Соблюдение органами внутренних дел законности при приеме, регистрации, рассмотрении и учете заявлений и сообщений о преступлениях и информации о происшествиях

Одной из приоритетных задач органов дознания, в том числе органов внутренних дел, является обеспечение законности при приеме, регистрации, рассмотрении и учете заявлений и сообщений о преступлениях. Эффективность принимаемых мер по обеспечению в ходе уголовного процесса прав и законных интересов граждан, а также юридических лиц, пострадавших от преступных деяний, служит гарантией быстрого и обоснованного привлечения к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений.

В случае нарушения органами внутренних дел законодательства о рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе укрытия их от регистрации и учета, порождается безнаказанность лиц, совершивших преступные деяния, что приводит к рецидиву преступных проявлений. Только при строгом соблюдении законодательства могут быть обеспечены права физических и юридических лиц, а также достоверность данных о состоянии преступности и эффективности работы правоохранительных органов.

В правоохранительные органы ежегодно поступает значительное количество информации о совершенных на территории нашей страны правонарушениях. Только в 2016 году в органах внутренних дел Республики Беларусь находилось на рассмотрении 243,8 тыс. заявлений и сообщений о преступлениях.

При этом органами внутренних дел отказано в возбуждении уголовного дела по 53,7% заявлений и сообщений о преступлениях, прекращена проверка по 3,9% заявлений о преступлениях частного обвинения. Значительная часть заявлений и сообщений о преступлениях (108,7 тыс.) передана по подследственности (в основном в подразделения Следственного комитета Республики Беларусь) для правовой оценки содержащихся в них сведений и принятия решения о возбуждении уголовного дела <1>.

<1> Сведения из банка данных автоматизированной информационной системы «Единая книга» / Информ. центр МВД Респ. Беларусь.

Наибольшее количество заявлений и сообщений о преступлениях, по которым органами внутренних дел принято решение об отказе в возбуждении уголовного дела, рассмотрено участковыми инспекторами милиции и сотрудниками уголовного розыска.

Правовое регулирование

Нормативную правовую базу, регламентирующую вопросы приема, регистрации, рассмотрения и учета заявлений и сообщений о преступлениях составляют:

• главы 20 «Поводы и основания к возбуждению уголовного дела» и 21 «Порядок возбуждения уголовного дела» Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — УПК);
• Закон Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц»;
• Закон Республики Беларусь от 09.01.2006 N 94-З «О единой государственной системе регистрации и учета правонарушений»;
• Положение о порядке функционирования единой государственной системы регистрации и учета правонарушений, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 20.07.2006 N 909;
• Инструкция о порядке взаимодействия органов внутренних дел Республики Беларусь с подразделениями Следственного комитета Республики Беларусь при организации дежурств следователей Следственного комитета Республики Беларусь в составе следственно-оперативных групп, формируемых органами внутренних дел, регистрации заявлений и сообщений о преступлениях и иной информации о происшествиях, утвержденная постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь и Следственного комитета Республики Беларусь от 22.06.2012 N 182/190;
• Инструкция о порядке рассмотрения информации, заявлений (сообщений) о смерти (гибели) граждан, выезда на места происшествий по указанным фактам и направления трупов на исследование, утвержденная постановлением Следственного комитета Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь и Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 25.09.2013 N 210/436/99;
• Инструкция о порядке взаимодействия органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, органов внутренних дел Республики Беларусь и подразделений Следственного комитета Республики Беларусь при рассмотрении заявлений, сообщений о пожарах и иных чрезвычайных ситуациях, утвержденная постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Министерства внутренних дел Республики Беларусь и Следственного комитета Республики Беларусь от 02.11.2012 N 57/391/291;
• Инструкция о порядке приема, регистрации, рассмотрения и учета органами внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и информации о происшествиях, утвержденная постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 10.03.2010 N 55 (далее — Инструкция N 55).

Порядок действий по заявлениям и сообщениям о преступлениях

Заявление или сообщение о любом совершенном или готовящемся преступлении должно быть принято, зарегистрировано и рассмотрено по существу органом уголовного преследования (органом дознания, следователем, прокурором).

