В соответствии со статьей 60 Конституции Республики Беларусь каждому гарантируется защита его прав и свобод компетентным, независимым и беспристрастным судом в определенные законом сроки.
Соблюдение сроков, предусмотренных законодательством об административных правонарушениях, является одной из гарантий защиты субъектов в административном процессе.
Анализ Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) позволяет выделить 2 вида сроков:
- сроки, связанные с наложением административного взыскания;
- административно-процессуальные сроки (например, сроки рассмотрения дела об административном правонарушении (статья 11.2 ПИКоАП), срок возвращения дела об административном правонарушении (статья 11.3 ПИКоАП), срок рассмотрения жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении (статья 12.7 ПИКоАП)).
Сроки наложения административного взыскания предусмотрены статьей 7.6 КоАП, которая изложена в новой редакции и применяется с 23.02.2010 в связи со вступлением в силу Закона Республики Беларусь от 28.12.2009 N 98-З «О внесении изменений и дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам уголовной и административной ответственности» (далее — Закон N 98-З).
Общий срок наложения административного взыскания, предусмотренный частью 1 статьи 7.6 КоАП, не изменился и составляет не позднее 2 месяцев со дня совершения административного правонарушения, а при совершении длящегося административного правонарушения — не позднее 2 месяцев со дня его обнаружения.
Не претерпел изменений пункт 3 части 1 статьи 7.6 КоАП: за совершение административного правонарушения против экологической безопасности, окружающей среды и порядка природопользования — не позднее 6 месяцев со дня совершения.
Что касается административных правонарушений в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской и предпринимательской деятельности, против порядка налогообложения и таможенного регулирования, срок наложения административного взыскания не изменился и составляет не позднее 3 лет со дня его совершения и 6 месяцев со дня его обнаружения (пункт 4 части 1 статьи 7.6 КоАП). В новой редакции в пункт 4 части 1 статьи 7.6 КоАП включены административные правонарушения, предусмотренные статьями 9.24, 20.1, 21.1 — 21.4, 21.6 — 21.8, 23.7 — 23.9, 23.11 — 23.13, 23.17, 23.20, 23.23, 23.27, 23.36, 23.42, частью 1 статьи 23.45, статьями 23.52, 23.57, 23.74, 23.75, 23.80 КоАП, срок наложения административного взыскания по которым также составляет не позднее трех лет со дня его совершения и шести месяцев со дня его обнаружения.
Специальные сроки наложения административного взыскания предусмотрены за правонарушения: по статьям 11.61, 11.62, 13.1, 13.3, 13.8 — 13.11 КоАП в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, — не позднее 1 года со дня совершения; по статье 13.14 КоАП — не позднее 2 лет со дня совершения и 2 месяцев со дня обнаружения; по статье 9.21 КоАП — не позднее одного года со дня совершения; по статье 23.18 КоАП в отношении физических лиц и индивидуальных предпринимателей — не позднее 2 лет со дня совершения и 3 месяцев со дня обнаружения (указанные сроки новой редакцией статьи 7.6 КоАП изменены не были).
Наличие специальных сроков наложения взыскания обусловлено спецификой составов административных правонарушений как в отдельных сферах общественных отношений (например, в области предпринимательской деятельности), так и в сферах конкретных отношений (незаконное использование объектов авторского права).
При рассмотрении дела об административном правонарушении суд, в том числе, должен обращать внимание на указанные выше сроки, поскольку истечение сроков наложения административного взыскания является обстоятельством, исключающим административный процесс как в отношении физического лица (пункт 3 части 1 статьи 9.6 ПИКоАП), так и в отношении юридического лица или индивидуального предпринимателя (пункт 1 части 2 статьи 9.6 ПИКоАП).
Сроки наложения административного взыскания являются пресекательными сроками, и в случае истечения таких сроков суд обязан вынести постановление о прекращении дела об административном правонарушении в порядке, предусмотренном частью 2 статьи 11.10 ПИКоАП.
Пропуск одного из сроков (как срока, исчисляемого со дня обнаружения правонарушения либо со дня совершения правонарушения) расценивается как истечение срока в целом и влечет равные правовые последствия — прекращение дела об административном правонарушении.
