В любом административно-юрисдикционном производстве имеется свой институт сроков, т.е. определенных периодов времени, исчисляемых по установленным правилам. Значение сроков, в том числе и в административном процессе, велико, так как именно они определяют начало возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений участников. Их основная цель — быстрое, оптимальное и эффективное рассмотрение и разрешение конкретного дела, восстановление нарушенных прав. Значимость проведенного исследования обусловливается необходимостью дальнейшего совершенствования правового регулирования сроков ввиду отсутствия общих (универсальных) правил исчисления сроков в административном законодательстве, а также необходимостью обеспечения их единообразного применения независимо от субъектов, уполномоченных осуществлять производство по делам об административных правонарушениях.
Срок является одним из инструментов регулирования правовых отношений, в том числе административных. В целях исследования вопросов применения сроков в административном законодательстве прежде всего представляется необходимым обратить внимание на три выделяемых в науке вида его существования: как форма, как темпоральная величина и как выражение социальных явлений. При первой характеристике срок представляет собой форму существования всех основных элементов целого (явлений, событий), его свойств и связей в конкретном промежутке времени. Срок как темпоральная величина определяет временную сущность явлений, дает количественную характеристику событий реальной действительности (день, час, минута). В данном понимании срока к его функциям относится фиксация времени (момента), установление временных границ юридически значимой деятельности, определение меры деятельности, выполняемой за единицу времени, регламентация ее скорости и темпа, регламентация юридической значимости истечения времени [1]. Вместе с тем срок существует и в рамках социального времени, в связи с чем под сроками понимаются и социальные процессы, в том числе правовые.
В то же время изучение особенностей действия права на административные правоотношения во времени предполагает выделение и краткую характеристику следующих юридически значимых свойств «правового» времени:
- момент времени — мгновение, отражающее начало (окончание) взаимодействия правовых субъектов, материальных тел, состояний, событий в правовом пространстве. Это понятие фиксирует с помощью указания наступления юридического факта начало или окончание каких-либо прав в виде определенного календарного срока, даты (например, подготовки или принятия закона, вступления его в силу или отмены);
- длительность — продолжительность существования правовых отношений, событий, явлений, состояний во времени в определенном порядке их следования (например, при определении времени подготовки, принятия, опубликования юридических актов, вступления их в силу и т.д.). Именно последовательность определяет временную структуру динамики правоотношений, их однонаправленность, прерывность и непрерывность;
- одновременность (синхронность) — предполагает совпадение моментов совершения каких-либо юридически значимых действий, событий, протекания тех или иных юридических процессов, функционирования правовых состояний;
- повторность — наличие одинаковых действий, явлений, состояний, процессов и событий в какой-либо промежуток времени;
- интенсивность (темп) — определение скорости деятельности, выполняемой за единицу времени, быстроты ее развития при достижении какого-либо правового результата;
- ритмичность — возвращение подобного через одинаковые промежутки времени (ритм действия права может задаваться с помощью установления каких-либо промежуточных сроков, переходных параметров для выполнения юридической деятельности) [2].
Необходимо отметить, что приведенные характеристики являются взаимосвязанными и дополняющими друг друга. Вместе с тем целесообразно выделить следующие особенности применения сроков в административном законодательстве. Во-первых, одна из главных особенностей заключается в установлении специальных правил измерения сроков, которые позволяют определять фактическое и юридическое начало и окончание течения срока, приостанавливать или продлевать сроки, восстанавливать истекшие по уважительным причинам сроки. Во-вторых, сроки получают нормативное закрепление в качестве специальных правил их исчисления и определения, что заключается в точном определении нормой права начала и окончания их течения, отношений, ограничиваемых конкретным сроком, субъектов, которые должны соблюдать сроки, юридических последствий (статья 7.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях [3] (далее — КоАП), абзац двадцать второй статьи 1.4, часть 3 статьи 8.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях [4] (далее — ПИКоАП) и т.д.). В-третьих, необходимо указать на обязательность соблюдения сроков субъектами права под угрозой наступления определенных юридически значимых (неблагоприятных) последствий, которые предусмотрены законом (например, статья 13.4 ПИКоАП).
