Значимое место в системе противодействия коррупции в Республике Беларусь занимают органы прокуратуры, приоритетной функцией которых является осуществление от имени государства надзора за точным и единообразным исполнением нормативных правовых актов на территории республики.
Прокуратуре присуще особое положение как в системе органов государственной власти в целом, так и в системе правоохранительных органов, что предопределено ее конституционно-правовым статусом, основанным на ст. 125 Конституции Республики Беларусь. Особенности статуса органов прокуратуры обусловлены тем, что, с одной стороны, только на прокуратуру возложен надзор за исполнением нормативных правовых актов; такими полномочиями не обладают ни судебная власть, ни органы исполнительной власти, ни законодательные органы; с другой – органы прокуратуры принимают меры к устранению любых нарушений законодательства, от кого бы они ни исходили [1, с. 8]. Сам характер прокурорско-надзорной деятельности позволяет прокурорам владеть обширной и достоверной информацией о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией, оперативно корректировать деятельность по борьбе с данными негативными явлениями.
Конституционно-правовой статус органов прокуратуры предопределил их особую роль в функционировании государственной системы противодействия коррупции.
Часть 1 статьи 7 Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 N 305-З “О борьбе с коррупцией” (далее – Закон о борьбе с коррупцией) определяет Генеральную прокуратуру Республики Беларусь как государственный орган, ответственный за организацию борьбы с коррупцией. В целях практической реализации столь обширной и комплексной задачи законодательные акты (Закон Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З “О прокуратуре Республики Беларусь” (далее – Закон о прокуратуре), Закон о борьбе с коррупцией, Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь (далее – УПК) и др.) наделяют прокуратуру следующими полномочиями в данной сфере деятельности.
1. Генеральная прокуратура Республики Беларусь аккумулирует информацию о фактах, свидетельствующих о коррупции.
С этой целью осуществляется сбор, хранение, анализ и обобщение соответствующей информации посредством ведения единых банков данных о состоянии борьбы с коррупцией, формируемых на основании информации, представляемой специальными подразделениями органов прокуратуры, внутренних дел и государственной безопасности по борьбе с коррупцией.
В частности, в прокуратуру поступают сведения о коррупционных преступлениях, содержащиеся в регистрационных карточках о преступлении, о ходе предварительного расследования, о лице, совершившем преступление, а также сведения об административных правонарушениях, связанных с коррупцией, содержащиеся в регистрационных карточках об административном правонарушении, совершенном физическим лицом, об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, о результатах обжалования (опротестования) постановления по делу об административном правонарушении.
Перечень сведений о коррупционных преступлениях и административных правонарушениях, связанных с коррупцией, передаваемых Министерством внутренних дел Республики Беларусь Прокуратуре Республики Беларусь из единого государственного банка данных о правонарушениях, содержится в приложении к постановлению Прокуратуры Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь, Комитета государственной безопасности Республики Беларусь от 05.04.2007 N 18/95/12 “Об информационном взаимодействии по вопросам формирования, ведения и использования единых банков данных о состоянии борьбы с коррупцией”.
2. Генеральная прокуратура Республики Беларусь анализирует эффективность применяемых мер по противодействию коррупции.
В процессе аналитической работы поступившие сведения систематизируются по территориям наибольшего распространения правонарушений, по кругу лиц, допустивших нарушения, степени распространенности нарушений, а на основе изучения фактических данных делаются обобщающие выводы, отражающие текущее состояние деятельности по противодействию коррупции. По результатам анализа осуществляется подготовка обобщений, обзоров, аналитических записок, информационных писем.
Эффективность деятельности правоохранительных органов по осуществлению борьбы с коррупцией оценивается по количественным и качественным показателям (критериям), позволяющим дать объективную характеристику уровня результативности работы при использовании всего наличного арсенала правовых средств и организационно-технических возможностей в деле предупреждения и пресечения коррупционных проявлений [2, с. 79].
Эффективность антикоррупционной деятельности конкретных субъектов может быть оценена по таким основным критериям, как: результативность борьбы с коррупцией (количество выявленных коррупционных преступлений; динамика и структура коррупционной преступности; процентное соотношение удельного веса деловой (системно-управленческой) и бытовой коррупции и т.п.); системность и комплексность проводимых профилактических мероприятий; оперативность и полнота устранения последствий коррупционных проявлений; эффективность организационных и практических мер по предупреждению, выявлению, пресечению и расследованию коррупционных преступлений (количество отмененных решений, принятых государственными должностными или приравненными к ним лицами в результате совершения коррупционных правонарушений или правонарушений, создающих условия для коррупции; регулярность и обстоятельность информирования органов государственной власти и управления о причинах и условиях совершения коррупционных преступлений с внесением предложений об их устранении; др.).
