Правовые основы организации и проведения криминологической (антикоррупционной) экспертизы в странах Содружества Независимых Государств. Объект и субъект проведения экспертизы (часть 1)

Правовые основы организации криминологической (антикоррупционной) экспертизы в странах Содружества Независимых Государств

Одним из результатов объединения усилий стран Содружества Независимых Государств (СНГ) в разработке унифицированных подходов к борьбе с коррупцией стало принятие Межпарламентской Ассамблеей государств — участников СНГ модельного закона от 17.05.2012 N 37-12 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — модельный закон), который предложил государствам-участникам проведение антикоррупционной экспертизы (АЭ) в качестве одной из мер предупреждения коррупционных правонарушений. Модельный закон направлен на регулирование правовых, организационных и иных отношений, возникающих в процессе организации и проведения АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в целях выявления в них коррупциогенных факторов и их последующего устранения в государствах — участниках СНГ. Согласно абз. 2 ст. 2 модельного закона АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов — деятельность по выявлению коррупциогенных факторов в нормативных правовых актах, проектах нормативных правовых актов и подготовке заключений, содержащих рекомендации по их устранению, а также требований прокурора об изменении нормативного правового акта.

Наиболее общим образом сформулированное основание для подобной деятельности содержит статья 5 Конвенции Организации Объединенных Наций «Против коррупции» (заключена в г. Нью-Йорке 31.10.2003) (далее — Конвенция ООН «Против коррупции») (ратифицирована Законом Республики Беларусь от 25.11.2004 N 344-З «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции»): «Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней».

Вследствие ратификации ряда международных документов (Конвенция ООН «Против коррупции», Конвенция Совета Европы N 173 «Об уголовной ответственности за коррупцию (ETS N 173)» (заключена в г. Страсбурге 27.01.1999) и т.д.) законодательством стран СНГ были определены организационные основы противодействия коррупции, в том числе закреплено проведение АЭ нормативных правовых актов (их проектов).

Следует отметить, что в Республике Беларусь изначально проведение криминологической экспертизы (КЭ) проектов законов и иных нормативных правовых актов также предусматривалось с целью исключения из них положений, создающих условия для коррупции, несмотря на то что экспертиза предполагалась криминологической, а не антикоррупционной <1>.

<1> Полящук, Н.А. Институт криминологической (антикоррупционной) экспертизы в международно-правовых документах о борьбе с преступностью и коррупцией [Электронный ресурс] / Н.А.Полящук.

Экспертиза проектов нормативных актов на предмет выявления в них норм, способствующих созданию условий для коррупции, проводится практически в каждом государстве — участнике СНГ, например, в процессе юридической экспертизы и является обязательным этапом правотворческого процесса. Необходимо отметить, что в законодательстве большинства государств и в международных документах чаще всего употребляется более узкий термин «АЭ», в то время как в Республике Беларусь речь идет о КЭ в целом. АЭ в Республике Беларусь в настоящее время рассматривается как часть КЭ, задача которой заключается в выявлении любых криминогенных проявлений, включая и коррупционные. На территории СНГ проведение именно КЭ законодательно закреплено в Республике Беларусь и Республике Казахстан. В остальных государствах проводится АЭ.

При этом АЭ также не ограничивается только корруционными правонарушениями, одновременно фиксируя иные дефекты подготовленных проектов нормативных правовых актов.

Изучение вопроса формирования института КЭ (АЭ) в странах СНГ представляется необходимым по нескольким причинам. Во-первых, международными экспертами отмечается высокий уровень коррупции в странах СНГ, одним из способов противодействия данному явлению выступает АЭ. Во-вторых, развитие правовых систем данных стран основывалось на законодательстве и правовой практике СССР, следовательно, эти государства могут иметь схожие правовые проблемы, являющиеся причинами возникновения криминогенных (коррупционных) рисков.

Проведение АЭ (КЭ) в странах СНГ регламентировано актами различного уровня.