О регистрации принятого заявления или сообщения о преступлении заявителю выдается документ, в котором указывается должностное лицо, принявшее заявление или сообщение, а также время регистрации. В случае необоснованного отказа в приеме данного заявления или сообщения заявитель вправе обратиться с жалобой к прокурору (ч. 1 ст. 172 УПК).

Возбуждению уголовного дела может предшествовать получение объяснений, образцов для сравнительного исследования, истребование дополнительных документов, назначение проверки финансово-хозяйственной деятельности, осмотр места происшествия, трупа, местности, предметов, документов, освидетельствование, экспертиза, задержание и личный обыск при задержании, извлечение трупа из места захоронения (эксгумация).

Часть 1 ст. 173 УПК устанавливает сроки принятия должностным лицом решений по заявлению или сообщению о преступлении (не позднее 3 суток, а при необходимости проверки достаточности наличия или отсутствия оснований к возбуждению уголовного дела — не позднее 10 суток). Законодательство детально регулирует случаи и порядок продления сроков для принятия решений.

Органом дознания, начальником следственного подразделения, следователем или прокурором по поступившему заявлению или сообщению о преступлении либо при непосредственном обнаружении признаков преступления принимается решение о возбуждении уголовного дела; об отказе в возбуждении уголовного дела; о передаче заявления, сообщения по подследственности; о прекращении проверки и разъяснении заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения.

Типичные нарушения закона

Практика показывает, что сотрудниками органов внутренних дел при приеме, регистрации, рассмотрении и учете заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и информации о происшествиях допускаются следующие нарушения:

• заявления и сообщения о преступлениях в органе внутренних дел не регистрируются;
• заявления и сообщения о преступлениях регистрируются, однако их содержание в проверочных материалах умышленно искажается с целью придания информации характера незначительного правонарушения;
• проверка информации о преступлениях умышленно проводится неполно, без исследования существенных обстоятельств, в результате выносятся незаконные постановления об отказе в возбуждении уголовного дела;
• проверка по заявлениям и сообщениям о преступлениях формально проводится полно и всестороннее, однако содержащаяся в материалах информация не соответствует действительности вследствие умышленного: занижения размера ущерба, причиненного преступлением; искажения обстоятельств преступления и отказа в возбуждении уголовного дела, в частности, по мотиву получения телесных повреждений по собственной неосторожности;
• материалы проверок необоснованно направляются для присоединения к уголовным делам;
• по материалам проверок выносятся необоснованные решения-заключения, которые вместе с материалами помещаются в номенклатурное дело.

Справочно. Наличие в номенклатурном деле материалов постановления о назначении экспертизы свидетельствует, что первоначальная проверка органом внутренних дел фактически проводилась в рамках уголовно-процессуального законодательства. В этом случае необходимо возобновить проверку по заявлению (сообщению) о преступлении для принятия решения в соответствии с требованиями УПК.

В ряде случаев выводы должностных лиц органов внутренних дел, содержащиеся в постановлениях об отказе в возбуждении уголовного дела или прекращении проверки, не подтверждаются фактическими материалами проверки либо вовсе противоречат собранным материалам.

При утверждении постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении проверки руководители органа внутренних дел при наличии противоречий между содержанием заявления или сообщения о преступлении и последующими объяснениями (заявлениями) не выясняют в личной беседе с заявителем причин возникновения противоречий, не принимают мер к установлению истинной причины обращения с заявлением (сообщением) и не помещают в материалы проверки справку о результатах проведенной беседы (абз. 4 ч. 3 п. 28 Инструкции N 55).

Имеют место случаи, когда сотрудники органов внутренних дел при вынесении постановления об отказе в возбуждении уголовного дела ссылаются на пункты ч. 1 ст. 29 УПК, которые относятся к нереабилитирующим обстоятельствам, в то время как решения по данным обстоятельствам должны принимать органы предварительного следствия.

Кроме того, нередко должностные лица органов внутренних дел без обращения к прокурору с ходатайством об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела проводят дополнительные проверки, по результатам которых повторно выносят постановления об отказе в возбуждении уголовного дела, приобщая их к первоначальным либо вновь созданным материалам.