Исчерпывающий перечень критериев эффективности деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией (в том числе применительно к отдельным субъектам) установлен постановлением Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь от 30.12.2014 N 30/1257/2/260 “Об утверждении критериев оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями”.
3. Прокуратура координирует правоохранительную деятельность иных государственных органов, осуществляющих борьбу с коррупцией.
Под координацией в юридической литературе обычно понимается взаимосогласованная деятельность различных органов (участников) по достижению общей цели.
По отношению к деятельности правоохранительных органов в сфере борьбы с коррупцией общность целей выражается в своевременном выявлении, раскрытии, пресечении, расследовании и предупреждении коррупционных преступлений (правонарушений), принятии мер по устранению причин и условий, способствующих их совершению, а взаимосогласованность действий – в совместной выработке и реализации мер по противодействию преступности. При этом координация действий субъектов осуществляется в пределах предоставленных им законодательством полномочий, способами и методами, свойственными каждому органу, не допускается смешение функций, прав и ответственности участников [3, с. 4 – 5].
Именно на таких условиях осуществляется координация деятельности государственных органов в сфере борьбы с коррупцией органами прокуратуры на основании статьи 12 Закона о прокуратуре и статьи 7 Закона о борьбе с коррупцией. Не вмешиваясь в организационно-распорядительную и оперативную деятельность иных участников, прокуратура играет роль организатора объединения усилий субъектов координации, направленных на борьбу с коррупцией.
С целью реализации координирующей функции образуется возглавляемое прокурором координационное совещание по борьбе с преступностью и коррупцией (координационное совещание), в состав которого входят руководители государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью.
Деятельность по борьбе с коррупцией на поднадзорных территориях (сферах деятельности) координируют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры. В настоящее время в республике действуют: республиканское координационное совещание; координационные совещания в областях и г. Минске; координационные совещания в районах, районах в городах, городах, на транспорте. Так, только в 2014 году прокурорами всех уровней организовано и проведено 644 координационных и межведомственных совещания.
Цели, принципы, задачи координационного совещания, организационные основы его деятельности определяются Положением о деятельности координационного совещания по борьбе с преступностью и коррупцией, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 17.12.2007 N 644.
Помимо проведения координационных совещаний реализация рассматриваемой функции прокуратуры может также осуществляться в таких основных формах, как: взаимный обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью и коррупцией; оказание объединенными группами (состоящими из представителей различных субъектов координации) помощи на местах в деле координации борьбы с преступностью и коррупцией; создание совместных следственных групп для расследования конкретных преступлений; разработка и осуществление совместных и комплексных мероприятий по выявлению и пресечению преступлений и коррупционных проявлений, а также устранению причин и условий, способствующих их совершению; проведение совместных мероприятий по повышению профессиональной подготовки работников субъектов координации; проведение региональных, межведомственных конференций и семинаров; издание совместных постановлений, приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов [4, с. 36 – 37].
В целях обеспечения реализации координирующей функции пункт 3 статьи 12 Закона о прокуратуре наделяет прокурора следующими полномочиями:
- проводить заседания координационного совещания, организовывать временные комиссии (рабочие группы);
- давать письменные указания по вопросам организации борьбы с преступностью и коррупцией, обязательные для исполнения.
Указания адресуются субъектам координации и являются правовым средством, позволяющим прокурорам упорядочить их деятельность, нацелить субъектов координации на актуальные аспекты борьбы с преступностью и коррупцией, указать на общие изъяны и пробелы в работе, устранить дублирование функций, рационально распределять и использовать их возможности [4, с. 40 – 41];
– заслушивать отчеты руководителей государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, а также государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией.
Отчеты заслушиваются, как правило, публично на координационном совещании либо могут представляться персонально прокурору, осуществляющему координирующую функцию постоянно, в том числе и в период между координационными совещаниями;
– истребовать в установленном порядке статистическую и иную информацию, необходимую для проведения анализа состояния преступности и коррупции.