КоАП и ПИКоАП устанавливают значительное число самых разных сроков, которые требуют для совершенствования их введения и использования научно обоснованной классификации. Так, система сроков, предусмотренных в КоАП, включает в себя сроки: применяемые при расчете налагаемых административных взысканий, или расчетные (по видам административных взысканий — статьи 6.6 — 6.9; сложения при совокупности — статья 7.4; зачета — статья 7.7), давности привлечения к административной ответственности, или давностные (статья 7.6 (наложение административных взысканий): общие (не позднее двух месяцев со дня совершения и двух месяцев со дня обнаружения), специальные (в экономической сфере и др.), особые (в случае отмены или утраты силы постановления по делу об административном правонарушении, отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения проверки, приостановления рассмотрения дела об административном правонарушении и др.)), касающиеся определения статуса лица, или статусные (определения статуса лица, не подвергавшегося административному взысканию — статья 2.8), влияющие на квалификацию административных правонарушений, или квалифицирующие (наличия — статья 5.5, повторности — статья 2.5 и т.д.). Так, указание на повторность (то же деяние, совершенное повторно в течение одного года после наложения административного взыскания за такое же нарушение) содержится в более чем 40 статьях Особенной части КоАП. Конкретное указание на нарушение срока (выплаты (уплаты, перечисления), рассмотрения, представления (предоставления, подачи, сдачи, передачи, выдачи), осуществления (исполнения, проведения, выполнения, совершения), возврата, постановки, сообщения (уведомления), завершения, соблюдения, хранения, заключения, действия, использования, переноса, приведения, оформления, внесения, регистрации (перерегистрации), принятия, достижения, работы, устранения, явки и т.д.) содержится более чем в 60 статьях Особенной части КоАП.
Система сроков, предусмотренных в ПИКоАП, включает в себя следующие сроки: стадиальные (в зависимости от стадии (подстадии) административного процесса к основным стадиям административного процесса относятся: подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению (статья 10.1), рассмотрение дела об административном правонарушении (статья 11.2), обжалование и опротестование постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу (статьи 12.4 и 12.7), пересмотр постановления по делу об административном правонарушении, вступившего в законную силу (статьи 12.11 и 12.13), исполнение постановления о наложении административного взыскания (статья 13.2); к подстадиям административного процесса относятся: доказывание (статьи 6.1, 6.9, 6.11, 6.12), обжалование действий и решений (статьи 7.3 и 7.4), обеспечительная (статьи 8.4 и 8.9), оформление и вручение протокола об административном правонарушении (статья 10.2), заявление и разрешение ходатайств (статья 10.7), направление дела об административном правонарушении (статья 10.30), вынесение и исполнение предложений об устранении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению (статья 10.31), возврат дела об административном правонарушении (статья 11.3), объявление и вручение копии постановления (статья 11.11), вступление в законную силу постановления (статьи 11.12 и 12.10), разрешение вопросов, связанных с исполнением постановления (статья 13.7) и т.д.), статусные или субъектные (связанные с реализацией полномочий участников административного процесса (например, статья 11.7 — сроки представления замечаний на протокол заседания коллегиального органа) и юрисдикционных органов (например, статья 2.15 — сроки исполнения поручения, постановления и указания прокурора)) и др.
Применительно к институту сроков классификация позволит лучше понять их сущность, глубже разобраться в свойствах и правовой природе различных видов сроков, в их отношениях между собой и другими правовыми понятиями и институтами, выстроить структуру сроков, выявить отличительные свойства, найти пробелы в законодательстве, уяснить порядок определения и исчисления сроков и будет способствовать наиболее правильному и четкому применению сроков в производстве по делам об административных правонарушениях.
Применяя общие требования к проведению классификации, сроки в административном законодательстве представляется возможным классифицировать по следующим основным (обозначенным в теории) критериям:
цель (назначение) — материальные (процедурные или установленные для исполнения порядка, правил, требований, обязанностей и т.д.), процессуальные (сроки рассмотрения и вступления в силу постановления по делу об административном правонарушении, обжалования постановлений по делам об административных правонарушениях, рассмотрения жалоб и т.д.) и давностные (исключающие привлечение лица к ответственности за совершенное правонарушение, ограничивающие разумным (пресекательным) сроком период неопределенности) сроки;
способ определения (исчисления) — календарная дата, указание на событие либо действие (сроки-моменты) и период времени (годы, кварталы, месяцы, дни), применение правил исчисления которых позволяет точно узнать начало течения срока, его продолжительность и момент истечения;
возможность изменения — подлежащие изменению (путем продления, приостановления и восстановления) и изменение исчисления которых не предусмотрено.