Ошибки при вынесении решений по делам частного обвинения

Сотрудниками органов внутренних дел допускаются нарушения законности при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, по которым выносились постановления о прекращении проверки по делам частного обвинения.

Так, прокурорами в 2016 году отменено 107 таких постановлений с одновременным возбуждением уголовного дела и 826 направлено для проведения дополнительной проверки, по результатам которой впоследствии возбуждено еще 50 уголовных дел <2>.

<2> Сведения из банка данных автоматизированной информационной системы «Единая книга» / Информ. центр МВД Респ. Беларусь.

При рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях встречаются также другие нарушения уголовно-процессуального законодательства.

Прокурорский надзор

Прокурорский надзор за соблюдением органами внутренних дел законности при приеме, регистрации, рассмотрении и учете заявлений и сообщений о преступлениях осуществляется исходя из стоящих перед прокурорами задач и полномочий, закрепленных Законом Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь», УПК, а также приказом Генерального прокурора Республики Беларусь от 03.01.2013 N 1 «Об организации прокурорского надзора за исполнением закона органами уголовного преследования» <3>.

<3> Сватко, А.И. Осуществление надзора за дознанием: организация и проведение прокуратурой проверки приема, регистрации и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях [Электронный ресурс] [по состоянию на 21.12.2013] / А.И.Сватко // ИБ КонсультантПлюс. Аналитика по уголовному и административному праву / ООО «ЮрСпектр». — Минск, 2017.

Так, прокуроры обязаны проверять законность решений, принимаемых органами уголовного преследования по заявлениям и сообщениям о преступлениях, а также реагировать на нарушения учетно-регистрационной дисциплины. При этом обязанность прокуроров заключается не только в проверке исполнения органами внутренних дел порядка приема, регистрации и рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, но и в принятии мер по устранению выявленных нарушений.

При выявлении фактов принятия незаконных решений, укрытия информации о преступлениях от регистрации и учета, превышения сроков рассмотрения и других нарушений принимаются меры прокурорского реагирования. Перед соответствующими должностными лицами ставятся вопросы о привлечении к ответственности виновных в этих нарушениях лиц.

Предмет прокурорского надзора

Прокурор в ходе проверки в органах внутренних дел законности при приеме, регистрации, рассмотрении и учете заявлений и сообщений о преступлениях, информации о происшествиях устанавливает:

• правильность, достоверность и своевременность регистрации и учета поступивших заявлений и сообщений о преступлениях;
• полноту и всесторонность исследования обстоятельств, имеющих значение для принятия законного и обоснованного решения, соблюдение сроков рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях, информации о происшествиях;
• законность и обоснованность принятого решения;
• состояние ведомственного контроля за соблюдением регистрационно-учетной дисциплины.

Прокурорской проверке предшествует подготовительная работа, которая включает следующие этапы:

• изучение законодательства и ведомственных нормативных актов по проверяемому вопросу;
• истребование от предприятий, организаций и учреждений информации о преступлениях и происшествиях;
• анализ состояния преступности в районе (городе).

Источники информации о нарушениях закона

Информация о преступлениях и происшествиях, которая подлежит проверке, содержится в материалах:

• оперативно-дежурной службы органа внутренних дел (единая книга регистрации заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и информации о происшествиях (далее — Единая книга), тетрадь для записи оперативных дежурных, журнал регистрации применения оружия и специальных средств, запись речевых сообщений по каналам связи);
• подразделения режимно-секретной деятельности (журнал регистрации входящей корреспонденции);
• подразделения по борьбе с экономическими преступлениями (дела оперативного учета);
• подразделения по гражданству и миграции (материалы о выдаче паспортов взамен утерянных);
• подразделения государственной автомобильной инспекции (сведения о дорожно-транспортных происшествиях, повлекших причинение потерпевшим телесных повреждений; утере гражданами водительских удостоверений, технических паспортов, государственных регистрационных знаков);
• подразделения Департамента охраны Министерства внутренних дел Республики Беларусь (данные о нарушении целостности инженерно-технических средств охраняемых объектов).

Согласно п. 44 Инструкции N 55 сведения о зарегистрированных в Единой книге заявлениях и сообщениях о преступлениях в течение суток помещаются в автоматизированную информационную систему «Единая книга».