В Республике Беларусь проведение КЭ закреплено в актах Главы государства (Указ Президента Республики Беларусь от 06.06.2011 N 230 «О мерах по совершенствованию криминологической экспертизы» (далее — Указ N 230), Указ Президента Республики Беларусь от 29.05.2007 N 244 «О криминологической экспертизе»). При проведении КЭ следует руководствоваться Методическими рекомендациями по проведению криминологической экспертизы проектов законов Республики Беларусь, утвержденными приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 13.12.2011 N 46.

В Российской Федерации специальными нормативными актами федерального уровня, направленными на регулирование порядка проведения АЭ, являются Федеральный закон от 17.07.2009 N 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Федеральный закон об антикоррупционной экспертизе), постановление Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Правила проведения антикоррупционной экспертизы), «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»). Органы прокуратуры при проведении АЭ, кроме того, руководствуются приказом Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 28.12.2009 N 400 «Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов».

Правила проведения АЭ проектов, а также действующих региональных нормативных правовых актов утверждаются органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Законом Республики Таджикистан от 28.12.2012 N 925 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон Республики Таджикистан об антикоррупционной экспертизе) закреплены правовые и организационные основы проведения государственной и общественной АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов с целью выявления в них коррупциогенных факторов. С целью регламентации правил проведения АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, а также внутриведомственной антикоррупционной оценки проектов нормативных правовых актов постановлением Правительства Республики Таджикистан от 03.06.2014 N 355 утвержден Порядок проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, нормативных правовых актов общеобязательного характера министерств, государственных комитетов, других государственных органов, местных органов государственной власти, органов самоуправления поселков и сел и их проектов, внутриведомственная антикоррупционная оценка проектов нормативных правовых актов.

В отдельных странах СНГ проведение АЭ регламентировано законами, закрепляющими понятие и виды нормативных правовых актов, устанавливающими общий порядок их подготовки, оформления, принятия (издания), опубликования, действия, толкования и систематизации.

В Азербайджанской Республике в 2010 году был принят Конституционный закон Азербайджанской Республики от 21.12.2010 N 21-IVKQ «О нормативных правовых актах» (далее — Конституционный закон Азербайджанской Республики), который определил порядок разработки, принятия, оформления, публикации, действия, толкования и систематизации нормативных правовых актов. Антикоррупционной по своей сути экспертизе посвящена глава 11 «Проведение экспертизы подверженности нормативных правовых актов (их проектов) злоупотреблению» Конституционного закона Азербайджанской Республики. Целью АЭ является предотвращение, выявление и устранение возникновения положений, способствующих созданию условий для проявлений злоупотребления в проектах нормативных правовых актов, проходящих обязательную юридическую экспертизу, и законах, представленных на подпись Президенту Азербайджанской Республики (ст. 61 Конституционного закона Азербайджанской Республики).

Закон Республики Узбекистан от 14.12.2000 N 160-II «О нормативно-правовых актах» содержит нормы о проведении правовой экспертизы (ст. 22), в процессе которой Министерством юстиции Республики Узбекистан осуществляется анализ проектов на предмет выявления в них положений и норм, создающих условия для коррупции. В соответствии с постановлением Президента Республики Узбекистан от 23.08.2011 N ПП-1602 «О мерах по дальнейшему совершенствованию деятельности Министерства юстиции Республики Узбекистан» Министерству юстиции Республики Узбекистан поручено проведение обязательной экспертизы законопроектов на предмет выявления в них коррупционных рисков. Приказом Министра юстиции Республики Узбекистан от 20.10.2011 N 106 в целях выявления и устранения в подготавливаемых государственными органами проектах нормативно-правовых актов коррупциогенных норм была утверждена Методика проведения антикоррупционной экспертизы проектов нормативно-правовых актов, которая применяется ко всем проектам нормативно-правовых актов, разрабатываемым Кабинетом Министров Республики Узбекистан, Парламентом Республики Узбекистан, Президентом Республики Узбекистан, а также органами местного уровня. Она включает в себя набор коррупциогенных факторов, включая краткую характеристику каждого фактора.

