В статье рассматриваются вопросы правового регулирования отношений, связанных с созданием и функционированием национальной платежной системы как условия экономической (финансовой) безопасности государства.
Одна из ключевых проблем экономической (финансовой) безопасности государства — создание условий для надлежащего взаимодействия звеньев и элементов финансовой системы при движении денежных потоков.
Унифицированные правила и национальная платежная система позволяют обеспечить единообразие операций по переводу денежных средств в целях их аккумулирования, распределения и использования. При этом эффективное и бесперебойное функционирование такой системы обусловливает оперативное движение денежных потоков, направленных на удовлетворение публичных и частных интересов.
Стабильное функционирование национальной платежной системы невозможно без сбалансированного массива нормативного правового регулирования. Исследованию данных вопросов посвящены работы ученых-экономистов С.А.Полищук, Л.В.Парафило, Н.А.Савинской и др. Правовые исследования в этой сфере немногочисленны (работы О.А.Тарасенко, А.В.Карташова и др.) и системного характера не имеют.
Цель настоящей статьи — изложить концептуальные подходы и провести систематизацию вопросов, связанных с правовым регулированием национальной платежной системы Республики Беларусь.
В научных исследованиях национальная платежная система определяется как:
- единство принципов построения и исторически сложившихся государственно-правовых форм организации способов платежа и института расчетно-платежных комплексов, обеспечивающих эффективный и безопасный перевод денежных средств в национальной валюте, урегулирование и зачет платежных обязательств участником платежного оборота [1, с. 16];
- система взаимоотношений субъектов экономики, которая обеспечивает инфраструктуру перевода денежных средств от одного субъекта экономики к другому [2];
- единство принципов построения и исторически сложившейся совокупности институтов, инструментов, правил и процедур, используемых для перевода денежных средств с целью урегулирования платежных обязательств участников экономического оборота [3, с. 6];
- совокупность правовых норм, учреждений, программно-технических и других средств, обеспечивающих проведение межбанковских расчетов [4].
В международной практике термин «национальная платежная система» впервые использовался в 2006 г. в Общем руководстве по развитию национальной платежной системы Базельского комитета по платежным и расчетным системам международных расчетов [5] и означал совокупность:
- платежных инструментов, для инициирования и перевода денежных средств со счетов плательщиков на счета получателей в финансовых учреждениях;
- платежных инфраструктур (операционные, клиринговые и расчетные системы, а также их операторы);
- финансовых учреждений, предоставляющих потребителям счета для осуществления платежей, платежные инструменты и услуги; предприятий и организаций, которые являются операторами сетей операционных, клиринговых и расчетных услуг по платежам;
- нормативных правовых актов, стандартов, правил и процедур, установленных компетентными органами, которые регулируют механизм перевода платежей и порядок функционирования рынка платежных услуг.
В соответствии с Концепцией развития платежной системы Республики Беларусь на 2010 — 2015 годы, утвержденной постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 26 февраля 2010 г. N 29 [6], платежная система представляет собой совокупность банковских и финансовых институтов, правил и процедур, платежных инструментов и средств платежа, программно-технических средств, а также межбанковских систем перевода денежных средств, которые обеспечивают движение денежных средств внутри государства и взаимодействие с зарубежными платежными системами.
Платежная система Республики Беларусь состоит из платежной системы Национального банка Республики Беларусь, платежных систем банков, расчетно-клиринговой системы по ценным бумагам и системы безналичных расчетов по розничным платежам.
Экономическая (финансовая) безопасность государства достигается через функционирование национальной платежной системы в таких направлениях, как:
- денежно-кредитное (осуществление платежей в рамках управления объемом находящейся в обращении денежной массы);
- бюджетное (осуществление бюджетных платежей в рамках исполнения бюджета по доходам, расходам и источникам финансирования дефицита бюджета);
- налоговое (осуществление платежей в рамках исполнения обязательств по уплате налогов и сборов);
- валютное (осуществление платежей на валютном рынке в рамках управления курсом национальной валюты).
Согласно ст. 25 Банковского кодекса Республики Беларусь [7] одна из основных целей деятельности Национального банка Республики Беларусь — создание условий для эффективного, надежного и безопасного функционирования платежной системы страны и достижение ее соответствия унифицированным международным стандартам.