Сведения о результатах рассмотрения заявлений и сообщений о преступлениях помещаются в автоматизированную информационную систему «Единая книга» в течение одного рабочего дня после поступления в информационные подразделения органов внутренних дел.

Кроме того, информация о преступлениях и происшествиях может находиться в других государственных органах и иных организациях, а именно:

• в медицинских учреждениях (сведения о лицах, получивших телесные повреждений);
• в учреждениях судебно-медицинской экспертизы (заключения экспертов по обращениям граждан в порядке личной инициативы);
• предприятиях, учреждениях, организациях (данные о фактах преступлений, совершенных на их территории либо на их объектах);
• в страховых обществах (сведения о страховых выплатах в связи с причинением вреда здоровью, кражами, повреждениями имущества в дорожно-транспортных происшествиях, при пожарах);
• на предприятиях связи (данные о кражах, утере почтовых отправлений);
• в судах (гражданские дела по искам физических лиц о взыскании ущерба в связи с травмами и пропажей вещей, о признании умершими и безвестно отсутствующими);
• в средствах массовой информации (публикации, выступления, в которых содержатся сведения о совершенных преступлениях);
• у граждан (заявления о непринятии мер органами внутренних дел по фактам преступлений).

Алгоритм проведения прокурорской проверки

Проводя проверку в органе внутренних дел, прокурор изучает справки предыдущих прокурорских проверок, заключения по результатам проверок данного подразделения вышестоящими органами, акты сверок регистрационно-учетной дисциплины.

В случае установления фактов сокрытия информация от регистрации прокуроры проводят проверку с истребованием объяснений от потерпевших, а также должностных лиц органов внутренних дел, виновных в нарушении закона.

После проверки достоверности регистрации информации о преступлениях и происшествиях проверяется всесторонность и объективность ее рассмотрения, законность принятых решений.

На этом этапе сведения из Единой книги сверяются с данными журналов учета материалов об отказе в возбуждении уголовного дела и материалов, по которым вынесены постановления о прекращении проверки по делам частного обвинения.

При изучении материалов, по которым принято процессуальное решение (об отказе в возбуждении уголовного дела либо прекращении проверки по делам частного обвинения), оценивается не только законность и обоснованность вынесенного должностным лицом органа внутренних дел постановления, но и своевременность регистрации заявления и сообщения о преступлении, соблюдение сроков их рассмотрения, выполнение требований ч. 2 ст. 178 УПК о направлении прокурору и заявителю в течение 24 часов копии постановления, разъяснение заявителю права и порядка обжалования постановления.

Надзор за осуществлением ведомственного контроля

В ходе проверки эффективности ведомственного контроля за соблюдением регистрационно-учетной дисциплины изучается:

• состояние контроля со стороны начальника органа внутренних дел за соблюдением сотрудниками нормативных правовых актов по приему, регистрации, рассмотрению и учету заявлений и сообщений о преступлениях;
• эффективность проводимых руководством органа внутренних дел служебных проверок по фактам сокрытия от регистрации или учета заявлений и сообщений о преступлениях, фальсификации материалов проверки, иных нарушений регистрационно-учетной дисциплины;
• регулярность прослушивания ответственными дежурными органа внутренних дел записи входящих речевых сообщений с проверкой полноты регистрации информации в Единой книге;
• осуществление руководителями структурных подразделений органа внутренних дел контроля за соблюдением подчиненными сотрудниками регистрационно-учетной дисциплины и законности при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, в том числе за своевременностью и обоснованностью принимаемых решений.

В зависимости от результатов проверки и характера выявленных нарушений определяется форма прокурорского реагирования:

• отмена постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел и возбуждение по выявленным преступлениям уголовных дел;
• отмена постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел по материалам, по которым проверки проведены неполно, и направление их для проведения дополнительной проверки;
• внесение начальнику органа внутренних дел представления об устранении выявленных нарушений;
• решение вопроса об ответственности должностных лиц, допустивших нарушения закона.

По итогам проверки соблюдения законности при приеме, регистрации, рассмотрении и учете органами внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях прокурор определяет мероприятия по контролю за устранением выявленных нарушений и срок их проведения. Кроме того, результаты проверки являются предметом обсуждения на межведомственных совещаниях с принятием соответствующих решений.

