Профилактика административной деликтности в сфере обращения с отходами

Общая характеристика административных правонарушений в сфере обращения с отходами.

Непосредственным объектом посягательств в рассматриваемой сфере являются отношения, связанные со сбором, хранением, перевозкой, захоронением отходов и регулируемые в том числе Законом Республики Беларусь от 20.07.2007 N 271-З “Об обращении с отходами” (далее – Закон об отходах), постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 23.07.2010 N 1104 “О некоторых вопросах в области обращения с отходами” (далее – постановление N 1104), постановлениями Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 29.02.2008 N 17 “Об утверждении Инструкции о порядке инвентаризации отходов производства” (далее – постановление N 17), от 09.12.2008 N 112 “Об утверждении формы сопроводительного паспорта перевозки отходов производства и Инструкции о порядке его оформления”, от 22.10.2010 N 45 “Об утверждении Инструкции о порядке разработки и утверждения инструкции по обращению с отходами производства” (далее – постановление N 45), от 03.03.2014 N 2-Т “Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов” (далее – постановление N 2-Т), постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь, Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 17.01.2008 N 3/13/2 “Об утверждении Инструкции о порядке установления степени опасности отходов производства и класса опасности опасных отходов производства” и т.д.

Объективная сторона совершаемых в сфере обращения с отходами административных правонарушений включает следующие основные нарушения, охватываемые диспозицией части 2 статьи 15.63 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП):

• не обеспечиваются назначение должностных (уполномоченных) лиц, ответственных за обращение с отходами, разработка и утверждение инструкции по обращению с отходами производства, ведение первичного учета отходов, а также единого учета отходов, образующихся в целом, в соответствующих книгах в нарушение требований технического кодекса установившейся практики ТКП 17.02-12-2014 (02120) “Охрана окружающей среды и природопользование. Порядок ведения учета в области охраны окружающей среды и заполнения форм учетной документации в области охраны окружающей среды”, утвержденного постановлением N 2-Т (далее – ТКП 17.02-12-2014);
• в инструкции по обращению с отходами производства отсутствует необходимая информация в нарушение пункта 9, части 1 пункта 10, пунктов 11, 12, 13, части 1 пункта 14, части 1 пункта 15, пункта 16, части 1 пункта 17, пунктов 18, 19, части 1 пункта 20 Инструкции о порядке разработки и утверждения инструкции по обращению с отходами производства, утвержденной постановлением N 45 (далее – Инструкция N 45);
• не обеспечивается согласование инструкции по обращению с отходами с городской районной инспекцией природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь в нарушение пункта 7 Инструкции N 45, пунктов 2 и 3 Положения о порядке согласования инструкций по обращению с отходами производства, утвержденного постановлением N 1104 (далее – Положение о порядке согласования инструкций);
• не обеспечиваются разработка и согласование с городской районной инспекцией природных ресурсов и охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь нормативов образования отходов в нарушение пункта 2 Положения о порядке утверждения нормативов образования отходов производства, утвержденного постановлением N 1104 (далее – Положение о порядке утверждения нормативов);
• не обеспечивается получение в областном комитете природных ресурсов и охраны окружающей среды разрешения на хранение и захоронение отходов производства в нарушение части 1 пункта 2, абзаца третьего пункта 3 Положения о порядке выдачи и аннулирования разрешений на хранение и захоронение отходов производства, а также приостановления их действия, утвержденного постановлением N 1104 (далее – Положение о порядке выдачи разрешений);
• после изменения наименования общества в месячный срок не разрабатывается новая инструкция по обращению с отходами, не вносятся изменения и (или) дополнения в имеющееся в обществе разрешение на хранение и захоронение отходов производства, а также не разрабатываются, не согласовываются и не утверждаются нормативы образования отходов производства в соответствии с Положением о порядке утверждения нормативов в нарушение абзаца второго пункта 21 Инструкции N 45, абзаца второго части 2 пункта 14 Положения о порядке выдачи разрешений;
• не обеспечиваются их сбор и хранение в санкционированных местах, нормативы хранения и периодичность вывоза в нарушение требований инструкции о порядке обращения с отходами;
• сопроводительные паспорта перевозки отходов производства не регистрируются в журнале регистрации сопроводительных паспортов перевозки отходов производства в нарушение пункта 11 Инструкции о порядке оформления сопроводительного паспорта перевозки отходов производства, утвержденной постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 09.12.2008 N 112 “Об утверждении формы сопроводительного паспорта перевозки отходов производства и Инструкции о порядке его оформления” (далее – Инструкция N 112);
• не обеспечивается проведение инвентаризации отходов либо она проводится с нарушением требований Инструкции о порядке инвентаризации отходов производства, утвержденной постановлением N 17 (далее – Инструкция N 17).