Пример. Судья хозяйственного суда 01.12.2009 в ходе рассмотрения дела об административном правонарушении в отношении индивидуального предпринимателя П. по части 1 статьи 12.38 КоАП установил, что индивидуальный предприниматель как плательщик единого налога, чья предпринимательская деятельность связана с осуществлением розничной торговли, в период с 01.08.2006 по 30.09.2006 не отразил в книге учета движения товаров приобретенные в указанный период времени товары.
Суд прекратил дело, применив пункт 3 части 1 статьи 9.6 ПИКоАП, в связи с истечением трехлетнего срока наложения административного взыскания со дня совершения правонарушения. При этом суд признал необоснованной ссылку налогового органа на длящийся характер совершенного правонарушения, поскольку в соответствии с пунктом 6 Инструкции о порядке ведения книги учета движения товаров, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 14.04.2005 N 51/49, поступление товаров отражается в книге учета движения товаров путем осуществления соответствующих записей в хронологическом порядке не позднее дня, следующего за днем составления первичного учетного документа. С учетом этого записи о поступлении товаров, приобретенных в период с 01.08.2006 по 30.09.2006, не могут быть внесены индивидуальным предпринимателем после записей о поступлении товаров, приобретенных позднее, поскольку это является нарушением требований упомянутой Инструкции.
Следует обратить внимание на то, что на сроки наложения административного взыскания не распространяются правила установления и исчисления административных процессуальных сроков, предусмотренных абзацем 22 статьи 1.4 ПИКоАП, которые установлены Законом N 98-З.
В том случае если последний день шестимесячного срока со дня обнаружения правонарушения по части 1 статьи 12.7 КоАП попадает на нерабочий день, то указанный срок не может быть продлен на следующий за ним рабочий день, а дело подлежит прекращению за истечением срока.
К примеру, в Российской Федерации законодатель прямо установил в статье 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП Российской Федерации) сроки привлечения к административной ответственности как сроки давности, истечение которых является безусловным основанием, исключающим производство по делу об административном правонарушении (пункт 6 части 1 статьи 24.5 КоАП Российской Федерации). В соответствии с пунктом 18 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 27.01.03 N 2 установленные статьей 4.5 КоАП Российской Федерации сроки давности привлечения к административной ответственности являются пресекательными, и в случае их пропуска, суд принимает решение об отказе в привлечении к административной ответственности.
Срок наложения административного взыскания за совершение длящегося административного правонарушения исчисляется со дня обнаружения административного правонарушения.
При применении указанного срока суд должен руководствоваться статьей 2.6 КоАП, в которой дано понятие длящегося правонарушения: это длительное невыполнение физическим или юридическим лицом предусмотренных законом обязанностей.
Длящееся правонарушение начинается с какого-либо действия или бездействия и заканчивается вследствие действий самого виновного лица, направленных к прекращению продолжения правонарушения, или с наступлением событий, препятствующих дальнейшему совершению правонарушения, в частности обнаружения правонарушения.
Днем обнаружения длящегося административного правонарушения следует считать день, когда должностное лицо выявило факт совершения правонарушения.
Привлечение к ответственности прекращает длящееся правонарушение. В том случае если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. При этом следует учитывать особенности той обязанности, которая возложена на правонарушителя, и срок, необходимый для ее исполнения. Моментом начала течения указанного срока является вступление в законную силу ранее вынесенного постановления по тому же составу административного правонарушения.
Пример. 09.10.2007 работниками Департамента охраны Министерства внутренних дел Республики Беларусь обнаружен факт осуществления СПК «В» охранной деятельности без лицензии по обеспечению безопасности юридических и физических лиц. Согласно протоколу об административном правонарушении от 09.10.2007 в период с мая 2005 г. по 9 октября 2007 г. (то есть по день обнаружения длящегося правонарушения) осуществлялась охрана имущества СПК «В» силами состоящих в его штате сторожей. Суд признал виновным СПК «В» в осуществлении безлицензионной деятельности и постановлением от 08.11.2007 привлек к административной ответственности.
