Статья содержит ряд проблемных вопросов по выявлению контролирующими (надзорными) органами и проверяющими вреда государству, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, а также определению его размера.
Предлагаются некоторые направления по совершенствованию законодательства о возмещении реального ущерба, установленного в ходе осуществления контрольной (надзорной) деятельности.
В ходе осуществления контролирующими (надзорными) органами проверок организаций, индивидуальных предпринимателей, нотариусов, а также лиц, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями (далее – проверяемые субъекты), возникают вопросы применения законодательства о возмещении вреда, причиненного указанными выше субъектами государству, юридическим и физическим лицам.
Основными нормативными правовыми документами, регламентирующими деятельность контрольных (надзорных) органов Республики Беларусь, являются Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” (далее – Указ N 510) и Положение о порядке организации и проведения проверок, утвержденное Указом N 510 (далее – Положение N 510).
Положение N 510 достаточно обстоятельно регламентирует обязанности субъектов контрольной (надзорной) деятельности по выявлению и возмещению вреда.
К обязанностям контролирующих (надзорных) органов и проверяющих (далее – контролирующие органы) относится в том числе принятие необходимых мер по возмещению вреда, причиненного государству, иным лицам (абзац пятнадцатый пункта 6 Положения N 510).
В свою очередь проверяемые субъекты, их представители, участники контрольного обмера обязаны принять меры к устранению выявленных контролирующим (надзорным) органом по результатам проверки нарушений, возместить вред, причиненный государству, иным лицам (абзац четырнадцатый части первой пункта 8 Положения N 510).
Размер причиненного вреда (при его наличии) должен быть указан в акте проверки (абзац двенадцатый части первой пункта 60 Положения N 510). Проверяющий несет ответственность за достоверность фактов и сведений о выявленных нарушениях, а также установленных сумм вреда, указанных в акте проверки (часть первая пункта 61 Положения N 510).
Контролирующий (надзорный) орган при установлении в ходе проверки фактов причинения вреда в размере более 1000 базовых величин, установленных на момент причинения вреда, обязан передать материалы проверки в органы уголовного преследования (часть первая пункта 76 Положения N 510).
Органы уголовного преследования совместно с контролирующими (надзорными) органами обязаны принимать предусмотренные законодательством меры по выявлению вреда и обеспечению его полного взыскания, а при направлении контролирующим (надзорным) органам письменных сообщений о результатах рассмотрения материалов проверок и принятых по ним решениях – отражать данные о суммах взысканного (возмещенного в добровольном порядке) вреда (часть вторая пункта 97-1 Положения N 510).
Как следует из приведенных норм законодательства, основу указанной деятельности составляют вопросы выявления, определения и возмещения вреда, причиненного противоправными деяниями государству, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям.
Вместе с тем понятие “вред” многозначно. Действующее законодательство регулирует отношения по возмещению вреда, возникающие на основании гражданско-правовых и иных норм.
В качестве примеров можно привести нормы статей 938, 939, 948, 953 Гражданского кодекса Республики Беларусь (далее – ГК); статьи 15 Закона Республики Беларусь от 09.01.2002 N 90-З “О защите прав потребителей” (взыскание ущерба, причиненного потребителю); главы 13 Положения о страховой деятельности в Республике Беларусь, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 25.08.2006 N 530 “О страховой деятельности” (возмещение вреда по договору обязательного страхования гражданской ответственности владельцев транспортных средств); Декрета Президента Республики Беларусь от 26.07.1999 N 29 “О дополнительных мерах по совершенствованию трудовых отношений, укреплению трудовой и исполнительской дисциплины” (далее – Декрет N 29); статей 245, 246, 256 Трудового кодекса Республики Беларусь и т.п.
Применительно к контрольной (надзорной) деятельности действующая редакция пунктов 6 и 8 Положения N 510 содержит формулировки о возмещении вреда, причиненного государству, иным лицам, абстрактного характера без определения значения данного термина.