Примеры нарушений по части 2 статьи 15.63 КоАП.

1. Согласно пункту 1 статьи 17 Закона об отходах юридические лица и индивидуальные предприниматели, осуществляющие обращение с отходами, обязаны:

• обеспечивать сбор отходов и их разделение по видам, за исключением случаев, когда смешивание отходов разных видов допускается в соответствии с техническими нормативными правовыми актами;
• назначать должностных (уполномоченных) лиц, ответственных за обращение с отходами;
• разрабатывать и утверждать инструкции по обращению с отходами производства, а также обеспечивать их соблюдение;
• обеспечивать обезвреживание и (или) использование отходов либо их перевозку на объекты обезвреживания отходов и (или) на объекты по использованию отходов, а также их хранение в санкционированных местах хранения отходов или захоронение в санкционированных местах захоронения отходов;
• обеспечивать подготовку (обучение) работников в области обращения с отходами, а также инструктаж, проверку знаний и повышение их квалификации;
• вести учет отходов и проводить их инвентаризацию в порядке, установленном Законом об отходах и иными актами законодательства об обращении с отходами;
• представлять в соответствии с законодательством о государственной статистике первичные статистические данные в области обращения с отходами;
• предоставлять в порядке, установленном законодательством, достоверную информацию об обращении с отходами по требованию специально уполномоченных республиканских органов государственного управления в области обращения с отходами или их территориальных органов, местных исполнительных и распорядительных органов, граждан;
• разрабатывать и принимать меры по уменьшению объемов (предотвращению) образования отходов;
• осуществлять производственный контроль за состоянием окружающей среды и не допускать вредного воздействия отходов, продуктов их взаимодействия и (или) разложения на окружающую среду, здоровье граждан, имущество, а в случае оказания такого воздействия принимать меры по ликвидации или уменьшению последствий этого воздействия;
• выполнять иные требования, нормы и правила, установленные Законом об отходах и иными актами законодательства об обращении с отходами, в том числе техническими нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 1 статьи 18 Закона об отходах требования к обращению с отходами производства устанавливаются актами законодательства об обращении с отходами, в том числе техническими нормативными правовыми актами, а также инструкциями по обращению с отходами производства, разрабатываемыми и утверждаемыми в установленном порядке юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами производства, по согласованию с территориальными органами Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Порядок разработки и утверждения инструкции по обращению с отходами производства установлен Инструкцией N 45, а порядок ее согласования – Положением о порядке согласования инструкций.

Предъявленная к проверке инструкция по обращению с отходами не была пронумерована, таких обязательных разделов, как “Общие сведения”, “Ответственные за организацию обращения с отходами производства”, “Использование и обезвреживание отходов производства”, “Захоронение отходов производства”, “Перевозка отходов производства”, а также приложений “Образующиеся отходы производства”, “Расчет-обоснование количества отходов производства для временного хранения”, “Карта-схема источников образования отходов производства”, “Карта-схема хранения отходов производства” не содержала.

2. Согласно пункту 1 статьи 35 Закона об отходах учет отходов ведется юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами, в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Постановлением N 2-Т утвержден и с 1 июня 2014 г. введен в действие ТКП 17.02-12-2014.

Согласно пункту 12.1 ТКП 17.02-12-2014 книга учета отходов по форме ПОД-9 применяется для ведения учета отходов в местах их образования (поступления).

Для организаций, не представляющих статистическую отчетность об обращении с отходами производства, учет может вестись по иным формам, принятым в организации с учетом требований ТКП 17.02-12-2014.

Книга ПОД-9 не ведется:

• организациями, осуществляющими деятельность по заготовке (закупке) лома и отходов черных и цветных металлов, учет которых предусмотрен иными нормативными правовыми актами, в том числе и техническими нормативными правовыми актами;
• в организациях, которые эксплуатируют объекты обезвреживания отходов, объекты захоронения отходов, для отражения информации о поступающих на эти объекты отходах, в случае если ведение учета отходов предусмотрено иными нормативными правовыми актами, в том числе техническими нормативными правовыми актами;
• организациями, в структуру которых входит только одно производственное (структурное) подразделение, для учета отходов которых ведется книга общего учета отходов по форме ПОД-10.