В свою очередь, анализ научных работ показывает, что классификация процессуальных сроков в производстве по делам об административных правонарушениях возможна по следующим дополнительным критериям. Д.Н.Бахрах и Э.Н.Ренов полагают, что среди большого разнообразия сроков различаются общие и специальные, определенные и неопределенные, исчисляемые часами, сутками, месяцами [5]. Л.В.Коваль в качестве основания для классификации сроков выдвигает содержание конкретного процессуального действия, заключенного в их пределы, выделяя сроки: подготовки административных материалов дела к рассмотрению, направления материалов дела правоприменительному органу, рассмотрения дела, вручения копии постановления, принесения жалоб и т.д. [6]. И.В.Панова предложила процессуальные сроки разделить на подвиды: для юрисдикционных органов, участников административно-юрисдикционного производства, а также для лиц, не участвующих в производстве [7]. Особого внимания заслуживает классификация процессуальных сроков А.С.Дугенца, представленная по целому ряду оснований: по характеру направленности; по сущности осуществляемых юридических действий; по характеру юридических последствий в случае несоблюдения сроков; по характеру обязательности; по области применения; по субъектам установления; по возможности изменения; объективно и субъективно изменяемые; по характеру определения продолжительности; по характеру исчисления; по характеру измерения продолжительности; по особенностям соблюдения продолжительности [8].
Однако если провести более подробный анализ сроков, применяемых в административном законодательстве, то усматривается, что эти классификации являются неполными, а отдельные сроки либо нельзя отнести ни к одной из групп, либо их распределение между группами является достаточно спорным. Так, традиционно встречающаяся в других отраслях права классификация по форме выражения диспозиции нормы позволяет разделять сроки административного законодательства на управомочивающие (сроки подачи жалобы на постановление по делу об административном правонарушении; отсрочки и рассрочки исполнения постановления о наложении административного взыскания и т.д.); обязывающие (сроки направления дела об административном правонарушении и т.д.) и ограничительные (сроки вынесения решения по жалобе или протесту; давности исполнения постановления о наложении административного взыскания (статья 13.6 ПИКоАП) и т.д.). Следующим основанием является выделение сроков принятия процессуальных решений и производства процессуальных действий [9]. Заслуживает внимания и классификация сроков в зависимости от однозначности либо неоднозначности установленной законом продолжительности на: категоричные (формально определенные в законе сроки, в течение которых процессуальное действие обязательно должно быть совершено); альтернативные (когда в законе определены два срока (помимо обычного срока предусмотрен и исключительный срок), в течение которых должно быть совершено действие); условные (продолжительность которых оговорена в законе, но одновременно предусматривается возможность их продления и восстановления при наличии определенных обстоятельств).
Кроме того, можно выделить установленные и требующие установления сроки; базовые и производные; основные и промежуточные; сквозные (межстадиальные) и локальные (стадиальные); прямые и косвенные; последовательные, параллельные и смешанные; одномоментные и длительные; единичные и системные; однородные и комплексные; объективные и субъективные; конкретные, не явно определенные (подразумевающиеся) и неопределенные; важные и второстепенные и т.д.
Предложенные дополнительные классификации позволят расширить представление о сроках, закономерностях проявления их отдельных свойств на различных стадиях административного процесса, помогут лучше уяснить значение самого производства по делам об административных правонарушениях с точки зрения его развития во времени.
Под исчислением срока следует понимать установление условных границ во времени с помощью определенных эталонов времени (года, месяца, дня, часа, минуты) с целью упорядочения юридически значимой деятельности. В зависимости от использования указанных единиц исчисления законодательством определяются конкретные даты начала и окончания течения срока. Вопрос об исчислении сроков нередко вызывает затруднения при исчислении сроков-периодов, которые начинаются с любого другого, не первого числа месяца или года, дня недели (такие сроки условно можно определить как некалендарные), в связи с тем что порядок определения конкретного срока следует выводить из совокупности отдельных норм, момент начала течения срока часто обозначается следующими различными способами: «со дня», «с момента», «после» и т.д. При этом в КоАП отсутствуют детализированные правила исчисления сроков, в ПИКоАП не установлены, например, сроки рассмотрения ходатайств, исчисляемые в сутках или часах (в статье 10.7 ПИКоАП употребляется слово «непосредственно», что свидетельствует о том, что ходатайство требует рассмотрения и принятия решения немедленно после его заявления).
В то же время в статье 1.4 ПИКоАП дается определение процессуальным срокам, под которыми понимается период времени, который начинается на следующий день после календарной даты или наступления события, которым определено его начало, и оканчивается в день наступления соответственно даты или события. Если последний день процессуального срока приходится на нерабочий день, то последним днем срока считается первый следующий за ним рабочий день, кроме случаев исчисления срока при задержании, административном аресте, краткосрочном выезде административно арестованного за пределы специального учреждения, исполняющего административное взыскание в виде административного ареста. Однако данное правило не распространяется на сроки, применяемые в КоАП (материальные и давностные).