А.В.Карташов на основе актов Банка международных расчетов (Bank for International Settlements) к принципам, на которых базируется платежная система, относит ее целостность и надежность, правовую определенность и гармонизацию с платежными системами других стран, осуществление расчетов с использованием современного платежного инструментария, стабильность экономики [8, с. 51].
Главная задача создания национальной платежной системы — упорядочение расчетов в безналичной форме с участием различных субъектов — операторов по переводу денежных средств (в том числе электронных), банковских платежных агентов (субагентов), платежных агентов, организаций почтовой связи, операторов платежных систем, операторов услуг платежной инфраструктуры.
Межбанковские системы перевода денежных средств осуществляют регулирование обязательств между банками. Разработаны системы перевода крупных сумм, в основе которых лежат гибридные механизмы расчетов, сочетающие RTGS-расчеты с элементами многостороннего взаимозачета. Такие механизмы внедрены или находятся на стадии внедрения в странах Европейского союза, Канаде, Японии.
Расчеты в данных системах происходят посредством валового исполнения всех платежей одновременно в рамках одной правовой и логической секунды (например, в системе BISS Республики Беларусь) или расчета балансов на чистой основе (например, система EURO-1 Европейского центрального банка).
Построению устойчивой платежной системы препятствует активная экспансия международных платежных систем на динамично развивающемся рынке безналичных розничных платежных инструментов, отсутствие государственной политики и стратегии в области развития платежных систем, недостаточный уровень развития инфраструктуры обслуживания; отсутствие специального законодательства, достаточных экономических предпосылок для вступления банков в единую платежную систему и для единого правового пространства; высокая стоимость проекта по созданию единой платежной системы [9, с. 104].
Формирование целостной платежной инфраструктуры требует определения общих стандартов с целью обеспечить функциональную и операционную совместимость отдельных платежных сетей, привлечь значительное число пользователей, повысить объем совершаемых операций и уровень конкуренции на рынке.
Таким образом, в предмет правового регулирования отношений, связанных с функционированием национальной платежной системы, входит установление:
- правовых и организационных основ национальной платежной системы (структура, статус и основы регулирования деятельности субъектов);
- правовых основ деятельности субъектов национальной платежной системы;
- порядка оказания платежных услуг, в том числе перевода денежных средств, использования электронных средств платежа;
- требований к организации, регистрации и функционированию платежных систем;
- порядка надзора и наблюдения в национальной платежной системе.
Исходя из указанного, требуется точно определить понятие получивших широкое распространение в имущественном обороте электронных денежных средств и электронных средств платежа, устранить пробелы в регулировании расчетов при помощи платежных карт и иных технических устройств (через Интернет, мобильный телефон) и т.д.
В четком определении нуждаются понятия «оператор платежной системы», «операционный центр», «платежный клиринговый центр», «центральный платежный клиринговый контрагент», «расчетный центр» и т.д.
При этом необходимо иметь в виду, что круг субъектов отдельных платежных систем может не совпадать с кругом субъектов национальной платежной системы, в который входят:
- обязательные (основные) субъекты, являющиеся субъектами как национальной, так и каждой отдельной платежной системы (операторы платежной системы, операторы услуг платежной инфраструктуры, операторы по переводу денежных средств);
- субъекты, чье участие допускается (банковские платежные агенты (субагенты), платежные агенты, профессиональные участники рынка ценных бумаг, участники организованных торгов и (или) клиринга, страховые организации, органы казначейства, международные финансовые организации, иностранные банки).
С.В.Криворучко и В.А.Лопатин считают, что можно выделить основных и вспомогательных субъектов национальной платежной системы. К основным относятся субъекты, прямо перечисленные в дефиниции термина «национальная платежная система», к вспомогательным — все прочие субъекты, участвующие в обеспечении платежей [10, с. 12 — 13].
М.Посадская указывает, что в расчетах, наряду с участниками национальной платежной системы, действуют лица, не являющиеся субъектами национальной платежной системы — отправители платежа (физические или юридические лица), получатели платежа (в том числе поставщики товаров, работ или услуг). В качестве активных наблюдателей процесса данный автор называет регулирующие и контролирующие организации [11, с. 27].
А.Я.Курбатов считает, что электронная платежная система представляет собой совокупность субъектов, обеспечивающих проведение платежей; получателей платежей (организации, реализующие товары (услуги)), а в электронных платежных системах, использующих виртуальные денежные единицы, — еще и зарегистрированных потребителей [12, с. 203].