Для случаев, указанных в части второй пункта 12.1 ТКП 17.02-12-2014, порядок предоставления данных для заполнения книги общего учета отходов по форме ПОД-10 указывается в инструкции по обращению с отходами производства организации, разрабатываемой согласно Инструкции N 45.

Организация учета отходов осуществляется исходя из фактического объема отходов, определяемого путем взвешивания, замера, расчетными методами по мере заполнения тары для сбора отходов производства либо иными способами, установленными в инструкции по обращению с отходами производства организации, разрабатываемой согласно Инструкции N 45.

Форма книги ПОД-9 приведена в приложении К к ТКП 17.02-12-2014.

В соответствии с пунктом 13.1 ТКП 17.02-12-2014 книга общего учета отходов по форме ПОД-10 используется для ведения учета образования отходов в организации, поступления отходов от других организаций, физических лиц и (или) передачи отходов другим организациям.

Записи в книгу ПОД-10 вносятся на основании книги ПОД-9, а при ее отсутствии – на основании данных бухгалтерского учета, договоров на передачу отходов сторонним организациям, актов выполненных работ, сопроводительных паспортов перевозки отходов производства и иных документов, свидетельствующих об образовании, использовании, обезвреживании, хранении, захоронении отходов, и производятся в порядке, установленном инструкцией по обращению с отходами производства организации, разрабатываемой в соответствии с Инструкцией N 45, но не реже одного раза в месяц.

Субъекты хозяйствования, которые эксплуатируют объекты захоронения отходов, учет приема отходов на захоронение осуществляют по форме согласно приложению Д к ТКП 17.02-12-2014.

Форма книги ПОД-10 приведена в приложении Л к ТКП 17.02-12-2014.

Согласно пункту 4 “Учет отходов” инструкции по обращению с отходами система ведения учета отходов производства включает в себя:

• ведение первичного учета отходов в местах их образования;
• ведение единого учета отходов в учреждении;
• представление государственной статистической отчетности;
• инвентаризацию отходов.

В проверяемом периоде в организации образовывались отходы производства и производилась их сдача. Вместе с тем в проверяемом периоде и на момент проверки в организации первичный учет указанных отходов производства в местах их образования в книгах по форме ПОД-9, а также единый учет – в книге общего учета отходов по форме ПОД-10 не велся.

3. Согласно пункту 2 статьи 35 Закона об отходах инвентаризация отходов проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами, либо уполномоченными ими юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями не реже одного раза в пять лет в порядке, установленном Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь.

Исходя из пунктов 2, 6 Инструкции N 17 инвентаризация отходов производства проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами (далее – организация), либо уполномоченными ими юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Инвентаризация проводится не реже одного раза в год в сроки, определяемые организацией, но не ранее 1 июля отчетного года.

В соответствии с пунктами 3, 6 Инструкции N 17 инвентаризация отходов производства проводится юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, осуществляющими обращение с отходами (далее – организация), либо уполномоченными ими юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями. Инвентаризация проводится не реже одного раза в пять лет в сроки, определяемые организацией.

Согласно пункту 7 Инструкции N 17 досрочная инвентаризация проводится в случаях:

• выявления новых видов отходов производства;
• изменения технологических процессов получения продукции;
• изменения перечня выпускаемой продукции;
• изменения сырья и материалов, применяемых для получения продукции;
• реконструкции, модернизации, перепрофилирования производства;
• предписания территориальных органов Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь;
• иных случаях по решению организации, осуществляющей обращение с отходами производства.

В нарушение подпункта 1.6 пункта 1 статьи 17, пункта 2 статьи 35 Закона об отходах, пункта 6 Инструкции N 17 организацией инвентаризация отходов производства ранее 01.07.2015 не проводилась.

4. Согласно первичным учетным документам, данным бухгалтерского учета, результатам проведенных обследований в ходе проверки и полученным объяснениям должностных лиц в процессе деятельности ООО “П” в период с января 2014 г. по декабрь 2015 г. образовывались отходы производства, такие как: отходы бумаги и картона, отходы производства, подобные отходам жизнедеятельности и делопроизводства, отходы упаковочного картона и пленки, зола, поддоны деревянные, стеклобой, отходы ПВХ непластифицированного и иные.