В большинстве стран СНГ основания и условия проведения КЭ (АЭ) регламентируются актами правительства. В Республике Казахстан проведение научных экспертиз (к числу которых относится АЭ) в процессе нормотворчества закреплено Законом Республики Казахстан от 24.03.1998 N 213-I «О нормативных правовых актах» (ст. 22 «О научной антикоррупционной экспертизе») и регулируется Правилами проведения научной экспертизы законопроектов, утвержденными постановлением Правительства Республики Казахстан от 30.05.2002 N 598 «О мерах по совершенствованию нормотворческой деятельности» (далее — Правила проведения научной экспертизы законопроектов), Методическими рекомендациями по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (проектов), одобренных на 2-м заседании Межведомственной комиссии по вопросам совершенствования действующего законодательства в части противодействия коррупции 17 сентября 2007 г.

В Республике Армения требование относительно проведения АЭ введено с 2009 года постановлением Правительства Республики Армения от 22.10.2009 N 1205-Н «Об оценке регулирующего воздействия антикоррупционных нормативно-правовых актов».

В Кыргызской Республике проведение АЭ регламентировано двумя актами, закрепившими понятия, принципы, задачи, общий порядок проведения АЭ нормативных актов различного уровня: постановлением Жогорку Кенеша Кыргызской Республики от 18.01.2008 N 75-IV утверждены Стандарты по проведению отдельных видов специализированных экспертиз проектов законов в Жогорку Кенеше Кыргызской Республики, постановлением Правительства Кыргызской Республики от 08.12.2010 N 319 утверждена Инструкция о порядке проведения правовой, правозащитной, гендерной, экологической, антикоррупционной экспертиз проектов подзаконных актов Кыргызской Республики.

Правовая основа проведения АЭ в Республике Молдова была заложена в 2006 году постановлением Правительства Республики Молдова от 23.08.2006 N 977 «Об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и нормативных актов» (далее — постановление Правительства Республики Молдова об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и нормативных актов). В нем, в частности, были определены органы, ответственные за проведение экспертизы в той или иной области правотворчества или правоприменения, критерии определения коррупциогенности и сроки составления заключения.

Вопросы проведения АЭ в Украине определяются статьей 15 Закона Украины от 07.04.2011 N 3206-VI «О принципах предотвращения и противодействия коррупции» (далее — Закон Украины о принципах предотвращения и противодействия коррупции), в которой закреплено, что субъектом, уполномоченным проводить экспертизу, является Министерство юстиции Украины, а к объектам обязательной АЭ отнесены проекты законов Украины, актов Президента Украины, другие нормативно-правовые акты, разрабатываемые Кабинетом Министров Украины, министерствами, другими центральными органами исполнительной власти. Также возможно проведение общественной АЭ проектов нормативно-правовых актов, проводимой за счет физических лиц, объединений граждан, юридических лиц или других источников, не запрещенных законодательством. Приказом Министерства юстиции Украины от 05.08.2013 N 1608/5 «Некоторые вопросы проведения антикоррупционной экспертизы» утверждены Порядок проведения антикоррупционной экспертизы и форма заключения антикоррупционной экспертизы действующего нормативно-правового акта.

Виды экспертиз

Условно АЭ (КЭ) можно классифицировать по различным критериям, что позволяет ориентироваться в многообразии понятий или (и) объектов.

Экспертиза бывает предварительная и последующая. Предварительная экспертиза проводится при подготовке проектов нормативных правовых актов нормотворческими органами. Последующая экспертиза — это экспертиза уже принятых нормативных правовых актов.

Например, как было указано выше, органы прокуратуры Российской Федерации уполномочены проводить последующую антикоррупционную экспертизу, поскольку предметом такой экспертизы являются принятые нормативные правовые акты.