Поскольку риски стали глобальными, необходимы общепризнанные принципы и стандарты в построении системы управления ими как на национальном уровне, так и на уровне международного сотрудничества. При этом любая система управления рисками требует постоянного мониторинга всех их видов и объема.
В платежной системе можно выделить несколько основных рисков (правовой, операционный, кредитный и риск ликвидности), способных привести к системному риску, возникающему вследствие неспособности одной кредитной организации исполнить принятые на себя обязательства, что может повлечь неспособность большинства или всех кредитных организаций системы исполнить свои обязательства в срок.
В то же время недостаточно лишь выявить управляемые риски и установить критерии оценки системы управления ими. Основная обязанность органа управления рисками заключается в разработке рекомендаций по совершенствованию подходов к управлению рисками, которые должны отражать реальное состояние системы управления рисками и указывать основные тенденции ее развития. Возможно применение следующих организационных моделей управления рисками в платежной системе.
Первая организационная модель предусматривает самостоятельное управление рисками оператором платежной системы и в настоящий момент отличается несколько ограниченным подходом.
В свете глобализации рисков, расширения перечня управляемых рисков и, как следствие, различий в способах и методах их урегулирования наиболее рациональной представляется вторая модель: распределение функций по оценке и управлению рисками между оператором платежной системы, операторами услуг платежной инфраструктуры и участниками платежной системы.
Целесообразной видится и третья модель, согласно которой функции по оценке и управлению рисками, выполнявшиеся оператором платежной системы, который не является кредитной организацией, передаются расчетному центру.
Характерная черта платежных систем — постоянно меняющаяся операционная среда, что затрудняет выявление, оценку и мониторинг рисков. Безопасная передача информации требует новых электронных технологий ее защиты. В связи с этим необходимо создание резервных систем, которые должны обеспечить непрерывность процесса расчетов и должный уровень операционной безопасности.
Так, с целью гарантии высокого уровня операционной безопасности в EURO-1 существует возможность переключения операций любой составляющей системы TARGET <1> на резервные системы в течение четырех часов. Центральные банки всех стран работают над созданием полностью автономных резервных вычислительных центров.
Мировая тенденция последних лет — принятие специальных законодательных норм, рассматривающих платежные системы и связанных с ними субъектов как иерархичную, четко структурированную систему, элементы которой находятся в постоянном взаимодействии. Системность подхода реализуется либо путем инкорпорации норм, регулирующих данную сторону общественных отношений, в действующее законодательство о центральном (национальном) банке или о банках и банковской деятельности, либо путем принятия специального закона о платежной системе.
Соответственно в правовом отношении национальная платежная система выступает как финансово-правовой институт, объединяющий взаимосвязанные правовые нормы, которые регулируют анализируемую группу общественных отношений.
Заключение
1. Национальная платежная система представляет собой систему перевода денежных средств, которая предусматривает официальные и стандартизированные процедуры и общие правила обработки, клиринга и (или) расчета платежных операций.
При этом платежная система объединяет не только банковские и финансовые институты, порядок и процедуры, программно-технические средства и межбанковские системы и механизмы перевода денежных средств, обеспечивающие обращение денежных средств, но и организации, взаимодействующие по правилам платежной системы в целях осуществления перевода денежных средств.
Правила платежной системы должны регулировать также деятельность банковских агентов (субагентов), платежных агентов (субагентов), осуществляемую на основании договоров, заключенных с операторами по переводу денежных средств.
