К основным совершаемым в сфере бюджетных отношений административным правонарушениям относятся нарушения, перечисленные в ст. 11.16 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
Предмет доказывания по делам об административных правонарушениях, возникающих из правоотношений в сфере бюджетных отношений, составляют обстоятельства, устанавливаемые уполномоченными органами в большинстве случаев в ходе непосредственного обнаружения правонарушения, в частности проверок (фактическая основа дела), и касающиеся содержания нормы либо комплекса норм материального права, регулирующих соответствующие материальные правоотношения (в частности, Бюджетный кодекс Республики Беларусь (далее — БдК); Закон Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З «О государственных закупках товаров (работ, услуг)» (далее — Закон о госзакупках); Положение о порядке формирования внебюджетных средств, осуществления расходов, связанных с приносящей доходы деятельностью, направлениях и порядке использования средств, остающихся в распоряжении бюджетной организации, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19.07.2013 N 641; постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22.08.2012 N 778 «О некоторых мерах по реализации Закона Республики Беларусь «О государственных закупках товаров (работ, услуг)»; постановление Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 «О бюджетной классификации Республики Беларусь»; Инструкция о порядке составления, рассмотрения и утверждения бюджетных смет, смет доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций, утвержденная постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 30.01.2009 N 8 «О порядке составления, рассмотрения и утверждения бюджетных смет получателей бюджетных средств, смет доходов и расходов внебюджетных средств бюджетных организаций»; Инструкция о порядке оплаты бюджетных обязательств, принятых получателями бюджетных средств, и обязательств, принятых получателями средств бюджета государственного внебюджетного фонда социальной защиты населения Республики Беларусь, утвержденная постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 29.06.2000 N 66, и др.).
Субъектами административных правонарушений в рассматриваемой сфере являются физическое лицо (работник, ответственный за соблюдение требований бюджетного законодательства (законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств) и законодательства в сфере государственных закупок), индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону их состава.
Объективная сторона совершаемых в сфере бюджетных отношений административных правонарушений, наличие состава по которым необходимо доказывать, включает следующие основные нарушения.
I. Незаконное получение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов (ч. 1 ст. 11.16 КоАП).
Под незаконным получением средств из бюджета следует понимать излишнее получение организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств независимо от источника финансирования (получения) вследствие завышения в расчетах, сметах, счетах и других документах сумм, подлежащих получению, представления недостоверных сведений о финансовом состоянии организаций, индивидуальных предпринимателей при получении средств из бюджета и представления других недостоверных данных, явившихся основанием для получения средств из бюджета в размерах, превышающих размеры, установленные законодательством. Так, необоснованное включение в расчет дотации по тепловой энергии собственной выработки сверхнормативных потерь приводит к завышению суммы расходов, причитающихся к оплате из бюджета, и незаконному получению средств бюджета.
Примеры фактической основы дела.
1. В нарушение ч. 3 подп. 14.5 п. 14, ч. 2 подп. 218.1 п. 218 Инструкции по планированию, учету производственных затрат и калькулированию себестоимости отдельных жилищно-коммунальных услуг, утвержденной постановлением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 14.06.2011 N 14, а в последующем п. 30 Инструкции о порядке планирования и калькулирования затрат на оказание услуг по техническому обслуживанию, теплоснабжению (по услугам, оказываемым организациями Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь), водоснабжению, водоотведению (канализации), пользованию лифтом, вывозу, обезвреживанию и переработке твердых коммунальных отходов, утвержденной постановлением Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 03.06.2014 N 11, подп. 14.5 п. 14, а также ч. 2 подп. 225.1 п. 225 Методических рекомендаций по планированию, учету производственных затрат и калькулированию себестоимости услуг (продукции, работ) в жилищно-коммунальном хозяйстве, утвержденных приказом Министерства жилищно-коммунального хозяйства Республики Беларусь от 27.08.2010 N 126а (далее — Методические рекомендации N 126а), в ноябре, декабре 2013 г., а также в январе — марте и октябре — ноябре 2014 г. на себестоимость услуг теплоснабжения был списан расход топлива и электрической энергии сверх удельных норм расхода, утвержденных в установленном порядке (расход топлива и электрической энергии сверх удельных норм был отражен в бухгалтерском учете по дебету счета 20 «Основное производство» субсчет 20-1 «Основное производство, теплоэнергия» в корреспонденции с кредитом счета 10 «Материалы» субсчет 10-3 «Топливо»).
