе инноваций. Такой подход позволяет не только понять, что есть суть инновации, но и выбрать те решения, которые заслуживают государственной поддержки.
Государственная инновационная политика — это составная часть социально-экономической политики, представляющая собой комплекс осуществляемых государством организационных, экономических и правовых мер, направленных на регулирование инновационной деятельности. Ее цель — создать благоприятные условия для инновационного развития и повышения конкурентоспособности национальной экономики. Из числа названных в проекте Закона принципов государственной инновационной политики следует отметить конкурсную основу выделения бюджетных средств для реализации инновационных проектов.
Статья, посвященная государственно-частному партнерству в сфере инновационной деятельности и закрепившая его ведущее направление, с учетом неудавшейся попытки подготовки одноименного законопроекта имеет особое значение. В ней, в частности, декларируется равноправный характер взаимодействия государства и субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности, основанного на учете интересов обеих сторон; свободный и открытый доступ субъектов хозяйствования всех форм собственности к реализации мероприятий государственной инновационной политики; участие субъектов хозяйствования негосударственной формы собственности в проведении совместных научных исследований и разработок в ходе инновационной деятельности с государственными научными организациями и государственными учреждениями образования. В связи с этим также важно включение в проект Закона отдельной статьи, посвященной принципам регулирования риска инновационной деятельности.
Определяя механизм государственного регулирования инновационной деятельности, проект Закона детально описывает компетенцию Главы государства, Правительства Республики Беларусь, уполномоченного государственного органа, иных государственных органов и организаций, органов местного управления. Основой государственного регулирования инновационной деятельности будет формируемая сроком на пять лет Государственная программа инновационного развития Республики Беларусь.
В проекте Закона названы уже известные отечественному законодательству субъекты инновационной инфраструктуры: технопарки, центры трансфера технологий и венчурные организации, однако особенность в том, что подробно указаны направления деятельности этих организаций.
В нормах, посвященных венчурной деятельности, отсутствует ее дефиниция. Законодатель ограничивается терминами «венчурная организация», «венчурный проект» и «портфель венчурных проектов». В то же время в проекте Закона обозначены главные направления деятельности венчурной организации. При этом делается защитная оговорка, согласно которой доля финансирования венчурного проекта не может превышать 50% балансовой стоимости активов венчурной организации, если меньший размер не установлен в учредительных документах. Более детальное регулирование деятельности таких организаций оказалось объективно невозможным в связи с ожидаемым проектом отдельного закона, посвященного деятельности инвестиционных фондов.
Проект Закона называет возможные формы стимулирования инновационной деятельности, из развернутого перечня которых следует выделить:
- финансирование инновационных проектов за счет бюджетных средств, включая резервирование доли финансирования для субъектов малого и среднего предпринимательства;
- закрепление за субъектами инновационной деятельности имущественных прав на объекты интеллектуальной собственности, созданные в процессе осуществления такой деятельности за счет бюджетных средств;
- осуществление государственных закупок товаров (работ, услуг) в сфере инновационной деятельности;
- предоставление налоговых льгот в соответствии с законодательством субъектам инновационной деятельности, производящим и реализующим инновационные товары, и субъектам инновационной инфраструктуры.
Предполагавшиеся налоговые льготы уже включены в Налоговый кодекс Республики Беларусь <1>. Они ограничиваются освобождением от налога на прибыль организаций в части прибыли, полученной от реализации инновационных товаров собственного производства в соответствии с перечнем, определенным Советом Министров Республики Беларусь (подп. 1.13-2 п. 1 ст. 140 Налогового кодекса Республики Беларусь), а также применением ставки 10% при исчислении налога на прибыль в отношении научно-технологических парков и их резидентов, при условии что их деятельность является инновационной (п. 6 ст. 142 Налогового кодекса Республики Беларусь).
<1> Закон Республики Беларусь от 30 декабря 2011 года N 330-З «О внесении изменений и дополнений в Налоговый кодекс Республики Беларусь».
В проекте Закона закреплена норма о формировании перечня инновационных товаров, в который включаются товары, созданные с использованием способных к правовой охране результатов интеллектуальной деятельности, при этом обладающие более высокими технико-экономическими показателями по сравнению с другими товарами, представленными на определенном сегменте рынка, и являющиеся конкурентоспособными.
В качестве заключения хотелось бы сказать о том, что принятие проекта Закона не превратит экономику Беларуси в инновационную, однако станет важным этапом на этом пути.