В ходе последующей проверки 04.04.2008 обнаружен факт осуществления СПК «В» безлицензионной охранной деятельности, составлен протокол об административном правонарушении, в котором период осуществления упомянутой выше безлицензионной деятельности вменен с 2007 года по 25 февраля 2008 г. Суд постановлением от 27.03.2008 привлек СПК «В» к административной ответственности, при наложении административного взыскания судом применено обстоятельство, отягчающее административную ответственность, — совершение административного правонарушения повторно.
Помимо общих сроков наложения административного взыскания при новом рассмотрении дела определены специальные сроки. Согласно части 2 статьи 7.6 КоАП (до внесения изменений) административное взыскание могло быть наложено не позднее одного месяца со дня отмены постановления и не позднее трех месяцев со дня совершения правонарушения.
За правонарушения в области финансов, рынка ценных бумаг, банковской и предпринимательской деятельности, против порядка налогообложения и таможенного регулирования, а также по иным административным правонарушениям, выразившимся в неисполнении или ненадлежащем исполнении актов законодательства, регулирующих экономические отношения, установлен срок — не позднее тридцати семи месяцев со дня совершения административного правонарушения, за исключением правонарушения, предусмотренного статьей 13.14 КоАП, административное взыскание за которое могло быть наложено не позднее двадцати пяти месяцев со дня его совершения, по административному правонарушению, предусмотренному статьей 9.21 КоАП, — не позднее тринадцати месяцев со дня его совершения, по правонарушению, предусмотренному статьей 23.18 КоАП, на физических лиц и индивидуальных предпринимателей — не позднее двадцати пяти месяцев со дня его совершения.
Законом N 98-З часть 2 статьи 7.6 КоАП изложена в новой редакции, в соответствии с которой в случае отмены постановления по делу об административном правонарушении при новом рассмотрении дела административное взыскание может быть наложено не позднее 2 месяцев со дня отмены постановления. Указанный срок не привязан к дате совершения правонарушения, а начинает течь со дня вынесения постановления о рассмотрении жалобы (протеста), которым отменено постановление по делу об административном правонарушении с направлением дела на новое рассмотрение. Двухмесячный срок является достаточным сроком для устранения судом, органом, ведущим административный процесс, допущенных нарушений и вынесения нового постановления по делу об административном правонарушении.
Следует отметить, что статья 4.5 КоАП Российской Федерации специальных сроков наложения административного взыскания при новом рассмотрении дела не предусматривает и, по мнению практикующих юристов, дает возможность лицу с использованием механизма обжалования постановления по делу об административном правонарушении избежать административной ответственности в связи с истечением срока давности.
Частью 3 статьи 7.6 КоАП в первоначальной редакции установлен специальный срок привлечения к административной ответственности: в случае отказа в возбуждении уголовного дела, но при наличии в деянии признаков совершенного административного правонарушения — не позднее одного месяца со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении.
Пример. Судья хозяйственного суда 22.02.2008 при рассмотрении дела об административном правонарушении по части 1 статьи 12.7 КоАП в отношении индивидуального предпринимателя К. установил, что в возбуждении уголовного дела в отношении индивидуального предпринимателя К., обвиненного в преступлении, предусмотренном частью 1 статьи 233 Уголовного кодекса Республики Беларусь, отказано постановлением об отказе в возбуждении уголовного дела от 11.12.2007. Суд пришел к выводу, что на день рассмотрения дела, то есть 22.02.2008, истек установленный частью 3 статьи 7.6 КоАП срок наложения административного взыскания, что является обстоятельством, исключающим административный процесс в отношении индивидуального предпринимателя К., в связи с чем суд вынес постановление о прекращении дела об административном правонарушении, применив пункт 3 части 1 статьи 9.6 ПИКоАП.
Практика показывает, что указанный месячный срок является недостаточным для привлечения виновного лица к административной ответственности, поскольку в указанный месячный срок орган, вынесший постановление об отказе в возбуждении уголовного дела либо о его прекращении, должен направить постановление в орган, ведущий административный процесс, который в свою очередь должен подготовить дело и направить в суд для рассмотрения, а суд — рассмотреть. Хозяйственным судом Брестской области неоднократно предлагалось внести изменения в часть 3 статьи 7.6 КоАП, увеличив месячный срок, установленный для привлечения к административной ответственности, до 2 месяцев.
