Прокурорский надзор за исполнением законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве)

Устойчивое экономическое развитие и высокая конкурентоспособность белорусской экономики являются одним из стратегических национальных интересов. С учетом складывающихся в настоящее время в экономике негативных тенденций, приводящих к тяжелому финансовому состоянию ряда предприятий, огромное значение приобретает осуществление действенных мер по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства).

Обращаясь к истории вопроса, следует отметить, что в Республике Беларусь институт банкротства был создан 16 лет назад — первым среди стран СНГ (18.07.2000 принят первый Закон Республики Беларусь N 423-З «Об экономической несостоятельности (банкротстве)»). Между тем, как заметил директор Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь А.Мирониченко на заседании Республиканского клуба директоров 25.02.2016, без этого института не может обойтись ни одна страна <1>.

<1> Маненок, Т. Спасите от банкротов [Электронный ресурс]. — Режим доступа: http://www.belrynok.by/ru/page/economics/2677. — Дата доступа: 01.06.2016.

По состоянию на начало этого года в судах Беларуси по процедурам банкротства находилось около 2,5 тыс. дел, из которых 67 — о банкротстве юридических лиц с долей государства <2>.

<2> См. там же.

В связи с изложенным прокурорский надзор за соблюдением законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве) приобретает особую важность и актуальность.

Указанный надзор осуществляется органами прокуратуры в рамках осуществления надзора за исполнением законодательства (глава 4 Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» (далее — Закон о прокуратуре)).

В соответствии со ст. 26 Закона о прокуратуре предметом надзора за исполнением законодательства является точное и единообразное исполнение законов, декретов, указов и иных нормативных правовых актов республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Совету Министров Республики Беларусь, местными представительными, исполнительными и распорядительными органами, общественными объединениями, религиозными организациями и другими организациями, должностными лицами и иными гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

При осуществлении надзора за исполнением законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве) прокуроры вправе проверить исполнение требований Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 415-З «Об экономической несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закон о банкротстве), Указа Президента Республики Беларусь от 05.02.2013 N 63 «О некоторых вопросах правового регулирования процедур экономической несостоятельности (банкротства)», постановления Совета Министров Республики Беларусь от 26.12.2012 N 1203 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «Об экономической несостоятельности (банкротстве)», постановления Совета Министров Республики Беларусь от 04.09.2013 N 785 «Об утверждении комплекса мероприятий по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) и проведению процедур экономической несостоятельности (банкротства)», Положения о Департаменте по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.07.2006 N 967 «Отдельные вопросы Министерства экономики Республики Беларусь» (далее — Положение), и других нормативных правовых актов, регулирующих процедуры банкротства и его предупреждения.

Дефиниции терминов «экономическая несостоятельность» и «банкротство» даны в ст. 1 Закона о банкротстве. Экономическая несостоятельность — это неплатежеспособность, имеющая или приобретающая устойчивый характер, признанная решением хозяйственного (экономического) <3> суда об экономической несостоятельности с санацией должника. Банкротство — неплатежеспособность, имеющая или приобретающая устойчивый характер, признанная решением суда о банкротстве с ликвидацией должника — юридического лица, прекращением деятельности должника — индивидуального предпринимателя.

<3> В соответствии с ч. 2 п. 1 Декрета Президента Республики Беларусь от 29.11.2013 N 6 «О совершенствовании судебной системы Республики Беларусь» с 01.01.2014 хозяйственные суды переименованы в экономические, однако соответствующие изменения в Закон о банкротстве до настоящего времени не внесены.

При этом нормами Закона о банкротстве устанавливаются основания для признания судом должника экономически несостоятельным (банкротом), регулируются порядок и условия проведения производства по делу об экономической несостоятельности (банкротстве), осуществления мер по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) и иные связанные с этим отношения, порядок и условия проведения санации должника, а при невозможности проведения санации или отсутствии оснований для ее проведения — порядок ликвидационного производства должника (ч. 1 ст. 2 Закона о банкротстве).

В соответствии с ч. 1 ст. 17 Закона о банкротстве обязанность принятия мер по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) возложена на руководителей организаций, собственников имущества унитарного предприятия, учредителей (участников) юридического лица, индивидуальных предпринимателей, государственные органы в пределах их компетенции.

Перечень мер по улучшению финансового состояния юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, созданию условий для их стабильной и эффективной хозяйственной (экономической) деятельности приведен в ч. 2 ст. 17 Закона о банкротстве.