Помимо термина “вред” в различных нормах законодательства также используется термин “ущерб”. В частности, подпункт 2.1.5 пункта 2 Критериев оценки деятельности государственных органов и иных организаций по борьбе с коррупцией и экономическими правонарушениями, утвержденных постановлением Генеральной прокуратуры Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Следственного комитета Республики Беларусь от 30.12.2014 N 30/1257/2/260, оперирует указанием на размер предотвращенного ущерба экономике государства по материалам органов, осуществляющих борьбу с коррупцией и экономическими правонарушениями;
утверждаемые законодательными актами либо актами иного уровня положения о материальной ответственности тех или иных категорий военнослужащих, о тех или иных государственных органах (силового и контрольного блоков) содержат выражения о возмещении ущерба государству или материального ущерба, причиненного государству;
Положение о порядке и условиях заключения контрактов нанимателей с работниками, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25.09.1999 N 1476, Декрет N 29 и иные акты законодательства по вопросам трудовых отношений оперируют таким понятием, как материальный ущерб, причиненный государству в результате нарушения действующего законодательства.
Следовательно, в настоящее время при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности контролирующими органами используются различные понятия для обозначения причиненного вреда.
Вместе с тем согласно принятым в гражданском законодательстве определениям понятие “вред” включает в себя реальный ущерб и упущенную выгоду (убытки), а также моральный вред.
При применении понятия “реальный ущерб” в том смысле, в котором оно используется в части первой пункта 2 статьи 14 ГК, в практике контрольной деятельности возникают сложности с определением размера ущерба (вреда), причиненного, например, деяниями должностных лиц, совершаемыми вопреки интересам службы (реализация высоколиквидной продукции с нулевой рентабельностью при наличии возможности ее реализации по более высокой цене, приобретение имущества, в котором отсутствует потребность, закупка заведомо морально устаревшего и неэффективного оборудования, использование заведомо некачественных материалов, проведение работ не в полном объеме, сдача имущества в аренду без взимания платы и так далее).
Расчет размера причиненного противоправными деяниями вреда необходим не только для осуществления уголовного преследования, но и для восстановления нарушенных гражданских прав собственника.
Например, для работы правоохранительных органов недостаточно положений статьи 14 ГК. Определение реального ущерба может быть рассмотрено только как составная часть, частный случай вреда (например, для квалификации уголовно наказуемого деяния).
Как отмечалось выше, вред может быть причинен государству, юридическим и физическим лицам.
В связи с этим следует также подробнее остановиться на особом объекте, которому может быть причинен вред, – государстве.
Так, помимо вреда, причиненного юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, пункты 6 и 8 Положения N 510 предусматривают обязанность по выявлению (для проверяющих) и возмещению (для проверяемых субъектов) вреда, причиненного государству. В частности, причинение вреда государству, а не какому-либо юридическому лицу, имеет место в правонарушениях, связанных с незаконным получением и использованием средств, выделенных из государственного бюджета.
Причинение ущерба (вреда) государству понимается в широком смысле как посягательство на установленный порядок осуществления той или иной деятельности, в том числе в виде неисполнения обязанностей по уплате тех или иных платежей. Например, Концепция борьбы с терроризмом в Республике Беларусь, утвержденная постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 25.07.2013 N 658, определяет террористическую угрозу как потенциальную или реально существующую возможность нанесения ущерба личности, обществу и государству в связи с приготовлением или непосредственным совершением акта терроризма либо с деятельностью террористической организации, незаконного вооруженного формирования.
Конституционный Суд Республики Беларусь не ограничивает использование термина “ущерб государству” как имуществу государственным юридическим лицам или имущественного ущерба, используя фразу “причинение ущерба не только участникам рынка (ценных бумаг), но и государству”, посягая тем самым на установленный порядок осуществления экономической и финансовой деятельности <1>.
<1> Решение Конституционного Суда Республики Беларусь от 05.07.2012 N Р-740/2012 “О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений в некоторые кодексы Республики Беларусь по вопросам манипулирования рынком ценных бумаг”.
Наряду с этим, Налоговый кодекс Республики Беларусь и иные законодательные акты, устанавливая нормы о необходимости произвести определенные выплаты в целях восстановления исполнения установленной актом законодательства обязанности (включая штрафные санкции), часто нормативно не оперируют в своем тексте выражением о вреде (ущербе) государству.
Отдельные законодательные акты используют выражения о возмещении вреда окружающей среде физическими и юридическими лицами в результате незаконного изъятия или уничтожения тех или иных объектов и вредного воздействия на среду их обитания <2>, но не оперируют термином “ущерб (вред) государству”.