Информация может быть истребована как от субъектов координации, так и от других участников правоотношений с учетом требований законодательства, ограничивающих доступ прокуроров к отдельным видам сведений (государственные секреты, тайна усыновления, банковская тайна и т.д.). Требуемая информация представляется безвозмездно и в установленный прокурором срок;
– представлять в установленном порядке Президенту Республики Беларусь, в Совет Министров Республики Беларусь, Национальное собрание Республики Беларусь, местные представительные, исполнительные и распорядительные органы информацию о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией.
Наряду с представлением данной информации прокуроры, как правило, вносят конкретные предложения, направленные на повышение эффективности борьбы с преступностью и коррупцией;
– информировать общественность о состоянии борьбы с преступностью и коррупцией, правоохранительной деятельности государственных органов, осуществляющих борьбу с преступностью и коррупцией, деятельности по борьбе с преступностью и коррупцией государственных органов и иных организаций, участвующих в борьбе с преступностью и коррупцией.
Информирование общественности является важным профилактическим фактором, направленным на создание у населения адекватного действительности представления о результатах проводимой государством правоохранительной политики.
4. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением руководителями государственных органов и иных организаций требований законодательства Республики Беларусь в сфере борьбы с коррупцией и в случае выявления правонарушений принимают меры по привлечению лиц, их совершивших, к установленной законом ответственности.
Конкретный перечень полномочий, которыми обладает прокурор при осуществлении надзорных функций в рассматриваемой сфере, является общим для отрасли надзора за исполнением законодательства и устанавливается статьей 27 Закона о прокуратуре.
Кроме того, законодательство наделяет прокурора арсеналом правовых средств для реагирования на вскрытые в ходе осуществления надзорной деятельности нарушения законодательства. Согласно пункту 4 статьи 27 Закона о прокуратуре прокурор в зависимости от характера выявленных нарушений:
- опротестовывает правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей, а в случаях, предусмотренных законодательными актами, отменяет их;
- освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергнутых административному задержанию;
- дает письменные указания по делам об административных правонарушениях в случаях, предусмотренных законодательными актами, и направляет их органам, ведущим административный процесс;
- в установленном порядке вносит представления, выносит предписания и официальные предупреждения, обязательные для исполнения соответствующими государственными органами и иными организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями;
- вносит в порядке, установленном законодательными актами, предложение о роспуске местного представительного органа в случае систематического или грубого нарушения им требований законодательства;
- обращается в случаях, предусмотренных законодательными актами, в суд с заявлениями (исками) в защиту прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и организаций, общественных и государственных интересов;
- составляет протоколы об административных правонарушениях;
- выносит постановления о возбуждении дисциплинарного производства или о привлечении к материальной ответственности;
- выносит в случаях, предусмотренных законодательными актами, постановления о выселении в административном порядке;
- выносит постановления о возбуждении уголовного дела.
5. Генеральная прокуратура Республики Беларусь готовит предложения по совершенствованию правового регулирования борьбы с коррупцией.
Полномочия Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, связанные с подготовкой предложений, направленных на совершенствование правового регулирования борьбы с коррупцией, вытекают из положений, закрепленных в статье 13 Закона о прокуратуре, регулирующих участие Генеральной прокуратуры Республики Беларусь в нормотворческой деятельности и совершенствовании практики применения законодательства.
Генеральная прокуратура Республики Беларусь наделена правом принимать участие в подготовке проектов законов и иных нормативных правовых актов. Наличие данного полномочия обусловлено характером задач, возложенных на прокуратуру, и содержанием деятельности ее органов.
Участие прокуратуры в правотворческом процессе осуществляется посредством:
– подготовки проектов законов Генеральной прокуратурой Республики Беларусь и внесения их на рассмотрение субъектов законодательной инициативы.
Так, в 2014 году Генеральной прокуратурой Республики Беларусь был подготовлен проект Закона Республики Беларусь “О борьбе с коррупцией”, содержавший ряд дополнительных ограничений, связанных с государственной службой: запрет на прием на службу лиц, совершивших тяжкие или особо тяжкие преступления против интересов службы либо сопряженные с использованием должностным лицом своих служебных полномочий; ограничение права на пенсионное обеспечение лиц, совершивших названные деяния. Кроме того, был расширен перечень сведений о доходах и имуществе, подлежащих декларированию, установлен порядок изъятия имущества, стоимость которого превышает доходы, полученные государственным должностным лицом из законных источников. Указанный законопроект был принят Палатой представителей Национального собрания Республики Беларусь 26.06.2015 и одобрен Советом Республики Национального собрания Республики Беларусь 30.06.2015;
– подготовки заключений на проекты законов, представленных органами государственной власти;
– подготовки заключений на проекты ведомственных нормативных правовых актов, поступающих из органов государственной власти и управления;
– участия в работе постоянных комиссий обеих палат Национального собрания Республики Беларусь и межведомственных рабочих групп, создаваемых для разработки законопроектов.
Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры наделены правом инициировать нормотворческий процесс. Данное полномочие реализуется путем направления Генеральным прокурором Республики Беларусь и подчиненными ему прокурорами в пределах их компетенции в нормотворческий орган (должностному лицу) предложений о принятии (издании), изменении, дополнении, толковании или признании утратившими силу нормативных правовых актов. В ходе рассмотрения таких предложений учитывается место и роль прокуратуры в государственном механизме, степень обоснованности и значимости вносимых прокуратурой предложений.
Генеральный прокурор Республики Беларусь также вправе вносить на рассмотрение Пленума Верховного Суда Республики Беларусь предложения о даче судам разъяснений по вопросам применения законодательства, возникающим при рассмотрении дел и исполнении судебных постановлений. Указанные предложения основываются на материалах обобщения следственной практики и практики прокурорского надзора за соответствием закону судебных постановлений, а также за соблюдением законодательства при их исполнении. Это могут быть обобщения по отдельным категориям гражданских, хозяйственных (экономических), уголовных дел и дел об административных правонарушениях, по различным вопросам применения закона.
Разъяснения Пленума, разрешающие такие вопросы, обязательны для судов и других органов и должностных лиц, применяющих закон, по которому дано разъяснение.
6. Органы прокуратуры осуществляют и иные полномочия в сфере борьбы с коррупцией.
Исходя из статьи 4 Закона о прокуратуре органы прокуратуры решают задачи по противодействию коррупционным проявлениям при осуществлении надзора за исполнением требований уголовно-процессуального законодательства и законов при осуществлении оперативно-розыскной деятельности по материалам о преступлениях коррупционной направленности. В ходе осуществления деятельности по указанным направлениям прокурор наделен полномочиями, присущими соответствующим отраслям прокурорского надзора.
Так, при осуществлении надзора за соблюдением законности при производстве предварительного следствия и дознания прокурор уполномочен: письменно истребовать от нижестоящего прокурора, следователя и органа дознания для проверки уголовные дела, материалы, а также проверять уголовные дела, материалы; изымать от органа дознания и передавать органу предварительного следствия любое уголовное дело в соответствии с подследственностью, использовать иные полномочия, предусмотренные УПК.
На основании части 1 статьи 34 УПК прокурор является должностным лицом, в пределах своей компетенции осуществляющим от имени государства уголовное преследование и поддерживающим государственное обвинение в суде (в том числе по уголовным делам коррупционной направленности).
К числу иных полномочий органов прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией следует отнести полномочие на проведение обязательной криминологической экспертизы проектов нормативных правовых актов.
Криминологическая экспертиза представляет собой исследование содержания проекта правового акта (правового акта) в целях выявления в нем норм, применение которых может повлечь (повлекло) возникновение криминогенных последствий в различных сферах общественных отношений.
Обязательная криминологическая экспертиза проводится в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 “О криминологической экспертизе” государственным учреждением “Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь”. Названное учреждение входит в систему органов прокуратуры, является юридическим лицом и непосредственно подчиняется Генеральному прокурору Республики Беларусь.
В настоящее время криминологическая экспертиза рассматривается как одно из средств противодействия коррупции, как одна из мер, необходимых для построения антикоррупционной системы государства. Прохождение криминологической экспертизы является одним из обязательных этапов подготовки проекта нормативного правового акта. В случае если в заключении криминологической экспертизы указано на наличие в проекте правового акта норм, применение которых может повлечь возникновение рисков криминогенного характера, организуется доработка данного проекта с последующим повторным его направлением на криминологическую экспертизу.
Следует также отметить, что определенной правовой спецификой в части полномочий, предоставляемых для выполнения задач по борьбе с коррупцией, обладают специальные подразделения по борьбе с коррупцией и организованной преступностью, созданные в структуре органов прокуратуры в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 16.07.2007 N 330 “О специальных подразделениях по борьбе с коррупцией и организованной преступностью”.