В то же время топливно-энергетические ресурсы, израсходованные сверх установленных норм, оплачиваются за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия, и подлежат отражению в соответствии с п. 70 Инструкции о порядке применения типового плана счетов бухгалтерского учета, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 29.06.2011 N 50 «Об установлении типового плана счетов бухгалтерского учета, утверждении Инструкции о порядке применения типового плана счетов бухгалтерского учета и признании утратившими силу некоторых постановлений Министерства финансов Республики Беларусь и их отдельных структурных элементов», по дебету счета 90 «Доходы и расходы по текущей деятельности» субсчет 90-10 «Прочие расходы по текущей деятельности».
В результате указанных нарушений затраты на производство тепловой энергии были завышены за 2013 год на 175408472 руб., за январь — ноябрь 2014 г. — на 822550714 руб. Завышение затрат повлекло соответствующее завышение затрат по услугам, оказанным населению, а также рассчитанной исходя из нее потребности в бюджетных субсидиях на возмещение части затрат по себестоимости.
Согласно выполненным в ходе проверки расчетам в ежемесячных отчетах по финансированию затрат по оказываемым населению жилищно-коммунальным услугам (обслуживаемый жилищный фонд) затраты, отраженные по строке 6 в графе 1, были завышены за январь 2014 г. на 75,601 млн.руб. (отражено 4815,311 млн.руб. вместо 4739,710 млн.руб.), январь — февраль — на 153,934 млн.руб. (отражено 8772,648 млн.руб. вместо 8618,714 млн.руб.), январь — март — на 203,861 млн.руб. (отражено 12263,008 млн.руб. вместо 12059,147 млн.руб.). В расчетах потребности в бюджетных ассигнованиях на возмещение части затрат, связанных с оказанием коммунальных услуг населению, проживающему в не обслуживаемом организациями жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) жилищном фонде, затраты были завышены за январь 2014 г. на 7,763 млн.руб. (отражено 492,469 млн.руб. вместо 484,706 млн.руб.), январь — февраль — на 15,638 млн.руб. (отражено 890,403 млн.руб. вместо 874,765 млн.руб.), январь — март — на 18,636 млн.руб. (отражено 1121,049 млн.руб. вместо 1102,413 млн.руб.). Соответствующим образом также были искажены затраты в последующих ежемесячных отчетах по финансированию и расчетах потребности в бюджетных ассигнованиях (за январь — апрель, январь — май, январь — июнь, январь — июль, январь — август, январь — сентябрь). Последующее списание на затраты в октябре и ноябре 2014 г. расхода топлива и электрической энергии сверх удельных норм расхода повлекло завышение затрат в отчете по финансированию за январь — октябрь 2014 г. на 306,551 млн.руб. (отражено 29368,186 млн.руб. вместо 29061,635 млн.руб.), январь — ноябрь — на 501,081 млн.руб. (отражено 34398,456 млн.руб. вместо 33897,375 млн.руб.). В расчетах потребности в бюджетных ассигнованиях на возмещение части затрат, связанных с оказанием коммунальных услуг населению, проживающему в не обслуживаемом организациями ЖКХ жилищном фонде, затраты были завышены за январь — октябрь 2014 г. на 31,750 млн.руб. (отражено 3039,292 млн.руб. вместо 3007,542 млн.руб.), январь — ноябрь — на 50,173 млн.руб. (отражено 3441,197 млн.руб. вместо 3391,024 млн.руб.).