В свою очередь, предмет АЭ может быть дифференцирован по видам нормативного правового акта.

По субъектному составу АЭ можно дифференцировать на проводимую государственными органами и организациями; проводимую независимыми экспертами и неаккредитованными институтами гражданского общества и гражданами. Последние две также иногда называют независимой (общественной).

По организации и, как следствие, степени возможного воздействия на разработчиков проектов нормативных документов АЭ делится на независимую и ведомственную.

По организации проведения можно говорить об АЭ как стадии правовой экспертизы и самостоятельном действии, проводимом уполномоченными субъектами.

КЭ (АЭ) может являться одним из этапов правовой экспертизы наряду с юридико-лингвистической (такой подход прослеживается, например, в России, Азербайджане, Узбекистане, Украине).

КЭ (АЭ) является самостоятельным видом экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в Республике Беларусь, Казахстане, Киргизии, Молдове, Таджикистане. АЭ, проводимая в России органами прокуратуры и независимыми экспертами, также может считаться самостоятельной экспертизой.

По привлечению специалистов из других областей знаний АЭ можно разделить на комплексную и обычную.

Комплексная АЭ проводится с привлечением специалистов. В производстве комплексной экспертизы участвуют эксперты различных специальностей или узких специализаций. Обычная экспертиза проводится без привлечения специалистов.

АЭ по последовательности ее проведения разделяется на первичную, дополнительную и повторную. Например, в Республике Беларусь проводятся первичная и повторная КЭ, в Кыргызской Республике — первичная, повторная, дополнительная АЭ.

Наибольшее практическое значение имеет деление по степени обязательности на инициативную и обязательную АЭ.

В проведении обязательной экспертизы участвуют органы, уполномоченные законодательством на проведение АЭ. Инициативную АЭ проводят юридические и физические лица: независимые эксперты, институты гражданского общества (общественные организации) и граждане, которые не обладают статусом независимых экспертов.

Субъекты проведения криминологической (антикоррупционной) экспертизы

Субъектами проведения КЭ (АЭ) являются органы государственной власти, иные органы и организации, на которые в соответствии с законодательством возложено проведение КЭ (АЭ), а также институты гражданского общества и граждане, которые могут проводить ее в инициативном порядке.

В соответствии с Указом N 230 в Республике Беларусь КЭ проводится государственным учреждением «Научно-практический центр проблем укрепления законности и правопорядка Генеральной прокуратуры Республики Беларусь», которое было создано в соответствии с Указом Президента Республики Беларусь от 03.08.2006 N 482 «О создании государственного учреждения». Это специализированное учреждение, которое входит в систему органов прокуратуры, является юридическим лицом и непосредственно подчиняется Генеральному прокурору Республики Беларусь.

Субъектами, обязанными проводить АЭ в Российской Федерации, являются прокуратура; федеральные органы исполнительной власти; иные государственные органы и организации, полномочные разрабатывать и принимать нормативные правовые акты; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; органы местного самоуправления. Компетенция указанных субъектов различна. АЭ проводится органами прокуратуры в отношении нормативных правовых актов, принятых поднадзорными им федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, иными государственными органами и организациями, органами местного самоуправления и их должностными лицами.

Согласно Положению о Министерстве юстиции Российской Федерации, утвержденному Указом Президента Российской Федерации от 13.10.2004 N 1313 «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации», федеральный орган исполнительной власти в области юстиции проводит АЭ проектов федеральных законов, проектов указов Президента Российской Федерации и проектов постановлений Правительства Российской Федерации, разрабатываемых федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы; проектов поправок Правительства Российской Федерации к проектам федеральных законов, подготовленным федеральными органами исполнительной власти, иными государственными органами и организациями, — при проведении их правовой экспертизы; нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, а также уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований — при их государственной регистрации; нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации — при мониторинге их применения и при внесении сведений в федеральный регистр нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Органы, организации, их должностные лица проводят АЭ принятых ими нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) при проведении их правовой экспертизы и мониторинге их применения.