Типовые ситуации

Характерными являются приведенные ниже ситуации отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

1. Участковым инспектором милиции вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела на основании п. 2 ч. 1 ст. 29 УПК по заявлению посетителя ночного клуба о привлечении к уголовной ответственности охранников клуба, которые избили его, причинив телесные повреждения.

В ходе проверки было установлено, что между посетителем и охранниками возник конфликт, в результате которого охранники причинили заявителю легкие телесные повреждения, не повлекшие кратковременного расстройства здоровья.

Прокуратурой постановление об отказе в возбуждении уголовного дела было отменено, поскольку должностное лицо органа внутренних дел при рассмотрении заявления не приняло необходимых мер для полного и всестороннего исследования всех обстоятельств совершения противоправных действий. В частности, не были опрошены все участники конфликта и очевидцы, не осмотрены записи с камер видеонаблюдения. Не выполнены иные проверочные мероприятия, позволяющие принять законное процессуальное решение.

2. При рассмотрении сообщения председателя исполкома сельского совета о хищении в сельском населенном пункте 23 туй стоимостью 120000 бел. руб. (до деноминации) каждая участковый инспектор милиции вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела на основании п. 2 ч. 1 ст. 29 УПК, в связи с тем что сумма причиненного ущерба от хищения 12 туй (так указано в постановлении) не превысила 10 базовых величин. На основании того, что фактически было похищено 23 туи, прокуратурой было вынесено постановление об отмене постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и возбуждено уголовное дело по ч. 1 ст. 205 УК.
3. В ходе проверки сообщения о хищении 838 м провода с территории районных электрических сетей сотрудник уголовного розыска занизил стоимость похищенных материальных ценностей и вынес постановление об отказе в возбуждении уголовного дела на основании п. 2 ч. 1 ст. 29 УПК.

Справочно. В 2016 году прокурорами отменено 464 постановления об отказе в возбуждении уголовного дела с одновременным возбуждением уголовного дела. Кроме того, за указанный период отменено 21,1 тыс. постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела с направлением материалов для дополнительной проверки, по которым впоследствии возбуждено 2,1 тыс. уголовных дел.

Предложения по совершенствованию деятельности

Причиной существенных недостатков, допускаемых сотрудниками органов внутренних дел при рассмотрении заявлений и сообщений о преступлениях, становится не только большая загруженность должностных лиц органов внутренних дел, но и низкая квалификация отдельных работников милиции. Во многом это связано, на наш взгляд, с недостаточным опытом работы некоторых категорий сотрудников органов внутренних, в том числе участковых инспекторов милиции, которые несут основную нагрузку по рассмотрению заявлений и сообщений о преступлениях, а также с низким уровнем процессуальной контроля за дознавательной деятельностью должностных лиц органов внутренних дел.

В связи с этим представляется целесообразным создание в органах внутренних дел в рамках штатной численности небольших (в количестве от одной до трех единиц) подразделений специализированного дознания из числа наиболее подготовленных специалистов. В их обязанности будет входить осуществление процессуального контроля за ходом и результатами рассмотрения уполномоченными сотрудниками милиции заявлений и сообщений о преступлениях.

Функции должны заключаться в регулярном изучении материалов проверки по заявлениям и сообщениям о преступлениях, включая сроки рассмотрения, полноту и качество проверочного материала. Кроме того, сотрудники данного специализированного подразделения должны давать квалифицированные рекомендации по проверке конкретного заявления, а по их результату в обязательном порядке согласовывать выносимое уполномоченными работниками милиции процессуальное решение, в том числе при отказе в возбуждении уголовного дела и прекращении проверки по делам частного обвинения.

Таким образом, изложенное свидетельствует о необходимости дальнейшего совершенствования деятельности органов внутренних дел при приеме, регистрации, рассмотрении и учете заявлений и сообщений о преступлениях и информации о происшествиях.

Соблюдение законности в указанной сфере достигается как неукоснительным поддержанием органами внутренних дел установленного законом порядка, так и эффективностью проводимых мероприятиях контрольного и надзорного характера, в том числе ведомственного контроля.