На основании вышеизложенного можно отметить следующее.
1. Сроки в административном праве представляют собой особую функциональную категорию юридической науки и практики, выражающую начало, длительность и окончание какого-либо правового действия, процесса, нормы, события и последовательности смены их состояний в рамках регулирования административно-правовых отношений.
2. Разнообразие классификаций сроков в административном законодательстве позволяет выделить среди них следующие группы сроков: общие (материальные (квалифицирующие), процессуальные (стадиальные) и технические (расчетные, или исчисления)), родовые (давностные, подстадиальные и статусные (участников и юрисдикционных органов); сроки продления, приостановления и восстановления), видовые (общие, специальные и особые; управомочивающие, обязывающие и ограничительные; сложения и зачета), подвидовые (основные и промежуточные, прямые и косвенные, последовательные, параллельные и смешанные, одномоментные и длительные, единичные и системные, однородные и комплексные, объективные и субъективные, важные и второстепенные, категоричные и условные и т.д.) и конкретизированные (сроки принятия конкретного решения или совершения определенного действия). С учетом приведенной классификации отдельные сроки требуют дальнейшего установления и конкретизации (например, в статьях 3.32, 5.3, 11.1 ПИКоАП и т.д.).
3. В отношении исчисления сроков в месяцах и годах для обеспечения системности в правовом регулировании рассматриваемого юридического факта представляется целесообразным дополнить статью 7.5 КоАП частью следующего содержания: «Течение срока начинается на следующий день после календарной даты или наступления события (совершения действия), которым определено его начало, если иное не предусмотрено законодательством. Под соответствующим днем окончания срока, исчисляемого месяцами или годами, понимается день, который по своему числу месяца является таким же, что и день, предшествующий первому учитываемому дню срока.».
4. В отношении исчисления сроков в днях в административном законодательстве целесообразно применять правило, согласно которому срок, определенный днями, исчисляется в рабочих днях, если он не установлен в календарных днях, поскольку на практике часто возникают споры относительно доказательств своевременности совершения действий в последний день срока. Если срок исчисляется в сутках и его течение начинается «со дня», то во внимание должны приниматься лишь полные сутки без учета часов. Если же начало срока связывается законодателем с каким-либо моментом («с момента», «немедленно» и т.д.), то во внимание должны приниматься часы и минуты.
5. С учетом особенностей изменения порядка исчисления срока в КоАП (ПИКоАП) можно дать следующие определения продлению, приостановлению и восстановлению сроков:
«Под продлением срока понимается увеличение срока для совершения соответствующего действия в связи с пропуском или возможностью его пропуска при наличии уважительных причин, признанных таковыми законом либо уполномоченным органом.
Приостановление срока есть временное прекращение его течения при наличии соответствующих оснований, влекущее увеличение общего срока (с его начала до окончания) на период приостановления.
Восстановление срока — это придание юридической силы действию, которое было совершено за пределами срока, в связи с его пропуском по уважительным причинам.».
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Рабинович, П.М. Время в правовом регулировании: Философско-юридические аспекты / П.М.Рабинович // Правоведение. — 1990. — N 3. — С. 19 — 27.
2. Тенилова, Т.Л. Время в праве: автореф. дис. … канд. юрид. наук / Т.Л.Тенилова. — Н. Новгород, 1999. — С. 11.
3. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 N 194-З: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г.: одобр. Советом Респ. 2 апреля 2003 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2003. — N 63. — 2/946.
4. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 20.12.2006 N 194-З: принят Палатой представителей 9 нояб. 2006 г.: одобр. Советом Респ. 1 дек. 2006 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. — 2007. — N 14. — 2/1291.
5. Бахрах, Д.Н. Производство по делам об административных правонарушениях / Д.Н.Бахрах, Э.Н.Ренов. — М., 1989. — С. 18 — 20.
6. Коваль, Л.В. Административно-деликтное отношение / Л.В.Коваль. — Киев, 1979. — С. 176 — 178.
7. Панова, И.В. Производство по делам об административных правонарушениях: монография / И.В.Панова. — Саратов, 1999. — С. 104 — 105.
8. Дугенец, А.С. Процессуальные сроки в производстве по делам об административных правонарушениях: монография / А.С.Дугенец. — М.: ВНИИ МВД России, 2002. — С. 25.
9. Бахрах, Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов / Д.Н.Бахрах. — М.: НОРМА-ИНФРА, 2003. — С. 540.