Непосредственно органами Министерства юстиции АЭ проводится в Узбекистане, Украине, Таджикистане. В Республике Армения АЭ осуществляет специальный орган Министерства юстиции Республики Армения — Агентство экспертизы правовых актов.

В соответствии со статьей 15 Закона Украины о принципах предотвращения и противодействия коррупции АЭ осуществляется Министерством юстиции Украины, кроме АЭ проектов нормативно-правовых актов, внесенных на рассмотрение Верховной Рады Украины народными депутатами Украины, которая осуществляется комитетом Верховной Рады Украины, к предмету ведения которого относится вопрос борьбы с коррупцией.

Согласно статье 8 Закона Республики Таджикистан об антикоррупционной экспертизе государственная АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводится органом по государственному финансовому контролю и борьбе с коррупцией Республики Таджикистан, государственная АЭ нормативных правовых актов общеобязательного характера министерств, государственных комитетов, других государственных органов, органов самоуправления поселков и сел проводится Министерством юстиции Республики Таджикистан, а внутриведомственная антикоррупционная оценка нормативных правовых актов проводится правотворческими субъектами. Для проведения АЭ привлекаются специалисты, не участвовавшие в подготовке проекта нормативного правового акта.

В Казахстане и Кыргызстане Министерство юстиции уполномочено на выбор и аккредитацию юридических и физических лиц для проведения обязательной АЭ (КЭ).

Согласно п. 9 Правил проведения научной экспертизы законопроектов отбор экспертов, научных организаций для проведения научной экспертизы проектов нормативных правовых актов и концепций законопроектов осуществляется в порядке, предусмотренном законодательством Республики Казахстан о государственных закупках. Научная АЭ (КЭ) в Республике Казахстан осуществляется научными учреждениями и высшими учебными заведениями соответствующего профиля, экспертами, привлекаемыми из числа ученых и специалистов, в зависимости от содержания рассматриваемого проекта, услуги которых закупаются Министерством юстиции Республики Казахстан на основании тендеров.

По мнению законодателя, проведение тендера обеспечивает прозрачность в выборе субъекта, уполномоченного проводить АЭ. Однако научные учреждения определяются ежегодно и часто меняются, а также используют собственные методики, что, возможно, снижает эффективность АЭ, поскольку опыт работы, накопленный в предыдущих научных организациях, может быть не использован в последующих <2>.

<2> Семенова, Е.И. Сравнительно-правовой анализ законодательства стран СНГ по вопросам проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.sdo.rea.ru/cde/conference/6/file.php?filed=18. — Дата доступа: 23.05.2014.

Министерство юстиции Кыргызской Республики является уполномоченным органом, осуществляющим аккредитацию физических и юридических лиц, реализующих деятельность по проведению специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов. В соответствии с постановлением Правительства Кыргызской Республики от 15.07.2013 N 413 «Об утверждении Положения об аккредитации физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по проведению специализированных видов экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовой, правозащитной, гендерной, антикоррупционной и экологической)» устанавливается компетенция лиц, осуществляющих специализированные виды экспертиз проектов нормативных правовых актов (правовой, правозащитной, гендерной, антикоррупционной и экологической). Субъектами аккредитации выступают: физическое лицо; юридическое лицо (в лице сотрудников).

В Азербайджане АЭ проводится различными субъектами проведения обязательной юридической экспертизы в зависимости от вида нормативного правового акта. АЭ законопроектов проводится уполномоченным структурным подразделением ведомства, осуществляющего организационное обеспечение работы Милли Меджлиса Азербайджанской Республики, АЭ проектов нормативных правовых актов, вносимых Президенту Азербайджанской Республики, и законов, представленных на подпись, — уполномоченным структурным подразделением Администрации Президента Азербайджанской Республики, АЭ проектов постановлений Кабинета Министров Азербайджанской Республики — уполномоченным структурным подразделением ведомства, осуществляющего организационное обеспечение работы Кабинета Министров Азербайджанской Республики, АЭ проектов нормативных правовых актов органов центральной исполнительной власти — юридической службой указанных органов.