Согласно статье 25 Закона об отходах хранение и захоронение отходов допускаются только в санкционированных местах хранения отходов и санкционированных местах захоронения отходов. При временном хранении отходов производства в целях накопления количества отходов, необходимого для перевозки, санкционированные места хранения отходов производства указываются в инструкциях по обращению с отходами производства, в которых определяются периодичность вывоза отходов производства и (или) допустимое количество их накопления. Нарушение периодичности вывоза отходов производства и (или) превышение допустимого количества их накопления при временном хранении не допускаются.

В соответствии с пунктом 20 Инструкции N 45 в приложении “Расчет-обоснование количества отходов производства для временного хранения” к инструкции по обращению с отходами производства указывается допустимое количество накопления отходов производства, необходимое для перевозки на объекты захоронения, обезвреживания отходов и (или) на объекты по использованию отходов (одна транспортная единица), и обоснование этого количества и (или) периодичность вывоза отходов производства и обоснование установления такой периодичности.

Согласно пункту 16 статьи 1 Закона об отходах объекты по использованию отходов – сооружения (комплекс сооружений) и оборудование, специально предназначенные для использования отходов.

В соответствии с пунктами 3 и 4 статьи 28 Закона об отходах объекты по использованию отходов, введенные в эксплуатацию, подлежат регистрации в реестре объектов по использованию отходов в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь. Эксплуатация объектов по использованию отходов, не включенных в реестр таких объектов, не допускается.

В ходе проверки было установлено, что ООО “П”:

• в нарушение статьи 25 Закона об отходах при наличии отходов производства (стеклобой, пластик, пленка, бумага, деревянные поддоны) в 2014 и 2015 годах допущено нарушение периодичности вывоза отходов производства и (или) превышение допустимого количества их накопления на производстве;
• в нарушение пунктов 3 и 4 статьи 28 Закона об отходах использовались объекты по использованию отходов, введенные в эксплуатацию, без регистрации в реестре объектов по использованию отходов в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь, а именно: в период с декабря 2014 г. по декабрь 2015 г. использовался котел твердотопливный стальной водогрейный для сжигания древесных отходов. Свидетельство о регистрации введенного в эксплуатацию объекта по использованию отходов не получалось;
• в нарушение подпунктов 1.2, 1.3, 1.6 пункта 1 статьи 17 Закона об отходах не разрабатывалась и не утверждалась инструкция по обращению с отходами производства, не назначались должностные (уполномоченные) лица, ответственные за обращение с отходами, не обеспечивалось хранение отходов в санкционированных местах хранения отходов, не велся учет отходов;
• в нарушение статей 17, 35 Закона об отходах, пунктов 12, 13 ТКП 17.02-12-2014 не велись книги учета отходов ПОД-9, ПОД-10 в 2014 – 2015 гг.;
• в нарушение статьи 26 Закона об отходах, требований пунктов 3, 11, 12 Инструкции N 112 не составлялись сопроводительные паспорта перевозки отходов при перевозке отходов производства и не велся журнал регистрации сопроводительных паспортов перевозки отходов производства;
• в нарушение пункта 2 Положения о порядке утверждения нормативов не была обеспечена разработка и утверждение нормативов образования отходов производства;
• в нарушение пункта 21 Инструкции N 45 в 60-дневный срок не была разработана и согласована новая инструкция по обращению с отходами при изменении места осуществления деятельности, связанной с обращением с отходами производства.

5. В ходе проверки были представлены акты оприходования материалов, полученных от разборки, утвержденные директором предприятия, в которые в том числе включены строительные отходы в количестве 175 тонн из 300 тонн:

• от 15.06.2015 – бой железобетонных конструкций в количестве 115 тонн, бой асфальтобетона – 15 тонн;
• от 20.10.2015 – бой асфальтобетона в количестве 40 тонн, бой бетонных конструкций – 5 тонн.

Документы, подтверждающие факты передачи вышеуказанных отходов, образовавшихся в процессе выполнения строительно-монтажных работ, на хранение, на объекты использования, захоронения отходов, а также документы по переработке строительных отходов (бой бетона, железобетона, кирпича и др.) и акты оприходования материалов, полученных от переработки (дробления), составленные по форме С-14 (согласно приложению 9 к постановлению Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 25.01.2013 N 3 “О примерных формах учетных документов в строительстве”), в ходе проверки не были представлены.

Таким образом, по состоянию на 30.11.2015 в нарушение пунктов 1, 2 статьи 25 Закона об отходах, пункта 20 Инструкции N 45 на территории предприятия осуществлялось несанкционированное хранение вышеуказанных строительных отходов, не включенных в приложение “Расчет-обоснование количества отходов производства для временного хранения” к инструкции по обращению с отходами производства ООО “С”.