Правами специальных подразделений по борьбе с коррупцией и организованной преступностью в органах прокуратуры наделено управление по борьбе с коррупцией и организованной преступностью Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, а также отделы по борьбе с коррупцией и организованной преступностью прокуратур областей и города Минска.
Специальные подразделения органов прокуратуры в целях борьбы с коррупцией осуществляют: надзор за исполнением руководителями государственных органов и иных организаций требований актов законодательства Республики Беларусь в сфере борьбы с коррупцией и в случае выявления правонарушений принимают меры по привлечению лиц, их совершивших, к установленной ответственности; надзор за исполнением законодательства при осуществлении оперативно-розыскной деятельности специальными подразделениями органов внутренних дел и государственной безопасности; надзор за исполнением специальными подразделениями закона в ходе производства по заявлениям и сообщениям о коррупционных преступлениях и при производстве дознания по коррупционным делам; поддержание государственного обвинения по отдельным наиболее значимым уголовным делам о коррупции и др.
Помимо перечисленных полномочий, которыми обладают и иные подразделения, входящие в структуру органов прокуратуры, специальные подразделения для осуществления стоящих перед ними специфических задач частью 3 статьи 8 Закона о борьбе с коррупцией наделены рядом дополнительных полномочий.
Одним из таких полномочий является право на безвозмездное получение из государственных органов и иных организаций в установленном законодательством Республики Беларусь порядке информации, необходимой для выполнения функций по борьбе с коррупцией, в том числе из автоматизированных информационных, справочных систем и банков данных.
Специальные подразделения наделены правом беспрепятственно прибывать в пункты пропуска через Государственную границу Республики Беларусь и места, где осуществляется пограничный контроль, по служебным удостоверениям и пропускам, выдаваемым Государственным пограничным комитетом Республики Беларусь или уполномоченными должностными лицами иных органов пограничной службы Республики Беларусь.
Специальные подразделения обладают правом приостанавливать с санкции прокурора полностью или частично на срок до десяти суток финансовые операции физических и юридических лиц, а также ограничивать их в праве распоряжения имуществом, если имеются достаточные основания полагать, что денежные средства и (или) иное имущество получены от лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений или к легализации доходов, полученных преступным путем. Санкция либо отказ в ее даче оформляется прокурором в виде резолюции на постановлении о проведении действий (мероприятий), скрепляемой печатью соответствующей прокуратуры.
В случае когда имеются достаточные основания полагать, что имущество, принадлежащее физическим или юридическим лицам, получено ими от лиц, причастных к совершению коррупционных правонарушений или к легализации доходов, полученных преступным путем, право физических или юридических лиц на распоряжение имуществом может быть ограничено посредством применения меры процессуального принуждения в виде наложения ареста на имущество физических лиц. Арест на имущество юридических лиц может налагаться лишь в том случае, если они несут по закону материальную ответственность за действия обвиняемого или подозреваемого. Основания и порядок наложения ареста на имущество регламентируются статьей 132 УПК.
Кроме того, специальные подразделения вправе вносить в государственные органы и иные государственные организации в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь, представления об аннулировании специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности. Порядок внесения представлений об аннулировании специальных разрешений (лицензий) на осуществление отдельных видов деятельности регламентирован Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 “О лицензировании отдельных видов деятельности”.
Таким образом, проведенный анализ полномочий органов прокуратуры в сфере борьбы с коррупцией позволяет констатировать их обширный и разноплановый характер, функциональное сочетание координационных и надзорных начал с учетом специфики прокурорско-надзорной деятельности. Комплексное и системное использование рассмотренных полномочий призвано обеспечить прокуратуре как государственному органу, ответственному за организацию борьбы с коррупцией, возможность в значительной степени влиять на текущее и перспективное состояние коррупционной преступности, а также на степень общей эффективности противодействия данному негативному явлению.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Бессарабов, В. Место прокуратуры в политической системе / В.Бессарабов, А.Жмакин // Законность. – 2009. – N 11.
2. Комментарий к Закону Республики Беларусь “О борьбе с коррупцией” / С.А.Акулова [и др.]; под общ. ред. В.М.Хомича. – Минск, 2013.
3. Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупцией: пособие / рук. авт. коллектива А.В.Кудашкин; Академия Ген. прокуратуры Рос. Федерации. – М., 2011.
4. Комментарий к Закону “О прокуратуре Республики Беларусь” / Л.Г.Букато [и др.]; под общ. ред. А.В.Конюка. – Минск, 2012.