Согласно постановлению Правительства Республики Молдова об антикоррупционной экспертизе проектов законодательных и нормативных актов органом, ответственным за проведение экспертизы, является Национальный центр по борьбе с коррупцией. При этом следует отметить, что законопроект не может быть предметом обсуждения в Парламенте Республики Молдова без наличия заключений двух специализированных центров: Национального центра по борьбе с коррупцией (специализированный государственный орган по предупреждению и борьбе с коррупцией) и Центра анализа и предупреждения коррупции (молдавская общественная организация, по инициативе которой в стране и была в свое время начата работа по организации и проведению АЭ) <3>.

<3> Власов, И.С. Правовые акты: антикоррупционный анализ: науч.-практ. пособие [Электронный ресурс] / И.С.Власов.

Согласно постановлению Парламента Республики Молдова от 21.07.2011 N 154 «Об утверждении Национальной антикоррупционной стратегии на 2011 — 2015 годы» в рамках приведения национального законодательства в соответствие с международными антикоррупционными стандартами АЭ, проводимая как специальным органом, так и гражданским обществом, провозглашалась надежным фильтром для недопущения несоответствий в законодательстве. Проведение АЭ именно через двойной фильтр создает возможность получения в каждом случае альтернативных экспертных заключений. Таким образом, можно утверждать, что в Молдове утвердилась двухуровневая система АЭ.

Законодательством отдельных стран СНГ закреплено проведение АЭ (КЭ) в инициативном порядке.

Согласно п. 3 ст. 15 Закона Украины о принципах предотвращения и противодействия коррупции по инициативе физических лиц, объединений граждан, юридических лиц может проводиться общественная АЭ проектов нормативно-правовых актов.

В соответствии со ст. 6 Закона Республики Таджикистан об антикоррупционной экспертизе в Республике Таджикистан проводится как государственная, так и общественная АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Общественная АЭ — это деятельность граждан и общественных организаций по проведению АЭ нормативных правовых актов, проектов нормативных правовых актов, осуществляемая в порядке, установленном Правительством Республики Таджикистан, по итогам которой дается заключение, подлежащее обязательному рассмотрению правотворческими субъектами. Следует отметить, что согласно ч. 4 ст. 9 Закона Республики Таджикистан об антикоррупционной экспертизе заключения общественной АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов могут служить основанием для проведения государственной АЭ.

Общественную АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов проводят граждане, общественные организации либо экспертные группы или общественные организации, выбранные гражданами и общественными организациями. В качестве эксперта может выступать физическое лицо, имеющее высшее юридическое образование и стаж работы не менее пяти лет по специальности. Общественные организации имеют право проведения АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в том случае, если в своем штате имеют не менее трех лиц, отвечающих указанным требованиям. В заключении общественной АЭ нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов должны быть указаны выявленные коррупциогенные факторы и предложены пути и способы их устранения.

Институт независимой АЭ в Российской Федерации образуют нормы ст. 6 Федерального закона от 25.12.2008 N 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Федеральный закон о противодействии коррупции) и ст. 5 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе, а также ряд норм постановлений Правительства Российской Федерации, актов федеральных органов исполнительной власти, законов и подзаконных актов субъектов Российской Федерации. Участие независимых экспертов в экспертизе направлено на предупреждение принятия коррупциогенных нормативных правовых актов и привлечение широких слоев населения к реализации антикоррупционной политики.

Такое участие направлено на формирование в России гражданского общества и является одной из форм реализации гражданами конституционных прав, в частности закрепленных в Конституции Российской Федерации прав гражданина на доступ к информации (ч. 2 ст. 24), на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32), на обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33).