Перед органами прокуратуры стоит задача по организации надзора за надлежащим осуществлением уполномоченными государственными органами и должностными лицами обязанностей по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства), а также процедур, предусмотренных Законом о банкротстве.

Прокурорской проверке подвергается деятельность:

  • комиссий по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) (далее — комиссии), которые создаются при местных исполнительных и распорядительных органах и выполняют функции, указанные в ч. 1 ст. 16 Закона о банкротстве;
  • Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь и территориальных (областных) отделов по вопросам санации и банкротства, в том числе по контролю за соблюдением требований законодательства временными (антикризисными) управляющими (далее — управляющий), назначаемыми экономическими судами для осуществления своих полномочий в процедурах экономической несостоятельности (банкротства).

При проведении прокурорских проверок выявляются нарушения при выполнении комиссиями функции по принятию мер по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства).

Прежде всего, это касается планирования работы комиссий, от которого зависит вся их дальнейшая (эффективная или нерезультативная) деятельность. К недостаткам планирования следует отнести то, что планы комиссий зачастую составляются формально, являются однотипными и не учитывают финансового состояния конкретных предприятий региона. Кроме того, в них не определяются лица, ответственные за выполнение запланированных мероприятий.

Результатом некачественного планирования деятельности комиссий становится непринятие действенных и своевременных мер по предупреждению экономической несостоятельности (банкротства): отсутствие анализа финансового состояния и причин неплатежеспособности конкретных предприятий, нерегулярное рассмотрение на заседаниях комиссий неплатежеспособных организаций либо формальное (в том числе неоднократное) рассмотрение на заседаниях комиссий работы должников по выходу из кризисной ситуации, принятие комиссиями декларативных решений, отсутствие надлежащего взаимодействия с территориальными налоговыми и контролирующими органами и т.п. <4>.

<4> Змушко, А. Надзор за исполнением законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве) / А.Змушко // Законность и правопорядок. — 2015. — N 3. — С. 13 — 17.

Одной из причин возникновения выявленных недостатков является отсутствие должного контроля за работой комиссий со стороны руководства местных исполнительных и распорядительных органов.

К задачам Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь и территориальных отделов по вопросам санации и банкротства относится разработка и осуществление мер по финансовому оздоровлению и предупреждению экономической несостоятельности (банкротства) коммерческих организаций и индивидуальных предпринимателей, а также по процедурам банкротства в соответствии с законодательством.

Согласно подп. 4.3 п. 4 Положения к задачам Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь относится осуществление контроля за соблюдением управляющими требований законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве).

Как указано в абз. 4 ст. 1 Закона о банкротстве, «…временный (антикризисный) управляющий — индивидуальный предприниматель, юридическое или физическое лицо (гражданин Республики Беларусь либо иностранный гражданин, лицо без гражданства, имеющие вид на жительство в Республике Беларусь), назначаемые хозяйственным судом для осуществления своих полномочий в процедурах экономической несостоятельности (банкротства) (временный управляющий — в защитном периоде, антикризисный управляющий — в конкурсном производстве)».

В ч. 1 ст. 77 Закона о банкротстве перечислены обязанности управляющего.

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Закона о банкротстве кроме обязанностей, установленных Законом о банкротстве, управляющий, осуществляющий деятельность на основании контракта, который заключается в предусмотренных Законом о банкротстве случаях, выполняет обязанности, установленные контрактом и законодательством о труде.

Согласно требованиям ч. 8 ст. 63 Закона о банкротстве обязательным условием осуществления деятельности управляющего — юридического лица и управляющего — индивидуального предпринимателя является заключение ими договора обязательного страхования гражданской ответственности в порядке, установленном законодательством (см. главу 19 Положения о страховой деятельности в Республике Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 25.08.2006 N 530 «О страховой деятельности»).

Как показывают прокурорские проверки, а также мониторинги, проводимые Департаментом по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь и территориальными органами по вопросам санации и банкротства, управляющими допускаются такие нарушения, как: осуществление деятельности без заключения договора обязательного страхования гражданской ответственности; непредставление или несвоевременное представление в Департамент по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь отчетов о своей деятельности; безосновательные отказы в заявлении исков о привлечении к субсидиарной ответственности виновных лиц и др.

При этом зачастую территориальные отделы по вопросам санации и банкротства ненадлежащим образом выполняют возложенную на них функцию по контролю за соблюдением требований законодательства управляющими.

