Начало административного процесса: понятие и значение
Действующий Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП) в главе 9 регламентирует поводы и основания к началу административного процесса, обстоятельства, исключающие административный процесс, а также те условия, с которыми связывается начало осуществления производства по делу об административном правонарушении. К последним относится составление протокола об административном правонарушении либо о процессуальном действии или вынесение соответствующего постановления о мерах обеспечения административного процесса либо о наложении административного взыскания. В ПИКоАП отсутствует четкое указание на то, что начало административного процесса имеет определенные временные рамки, цели, присущие ему особенности производства и круг участников. Представляется, что эти особенности позволяют говорить о наличии отдельной стадии административного процесса – начале административного процесса.
Эта стадия выделяет административно-процессуальную юрисдикцию из круга полномочий государственных органов, предоставленных им для осуществления своей деятельности в соответствии с законодательством. Указанные полномочия имеют своей направленностью различные сферы государственного управления и правоприменительной деятельности. В результате путем реализации контрольно-надзорных и иных функций государственные органы и их должностные лица получают информацию о нарушениях законодательства, которые в дальнейшем могут квалифицироваться как административные правонарушения.
Таким образом, задачи стадии начала административного процесса выражаются в следующем:
- реализации принципа неотвратимости административной ответственности;
- создании условий для пресечения административных правонарушений и привлечения лиц, виновных в их совершении, к административной ответственности, а также для защиты прав, свобод и законных интересов граждан;
- собирании первоначальной информации, служащей для принятия решения о наличии или отсутствии признаков административного правонарушения;
- процессуальном оформлении результатов юрисдикционной деятельности государственных органов по выявлению в пределах их компетенции признаков административных правонарушений.
Суть первой задачи состоит в том, что ни один факт административно наказуемого деяния не должен быть оставлен без внимания соответствующими государственными органами и судом. Это возможно лишь при своевременном реагировании на любые противоправные деяния, проведении проверки и установлении наличия или отсутствия признаков административного правонарушения.
Вторая задача реализуется таким образом, что государственные органы, учреждения и организации, осуществляя свою деятельность в той либо иной области, могут выявлять нарушения законодательства, касающиеся сферы их функционирования. Эти нарушения могут иметь различную природу, в том числе и иметь признаки административных правонарушений. Сам факт выявления таких правонарушений не является исчерпывающей мерой государственного реагирования, поскольку требует соответствующей правовой квалификации в качестве административного правонарушения, доказывания виновности в совершении деяния конкретного физического или юридического лица и применения к нему мер административной ответственности. Эти меры реализуются исключительно посредством единственной установленной законодательством правовой процедуры – административного процесса. Административный процесс ПИКоАП связывается только с наличием определенных поводов и оснований, которые выявляются и закрепляются именно на стадии административного процесса. Кроме того, в заявлениях, сообщениях об административных правонарушениях может содержаться информация о нарушении прав, свобод и законных интересов конкретных физических или юридических лиц. Будучи процессуально закрепленной, она создает основу для восстановления нарушенных прав и интересов, возмещения материального и морального вреда, причиненного административным правонарушением.
Стадия начала административного процесса позволяет получить не только первоначальную информацию о факте административного правонарушения, но и иную информацию, способствующую установлению обстоятельств, подлежащих доказыванию по делу об административном правонарушении. Эти сведения, в свою очередь, определяют круг действий, проводимых в рамках административного процесса, их содержание, цели, перечень, решаемых их производством вопросов. Кроме того, различного рода акты проверок, ревизий, заключения, рапорты сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих и др., будучи составленными в установленном порядке, в соответствии со ст. 6.11 ПИКоАП могут признаваться источниками доказательств. В силу этого материалы, послужившие поводами к началу административного процесса, должны в обязательном порядке приобщаться к делу об административном правонарушении.
Стадия начала административного процесса хоть и является обязательной, но в зависимости от ситуации может иметь различную продолжительность. Так, при наличии повода к началу административного процесса, но при недостаточности оснований должностное лицо органа, ведущего административный процесс, может провести проверку сведений, содержащихся, например, в заявлении физического лица, и лишь при установлении достаточного количества признаков, указывающих на административное правонарушение, оканчивает эту стадию составлением процессуального документа. В ином случае, если, к примеру, в заявлении физического лица имеются достаточные данные, указывающие на признаки административного правонарушения, соответствующее должностное лицо может, не приступая к предварительной проверке, начать административный процесс с составления протокола опроса потерпевшего или свидетеля.