Кроме того, в ходе осмотра 30.10.2015 территории ООО “С” было установлено, что синтетические и минеральные масла отработанные в количестве 100 литров, которые согласно классификатору отходов, образующихся в Республике Беларусь, утвержденному постановлением Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь от 08.11.2007 N 85, относятся к 3-му классу опасности, хранились не в местах, предусмотренных инструкцией по обращению с отходами производства и картой-схемой временного хранения отходов, чем также были нарушены требования подпункта 1.4 пункта 1 статьи 17, пунктов 1 и 2 статьи 25 Закона об отходах.

Причины и условия совершения административных правонарушений в сфере обращения с отходами.

К основным причинам и условиям совершения административных правонарушений в рассматриваемой сфере относятся: отставание правотворческой деятельности от потребностей хозяйственной практики; принятие нормативных правовых актов в рассматриваемой сфере, требующих дополнительного толкования; недостаток разъяснительной работы; отсутствие эффективного контроля за обращением отходов; целенаправленные действия отдельных лиц, преследующих собственные корыстные интересы; недостатки в организации деятельности по обращению с отходами; недостатки в деятельности контролирующих (надзорных) органов.

Непосредственными объектами профилактического воздействия в рассматриваемой сфере выступают физические лица (ответственные за соблюдение требований законодательства об обращении с отходами), индивидуальные предприниматели и юридические лица, по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону состава административного правонарушения, а также лица, предрасположенные к их совершению.

Главными субъектами профилактики административных правонарушений в рассматриваемой сфере являются органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь и Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, которые уполномочены на ведение административного процесса по рассматриваемой категории дел и применение профилактических мер на основании Закона Республики Беларусь от 04.01.2014 N 122-З “Об основах деятельности по профилактике правонарушений”; Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь”; Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях; Закона Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З “О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах”, Указа Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 “О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь” и соответственно Закона Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII “Об охране окружающей среды”, постановления Совета Министров Республики Беларусь от 20.06.2013 N 503 “О некоторых вопросах Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь”.

Профилактические меры.

К экономическим мерам относится стимулирование добровольного отказа от совершения правонарушений в рассматриваемой сфере. Правовые меры включают в себя адекватное реагирование на рассматриваемые виды нарушений, использование в полной мере превентивных возможностей закона, своевременную (при необходимости устранения противоречий и пробелов) корректировку законодательства, регламентирующего порядок обращения с отходами, использование в полной мере механизма освобождения от административной ответственности в случае самостоятельного выявления и исправления ошибок, применения некорректных разъяснений соответствующих государственных органов. Организационные меры включают в себя повышение эффективности контрольной (надзорной) деятельности и ее координации в рассматриваемой сфере, информирование о выявленных в ходе проверок факторах, обусловивших или облегчивших возможность совершения правонарушений, для принятия мер по их устранению (нейтрализации) и т.п.

В ходе организации и ведения профилактической деятельности возможно использование следующих основных форм и методов профилактики административных правонарушений в сфере обращения с отходами: мониторинг обстановки (для этого изучаются материалы печатных и электронных средств массовой информации, соответствующие деликтологические факторы, динамика и структура соответствующих административных правонарушений и др.); выработка адекватных мер по предупреждению и устранению нарушений порядка сбора, хранения, перевозки и захоронения отходов; подготовка предложений о повышении результативности использования отходов; организация надлежащего (текущего производственного) контроля за движением отходов, в том числе по соблюдению требований, касающихся ведения учета отходов, нормативов их образования, классов опасности, паспортизации, получения всех необходимых разрешительных документов; оценка достоверности учета и отчетности; направление информации (предложений, представления, предписания) об устранении причин и условий, способствующих совершению рассматриваемых видов административных правонарушений на конкретных объектах; проведение разъяснительной работы о порядке соблюдения требований соответствующего законодательства, применения его положений на практике; проведение правовых форумов, семинаров, круглых столов и других правовоспитательных мероприятий; информирование субъектов (в том числе с использованием средств глобальной компьютерной сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами; обобщение и подготовка обзоров правоприменительной практики по делам об административных правонарушениях рассматриваемой категории (в том числе на межведомственном уровне); подготовка предложений по совершенствованию законодательства, регламентирующего порядок осуществления деятельности с отходами, и участие в проведении экспертизы принимаемых в данной сфере нормативных правовых актов; проведение совместных профилактических мероприятий (операций) и обеспечение надлежащей координации работы по профилактике рассматриваемых видов административных правонарушений.