В редакции Закона N 98-З с 23.02.2010 данный срок увеличен до 2 месяцев, а также расширены основания применения данного срока:
- отказ в возбуждении уголовного дела;
- прекращение проверки и разъяснение заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения;
- прекращение предварительного расследования по уголовному делу или уголовного преследования, но при наличии в деяниях признаков совершенного административного правонарушения.
Вместе с тем законодатель, увеличив указанный срок до 2 месяцев и расширив основания его применения, дополнительно установил срок привлечения к административной ответственности — не позднее 3 лет со дня совершения административного правонарушения.
Для сравнения, в КоАП Российской Федерации также содержится норма, устанавливающая сроки привлечения к административной ответственности после отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела. В соответствии с пунктом 4 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации в случае отказа в возбуждении уголовного дела или прекращения уголовного дела, но при наличии в действиях лица признаков административного правонарушения общие сроки давности привлечения к административной ответственности, предусмотренные частью 1 статьи 4.5 КоАП Российской Федерации, начинают исчисляться со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о его прекращении.
В редакции Закона N 98-З с 23.02.2010 статья 7.6 КоАП дополнена частью 4, которой установлен срок наложения административного взыскания, применяемый в случае приостановления рассмотрения дела об административном правонарушении в соответствии с пунктом 3 части 3 статьи 11.2 ПИКоАП, а именно: административное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня вынесения постановления о возобновлении рассмотрения дела об административном правонарушении.
Пункт 3 части 3 статьи 11.2 ПИКоАП предусматривает возможность приостановить рассмотрение дела, если физическое лицо, в отношении которого ведется административный процесс, не может участвовать в рассмотрении дела по причине болезни или имеются другие уважительные причины, препятствующие его участию в рассмотрении дела (при том, что лицо не ходатайствует о рассмотрении дела в его отсутствие). То есть указанное обстоятельство приостановления всецело зависит от лица, в отношении которого ведется административный процесс.
Например, ранее, до вступления Закона N 98-З в силу, в процессе рассмотрения дела в суде лицо, в отношении которого ведется административный процесс, вину не признало и заявило ходатайство о приостановлении рассмотрения дела в связи с нахождением в стационарном лечебном учреждении (соответствующие доказательства прилагаются к ходатайству). Вместе с тем через 10 дней истекает срок наложения административного взыскания. Суд, рассматривая такое ходатайство, приостанавливает рассмотрение дела по пункту 3 части 3 статьи 11.2 ПИКоАП, а впоследствии прекращает дело об административном правонарушении за истечением сроков привлечения к административной ответственности. С учетом части 4 статьи 7.6 КоАП, возобновляя рассмотрение дела, суд не связан с общим сроком наложения административного взыскания, а применяет месячный срок.
Таким образом, месячный срок, установленный частью 4 статьи 7.6 КоАП, является дополнительным сроком, применяемым при наложении административного взыскания, и исключает возможность использования лицом, в отношении которого ведется административный процесс, основания приостановления производства по делу с целью избежать административной ответственности.
Статья 7.6 КоАП дополнена также частью 5, в соответствии с которой в случае невозможности установить личность иностранных граждан или лиц без гражданства, нарушивших правила пребывания или транзитного проезда, в течение сорока восьми часов административное взыскание может быть наложено не позднее одного месяца со дня установления личности иностранного гражданина или лица без гражданства. Однако дела по указанному составу хозяйственные суды не рассматривают и данный срок не применяют.
Резюмируя вышеизложенное, следует отметить, что новая редакция статьи 7.6 КоАП вобрала в себя те предложения, необходимость в которых продиктована практикой рассмотрения дел об административных правонарушениях, начиная с 1 марта 2007 г., с даты вступления в силу КоАП.
Развитие законодательства, регулирующего сроки наложения административного взыскания, позволяет оптимизировать работу суда, органа, ведущего административный процесс, для выполнения одной из задач, установленной ПИКоАП, — изобличения и привлечения виновных к административной ответственности путем быстрого и полного рассмотрения дела об административной ответственности.