Если говорить о начале административного процесса как самостоятельной его стадии, то немаловажным становится вопрос о круге участвующих в нем лиц и его временных пределах.
В ст. 9.2 ПИКоАП говорится о том, что при подаче устного заявления об административном правонарушении лицом, его принявшим, составляется протокол устного заявления. При этом говорится о двух участниках процедуры принятия устного заявления: заявителе и лице, принявшем заявление. ПИКоАП не дает ни определения, ни подробного перечня прав и обязанностей этих лиц. Исходя из содержания статьи 9.2 ПИКоАП остается непонятным, являются ли эти лица участниками административного процесса или нет. Если они являются участниками процесса, то административный процесс следует считать начатым с момента принятия заявления соответствующим должностным лицом. Это косвенно подтверждается и абз. 11 ст. 1.4 ПИКоАП, где дается следующее определение заявителя: “заявитель – физическое либо юридическое лицо, обратившееся в суд, орган, ведущий административный процесс, в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, за защитой своего действительного или предполагаемого права либо сообщившее об известном ему готовящемся или совершенном административном правонарушении, предусмотренном Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях”. Здесь указано, что принимается заявление судом, органом, ведущим административный процесс. А значит, административный процесс следует считать уже начатым именно с момента получения соответствующим государственным органом или судом заявления. Вместе с тем абз. 16 ст. 1.4 ПИКоАП в своем положении-определении говорит о том, что “орган, ведущий административный процесс, – государственный орган, рассматривающий дело об административном правонарушении, должностное лицо, в пределах своей компетенции составляющее протокол об административном правонарушении и ведущее подготовку дела об административном правонарушении либо налагающее административное взыскание”. Отсутствие указания на начало административного процесса может привести к выводу о том, что административный процесс в данной стадии еще не начат как процедура в отношении дел об административном правонарушении. Такая трактовка определения понятия органа, ведущего административный процесс, исключает стадию начала административного процесса, что противоречит приводимым нами нормам.
Так, в ч. 1 ст. 9.4 ПИКоАП говорится: “Административный процесс по делам об административных правонарушениях, указанных в статье 4.5 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях, начинается только по требованию потерпевшего либо законного представителя привлечь лицо, совершившее административное правонарушение, к административной ответственности, выраженному в форме заявления, и подлежит прекращению в случае примирения с лицом, в отношении которого ведется административный процесс”. Как видно из указанной нормы, на момент подачи заявления в соответствующий государственный орган или суд закон уже говорит о наличии двух участников административного процесса: потерпевшем и законном представителе. Следует ли считать, что участники административного процесса появляются раньше, чем начинается сам административный процесс? Со всей очевидностью можно утверждать, что нет. Таким образом, при ведении административного процесса по требованию момент начала напрямую увязывается самим ПИКоАП с получением заявления потерпевшего или законного представителя, а не с составлением какого-либо процессуального документа.
Практически важным является такой вопрос: следует ли считать моментом начала административного процесса получение заявления любым органом, который имеет право вести административный процесс, или только тем, который имеет право составить протокол об административном правонарушении и вести подготовку дела к рассмотрению? Представляется, что по аналогии с уголовно-процессуальным законодательством следует признать обязательным принятие заявления, сообщения любым государственным органом, ведущим административный процесс, или судом с передачей заявления, сообщения по подведомственности в определенные сроки. А значит, административный процесс должен считаться начатым с момента получения заявления, сообщения любым органом, имеющим полномочия на ведение административного процесса.
Вышеприведенные доводы, как может показаться, входят в прямое противоречие со ст. 9.5 ПИКоАП. В статье 9.5 ПИКоАП говорится, что при наличии поводов и оснований административный процесс считается начатым с момента составления протокола об административном правонарушении или протокола о процессуальном действии, а также с момента вынесения постановления о мерах обеспечения административного процесса или постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда в соответствии с частями 1 – 3-1 статьи 10.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении не составляется. В данном случае, на наш взгляд, стадия начала административного процесса оканчивается, а дело об административном правонарушении начинается с составлением указанных процессуальных документов.