2. К предмету правового регулирования законодательного акта о национальной платежной системе Республики Беларусь в целях ее надлежащего функционирования и обеспечения экономической (финансовой) безопасности страны (с учетом имплементации отдельных норм российского законодательства о платежных системах) относятся:
- принципы осуществления переводов денежных средств, в том числе:
- общий порядок перевода денежных средств (состав субъектов, имеющих право осуществлять переводы денежных средств; правила, формы и стандарты безналичных расчетов, основания для осуществления перевода денежных средств, сроки);
- порядок перевода электронных денежных средств (состав субъектов, имеющих право осуществлять переводы денежных средств; особенности переводов электронных денежных средств; порядок использования электронных средств платежа при переводах электронных денежных средств; порядок осуществления мобильных платежей);
- условия и порядок использования электронных средств платежа, включая банковские карты, а также системы дистанционного банковского обслуживания, для осуществления переводов денежных средств;
- порядок ведения государственной информационной системы государственных платежей, особенности осуществления государственных платежей;
- общие вопросы создания и функционирования платежных систем, в частности:
- статус оператора платежной системы, операторов услуг платежной инфраструктуры (операционные центры, расчетные центры, платежные клиринговые центры), участников платежной системы;
- требования к правилам платежных систем;
- требования к управлению рисками в платежной системе, включая требования по обеспечению исполнения обязательств участников, а также регулирование вопросов создания и функционирования гарантийного фонда;
- основы стабильности систем осуществления переводов денежных средств:
- регулирование бесперебойности переводов электронных денежных средств, функционирования платежных систем;
- введение запрета на эксклюзивность оказания услуг платежной инфраструктуры отдельному оператору платежной системы;
- закрепление основ системы управления рисками (установление порядка обеспечения бесперебойности функционирования платежной системы, требований к определению методики анализа рисков и показателей);
- разработка принципов регулирования защиты информации при осуществлении переводов денежных средств;
- надзор и мониторинг в национальной платежной системе:
- установление предмета, сферы и порядка надзора (включая систему отчетности), порядка мониторинга;
- определение процедуры осуществления контроля за выполнением установленных требований к защите информации и персональных данных.
Резюме
В статье раскрываются цели и задачи создания национальной платежной системы, принципы ее функционирования, субъекты, инфраструктура, предмет правового регулирования соответствующих отношений.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Полищук, С.А. Национальная платежная система: экономическая эффективность и безопасность: дис. … канд. эконом. наук: 08.00.10 / С.А.Полищук. — М., 2006. — 188 с.
2. Парафило, Л.В. Экономические основы построения и функционирования платежной системы Российской Федерации: автореф. дис. … канд. эконом. наук: 08.00.10 / Л.В.Парафило. — СПб., 2001. — 22 с.
3. Савинская, Н.А. Национальная платежная система России: проблемы и перспективы развития / Н.А.Савинская [и др.]; под ред. Н.А.Савинской, Г.Н.Белоглазовой. — СПб.: Изд-во СПбГУЭФ, 2011. — 131 с.
4. Тарасенко, О.А. Платежная система Российской Федерации / О.А.Тарасенко // Актуал. проблемы рос. права. — 2008. — N 1. — С. 65 — 70.
5. Общее руководство по развитию национальной платежной системы / Комитет по платежным и расчетным системам Банка международных расчетов // Платежные и расчетные системы. — 2008. — N 3. — 75 с.
6. Об утверждении Концепции развития платежной системы Республики Беларусь на 2010 — 2015 годы [Электронный ресурс]: постановление Правления Нац. банка Респ. Беларусь, 26 февр. 2010 г., N 29 // ЭТАЛОН. Законодательство Респ. Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2015.
7. Банковский кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс]: 25 окт. 2000 г., N 441-З: принят Палатой представителей 3 окт. 2000 г.: одобр. Советом Респ. 12 окт. 2000 г.: в ред. Закона Респ. Беларусь от 04.06.2015 г. // ЭТАЛОН. Законодательство Респ. Беларусь / Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. — Минск, 2015.
8. Карташов, А.В. Национальная платежная система: оценка эффективности механизма правового регулирования / А.В.Карташов // Банк. право. — 2012. — N 2. — С. 51 — 55.
9. Каштанов, И.В. Факторы, препятствующие созданию единой платежной системы банковских карт / И.В.Каштанов // Вестн. Саратов. гос. соц.-эконом. ун-та. — 2008. — N 3. — С. 103 — 106.
10. Криворучко, С.В. Национальная платежная система: структура, технологии, регулирование. Международный опыт, российская практика / С.В.Криворучко, В.А.Лопатин. — М., 2013. — 456 с.
11. Посадская, М. Развитие финансовой инфраструктуры платежного рынка / М. Посадская // Расчеты и операционная работа в коммерческом банке. — 2012. — N 2. — 96 с.
12. Курбатов, А.Я. Правосубъектность кредитных организаций: теоретические основы формирования, содержание и проблемы реализации / А.Я.Курбатов. — М.: Юриспруденция, 2010. — 280 с.
<1> TARGET, ТАРГЕТ — межбанковская платежная система, которая позволяет в режиме реального времени осуществлять международные расчеты внутри Европейского союза.