Следует также иметь в виду, что участие гражданского общества и граждан в проведении АЭ основано на принципах, закрепленных как в ст. 3 Федерального закона о противодействии коррупции (публичность и открытость деятельности государственных органов и органов местного самоуправления; приоритетное применение мер по предупреждению коррупции; сотрудничество государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами), так и в ст. 2 Федерального закона об антикоррупционной экспертизе (сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества при проведении АЭ нормативных правовых актов (их проектов)).

Правилами проведения антикоррупционной экспертизы установлено, что независимая АЭ проводится юридическими и физическими лицами, аккредитованными Министерством юстиции Российской Федерации в качестве независимых экспертов АЭ нормативных правовых актов и их проектов, а также неаккредитованными институтами гражданского общества и физическими лицами. Отличие статуса неаккредитованных институтов гражданского общества и граждан как субъектов проведения экспертизы от статуса независимых экспертов заключается в том, что заключения первых не должны в обязательном порядке рассматриваться разработчиками нормативных правовых актов, они также не имеют права на обязательный ответ на направленное по результатам проведенной АЭ заключение.

Порядок аккредитации независимых экспертов определен Административным регламентом Министерства юстиции Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по осуществлению аккредитации юридических и физических лиц, изъявивших желание получить аккредитацию на проведение в качестве независимых экспертов антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, утвержденным приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 27.07.2012 N 146. Информация об аккредитации юридических и физических лиц размещается на сайте http://www.minjust.ru.

Независимые эксперты, так же как и неаккредитованные институты гражданского общества, не ограничены в выборе предмета АЭ (за исключением нормативных правовых актов и их проектов, содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера).

К российским институтам гражданского общества, которые принимают активное участие в проведении АЭ, относятся прежде всего Общественная палата Российской Федерации и Торгово-промышленная палата Российской Федерации, а также аналогичные организации в субъектах Российской Федерации.

На практике субъектами Российской Федерации применяются разнообразные формы взаимодействия (проведение межведомственных совещаний с руководителями федеральных органов исполнительной власти и организаций федерального уровня, обладающих правом нормотворчества, их территориальных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления; привлечение к проведению АЭ заинтересованных организаций). Как правило, это организации, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности. С учетом того что большинство хозяйствующих субъектов воспринимают сообщение о конкретном коррупционном проявлении со стороны должностных лиц как угрозу бизнесу, это взаимодействие является наиболее перспективным направлением.

Справочно. Прокуратурой Саратовской области апробирована тактика проведения экспертизы нормативных правовых актов в области предпринимательской деятельности в координации с Торгово-промышленной палатой Саратовской области. Торгово-промышленная палата в первую очередь рассматривается как связующее звено между представителями бизнеса и органами власти, как источник информации о функционировании коррупционных схем и механизмов в отношениях «предприниматель — органы государственной власти». На практике эта схема взаимодействия выглядит так: Торгово-промышленная палата Саратовской области информирует прокуратуру области о тех или иных выявленных коррупциогенных факторах в законодательстве, а также схемах и механизмах. Прокуратура в свою очередь анализирует эти сведения, в том числе с точки зрения имеющейся практики правоприменения, и при наличии оснований инициирует внесение соответствующих изменений в законодательные акты <4>.

<4> Кудашкин, А.В. Методические рекомендации по организации органами прокуратуры проверок нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления на коррупциогенность / А.В.Кудашкин и др.; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. — М., 2010. — С. 14.

Как форма взаимодействия с другими органами, проводящими АЭ, практикуется заключение соответствующих соглашений о взаимодействии.

Справочно. Прокуратурой Липецкой области такое соглашение заключено с Липецким региональным отделением Общероссийской общественной организации «Ассоциация юристов России», Общественной палатой Липецкой области, Липецким региональным отделением Межрегиональной общественной организации «Центр противодействия коррупции в органах государственной власти», получившими аккредитацию Министерства юстиции Российской Федерации на проведение независимой антикоррупционной экспертизы <5>.

<5> Кудашкин, А.В. Указ. соч. — С. 15.