Если брать моментом начала дела об административном правонарушении составление любого из протоколов или вынесение постановлений, то моментом окончания составления или вынесения является их полное оформление в соответствии с ПИКоАП с постановкой всех необходимых подписей. Сам же процесс осуществления административно-процессуальных действий или применения мер обеспечения административного процесса имеет место до составления указанных протоколов. То есть исходя из буквального толкования приведенных норм при производстве процессуальных действий, если еще не составлены соответствующие протоколы, то и административного процесса еще нет. Таким образом, при проведении осмотра, изъятия, опроса и т.п., если еще не составлен соответствующий протокол, формально отсутствует административный процесс. Эту ситуацию не стоит считать верной, поскольку при участии в проведении процессуальных действий таких участников административного процесса, как потерпевший, свидетель, лицо, в отношении которого ведется административный процесс, могут существенно затрагиваться их права, свободы и законные интересы. А значит, административный процесс следует считать начатым не с момента составления протокола или вынесения постановления, а с момента его фактического начала – получения соответствующим государственным органом или судом заявления, сообщения об административном правонарушении либо непосредственного обнаружения признаков административного правонарушения.
Это положение должно относиться и к административному задержанию, которое в соответствии со ст. 8.2 ПИКоАП представляет собой, прежде всего, фактическое кратковременное ограничение свободы физического лица. Его сроки начинают течь именно с момента фактического задержания, а не с момента его процессуального оформления. Соответственно при административном задержании административный процесс должен считаться начатым с момента фактического кратковременного ограничения свободы физического лица.
Таким образом, началом административного процесса следует считать получение государственным органом и судом в определенном законодательством порядке информации, содержащей признаки административного правонарушения и оформленной в качестве соответствующего повода. Оканчивается эта стадия:
- по составлении протокола об административном правонарушении или протокола о процессуальном действии;
- по вынесении постановления о мерах обеспечения административного процесса или постановления о наложении административного взыскания в случаях, когда в соответствии с частями 1 – 3-1 статьи 10.3 ПИКоАП протокол об административном правонарушении не составляется;
- с принятием решения о прекращении административного процесса;
- при примирении потерпевшего или его законного представителя с физическим лицом, в отношении которого ведется административный процесс.
В первых двух случаях начинается следующая стадия – подготовка к рассмотрению дела об административном правонарушении.
Несмотря на то, что на стадии начала административного процесса в соответствии с ПИКоАП не могут осуществляться процессуальные действия, участниками данной стадии являются кроме заявителя, должностного лица государственного органа, общественного объединения, иной организации также и такие субъекты, как должностное лицо органа, ведущего административный процесс, суд, прокурор, потерпевший и его законный представитель.
Подводя итого вышеизложенному, началу административного процесса можно дать следующее определение: начало административного процесса представляет собой стадию административного процесса, которой суд или орган, ведущий административный процесс, в связи с поступившей в установленном законодательством порядке информацией о совершенном или готовящемся административном правонарушении устанавливает наличие фактических и юридических оснований к началу административного процесса.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Конституция Республики Беларусь.
2. Об обращениях граждан и юридических лиц: Закон Респ. Беларусь, 18 июля 2011 г., N 300-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
3. О нормативных правовых актах Республики Беларусь: Закон Респ. Беларусь, 10 янв. 2000 г., N 361-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
4. Об экономической несостоятельности (банкротстве): Закон Респ. Беларусь, 18 июля 2000 г., N 423-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
5. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
6. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
7. Уголовно-процессуальный кодекс Республики Беларусь // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
8. Уголовный кодекс Республики Беларусь // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
9. О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования: Декрет Президента Респ. Беларусь, 16 янв. 2009 г., N 1 // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
10. О нормативных актах и методических документах Белорусской государственной службы судебно-медицинской экспертизы: приказ Белорусской государственной службы судебно-медицинской экспертизы, 1 июля 1999 г., N 38-с // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.
11. Денисевич, А.В. Постатейный научно-практический комментарий к Процессуально-исполнительному кодексу Республики Беларусь об административных правонарушениях // ИБ “КонсультантПлюс: Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” [Электронный ресурс]. – Минск, 2012.