<2> Указ Президента Республики Беларусь от 08.12.2005 N 580 “О некоторых мерах по повышению эффективности ведения охотничьего хозяйства и рыбохозяйственной деятельности, совершенствованию государственного управления ими”; Указ Президента Республики Беларусь от 24.06.2008 N 348 “О таксах для определения размера возмещения вреда, причиненного окружающей среде”.
Отсутствие универсального порядка определения размера вреда (в том числе реального ущерба), причиненного государству (а не только государственным юридическим лицам и хозяйственным обществам с долей государства), не исключает (крайне спорные) расчеты (включая оценки политэкономического и иного характера) о нанесении ущерба теми или иными распорядительными действиями государственных органов при государственном управлении социально-экономическим развитием республики с дискуссиями об упущенной выгоде государства, с включением в нее интересов только бюджета или государственной собственности либо оценки отрицательных последствий для иных (и частных) субъектов, образующей экономическую основу существования этого государства.
В свете изложенного представляется целесообразным совершенствование законодательства о контрольной (надзорной) деятельности в части корректировки понятия вреда, выявляемого в ходе проверок, по тексту Положения N 510.
Что касается порядка определения размера вреда (в том числе реального ущерба), причиненного государству, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям противоправными деяниями, целесообразно ограничиться установлением акта правительства или министерств о порядке определения размера реального материального ущерба, причиненного государственным и иным юридическим лицам противоправными деяниями, решая вопросы возмещения ущерба:
- причиненного государству нарушением установленного порядка осуществления деятельности, использования бюджетных средств, ущерба физическим объектам, не принадлежащим юридическим и физическим лицам, через соответствующие нормы законодательных актов;
- индивидуальным предпринимателям как гражданам с использованием инструментариев, предусмотренных ГК, Уголовным кодексом Республики Беларусь, Гражданским процессуальным кодексом Республики Беларусь и Уголовно-процессуальным кодексом Республики Беларусь.
Для этого необходимо предоставить полномочия Совету Министров Республики Беларусь с закреплением возможности делегировать компетентному органу (компетентным органам) полномочия на утверждение порядка определения размера реального ущерба (вреда), выявленного при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности, причиненного юридическим лицам противоправными деяниями, что даст возможность сохранить ныне действующий подход к осуществлению порядка определения выявленного в ходе проверок вреда, установленного постановлением Министерства финансов Республики Беларусь, Министерства экономики Республики Беларусь от 24.03.2003 N 39/69 “Об утверждении Инструкции о порядке определения размера причиненного государственному имуществу вреда в связи с утратой, повреждением (порчей), недостачей при проведении проверок финансово-хозяйственной деятельности государственных юридических лиц” (далее – постановление N 39/69).
Справочно. Постановление N 39/69 принято в соответствии с постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13.01.2003 N 22 “О размере вреда, причиненного государственному имуществу”, которое, в свою очередь, было принято в развитие указов Президента Республики Беларусь от 15.11.1999 N 673 “О некоторых мерах по совершенствованию координации деятельности контролирующих органов Республики Беларусь” и от 25.05.2000 N 293 “О мерах по усилению ведомственного контроля в Республике Беларусь”.
Данное правовое регулирование позволит компетентным органам оперативно решать вопросы совершенствования порядка определения размера реального ущерба с учетом правоприменительной практики, а также иных полномочий указанных государственных органов (например, Министерству экономики Республики Беларусь – в сфере ценообразования, Министерству финансов Республики Беларусь – в сфере контроля за соблюдением финансовых интересов государства), корреспондирующих по вопросам возмещения ущерба.
По действующему законодательству возмещению подлежит также вред (ущерб), причиненный иным объектам, которые не могут рассматриваться как юридическое лицо, например окружающей среде. В связи с этим в законодательстве о контрольной (надзорной) деятельности необходимо предусмотреть отсылочную норму для случаев, когда законодательными актами установлен порядок определения вреда, причиненного иным объектам.
Заключение
Таким образом, реализация на практике предложений о совершенствовании законодательства о возмещении вреда позволит применять порядок определения размера ущерба (в том числе реального ущерба), причиненного противоправными деяниями государству, юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям, не только в ходе проверок, но и при доказывании в ходе расследования уголовных дел и их рассмотрении судом и не будет требовать для доказывания размера вреда (в том числе реального ущерба) по всем делам как в уголовном, так и в гражданском процессе, назначения и проведения проверки.