Например, прокуратурой Гомельской области при проведении проверки осуществления областным территориальным отделом по вопросам санации и банкротства контроля за соблюдением управляющими требований законодательства о банкротстве установлены факты отказов со стороны управляющих в заявлении ряда исков по ходатайству налоговых органов о привлечении виновных лиц к субсидиарной ответственности. После получения отказов такие иски были подготовлены работниками налоговых органов (все заявленные иски экономическим судом удовлетворены) <5>.

<5> Змушко, А. Надзор за исполнением законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве) / А.Змушко // Законность и правопорядок. — 2015. — N 3. — С. 13 — 17.

К недостаткам выполнения контрольных функций можно отнести незначительное в некоторых областях число плановых проверок деятельности управляющих (1 — 2 в год), а также отсутствие анализа и обобщения выявляемых нарушений в деятельности управляющих.

В то же время за неисполнение или ненадлежащее исполнение управляющим своих обязанностей, если в этих действиях нет состава преступления, предусмотрена административная ответственность (ч. 8 ст. 12.13 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП)).

Неисполнение (ненадлежащее исполнение) обязанностей означает, что управляющий халатно выполняет обязанности, возложенные на него законодательством и контрактом (в случае его заключения в соответствии с нормами Закона о банкротстве), то есть не выполняет обязанности в полном объеме либо выполняет не вовремя, неполно или не на должном уровне.

За последние 5 лет к административной ответственности по ч. 8 ст. 12.13 КоАП привлечено 274 лица <6>, что свидетельствует о распространенности нарушений со стороны управляющих.

<6> Статистические данные приведены из ведомственных отчетных форм.

В соответствии с п. 63 ч. 1 и п. 4 ч. 2 ст. 3.30 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) правом на составление протоколов по ч. 8 ст. 12.13 КоАП наделены должностные лица органов Министерства экономики Республики Беларусь (должностные лица Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь и соответствующих территориальных отделов, перечисленные в подп. 1.1 п. 1 постановления Министерства экономики Республики Беларусь от 09.02.2011 N 17 «О наделении должностных лиц органов Министерства экономики Республики Беларусь полномочиями на составление протоколов об административных правонарушениях и подготовку дел об административных правонарушениях к рассмотрению») и секретарь судебного заседания (секретарь судебного заседания — помощник судьи).

Прокурор на основании п. 7 ч. 2 ст. 3.30 ПИКоАП при осуществлении надзорных функций (то есть в ходе проведения проверок или мониторингов, в том числе на основании Указа Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь») при выявлении нарушений управляющими своих обязанностей также вправе составить протокол об административном правонарушении по ч. 8 ст. 12.13 КоАП и направить его для рассмотрения в экономический суд по территориальности (ч. 2 ст. 3.2 ПИКоАП).

При выявлении в ходе проверок нарушений законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве) в деятельности комиссий, Департамента по санации и банкротству Министерства экономики Республики Беларусь и территориальных органов по вопросам санации и банкротства Министерства экономики Республики Беларусь вносятся акты прокурорского надзора. Как правило, таким актом является представление с требованием об устранении выявленных нарушений, а также причин и условий, способствующих этим нарушениям (ст. 38 Закона о прокуратуре).

При осуществлении указанного надзора прокурор также вправе на основании предоставленных ему ст. 34 Закона о банкротстве полномочий подать в хозяйственный (экономический) суд заявление об экономической несостоятельности (банкротстве) должника:

  • если им выявлены признаки преднамеренного банкротства, сокрытия банкротства;
  • если у должника имеется задолженность по обязательным платежам;
  • в интересах кредиторов — Республики Беларусь, административно-территориальной единицы Республики Беларусь по денежным обязательствам;
  • в иных случаях, установленных законодательными актами.

При этом заявление прокурора об экономической несостоятельности (банкротстве) должника подается в суд с соблюдением требований, установленных Законом о банкротстве для заявления кредитора, если иное не установлено законодательными актами или не следует из существа правоотношений.

Подводя итог, следует отметить, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением законодательства об экономической несостоятельности (банкротстве) обладает полномочиями, позволяющими предупреждать, выявлять и пресекать нарушения названного законодательства, содействуя таким образом средствами прокурорского надзора защите интересов государства, а также прав и законных интересов трудовых коллективов проблемных в плане платежеспособности предприятий.