Данные отчеты нарастающим итогом ежемесячно представлялись в финансовый отдел районного исполнительного комитета и являлись основанием для представления финансовым отделом районного исполнительного комитета в территориальный орган казначейства платежных поручений на перечисление субсидий согласно заявкам предприятия. В результате предприятие незаконно предъявило финансовому отделу районного исполнительного комитета к возмещению из бюджета, а финансовый отдел районного исполнительного комитета возместил за счет средств местного бюджета затраты по услугам теплоснабжения населению с учетом сверхнормативного расхода топлива и электрической энергии, использованных без утвержденных норм расхода в сумме 551,254 млн.руб., в том числе по обслуживаемому населению — 501,081 млн.руб., необслуживаемому жилищному фонду — 50,173 млн.руб.
2. Финансирование деятельности учреждения осуществлялось за счет средств районного бюджета через Главное управление Министерства финансов Республики Беларусь по области, внебюджетных средств, средств целевого назначения, а также иных источников, не запрещенных законодательством Республики Беларусь.
В соответствии с отчетом об исполнении бюджетной сметы за 2013 год учреждению было утверждено по смете на год текущих расходов в сумме 53666470,8 тыс.руб., кассовые расходы составили 53666293,4 тыс.руб., фактические расходы составили 51067593,7 тыс.руб. В свою очередь, в 2014 году было утверждено по смете на год текущих расходов в сумме 57287698,7 тыс.руб., кассовые расходы составили 57287698,7 тыс.руб., фактические расходы составили 58925435,4 тыс.руб.
В 2013 году по подстатье 1.10.00.00 «Заработная плата рабочих и служащих» Экономической классификации расходов бюджета, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 31.12.2008 N 208 «О бюджетной классификации Республики Беларусь» (далее — классификация расходов), было запланировано расходов в сумме 22908117,0 тыс.руб., или 42,7% от общей суммы текущих расходов, кассовые расходы составили 22908093,4 тыс.руб., фактические расходы составили 23061712,7 тыс.руб. В 2014 году по подстатье 1.10.00.00 классификации расходов было запланировано 27172318,5 тыс.руб., или 47,4% от общей суммы текущих расходов, кассовые расходы составили 27172276,1 тыс.руб., фактические расходы составили 27560505,7 тыс.руб.
Внебюджетные средства учреждения формировались за счет процентов банка, арендной платы, поступления выручки от оказания платных медицинских услуг. Планирование доходов и расходов по внебюджетным средствам осуществлялось посредством составления смет доходов и расходов по видам. В доходную часть сметы включались планируемые поступления денежных средств по соответствующему виду деятельности на финансовый год с их поквартальным распределением. В расходной части сметы предусматривались планируемые расходы по видам деятельности с их распределением по кварталам, статьям, подстатьям и элементам бюджетной классификации.
В соответствии с п. 10 Положения о порядке формирования внебюджетных средств, осуществления расходов, связанных с приносящей доходы деятельностью, направлениях и порядке использования средств, остающихся в распоряжении бюджетной организации, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 19.07.2013 N 641 (далее — Положение N 641), расходы бюджетной организации по выполнению функций и решению государственно значимых задач, определенных законодательством, а также расходы по осуществлению приносящей доходы деятельности подлежат раздельному учету и должны финансироваться за счет средств бюджета и внебюджетных средств соответственно.
Пунктом 13 Положения N 641 предусмотрено, что расходы бюджетной организации при осуществлении предпринимательской деятельности производятся в пределах денежных поступлений внебюджетных средств отдельно по каждому источнику доходов. При недостаточности фактических поступлений внебюджетных средств по одному источнику доходов для восстановления расходов бюджета могут использоваться средства превышения доходов над расходами, остающиеся в распоряжении бюджетной организации, по другим источникам доходов.
При этом внебюджетные средства, полученные от предпринимательской деятельности, в первоочередном порядке направляются на покрытие расходов, непосредственно связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
Согласно п. 17 Положения N 641 расходы бюджетной организации делятся на:
- прямые расходы, связанные с производством определенного вида товаров, выполнением определенного вида работ, оказанием определенного вида услуг, которые могут быть прямо включены в себестоимость определенного вида товаров, работ, услуг (в том числе оплата труда работников, непосредственно осуществляющих вид деятельности, приобретение и (или) потребление в процессе осуществления определенного вида деятельности материальных ресурсов);
- косвенные расходы, связанные с производством нескольких видов товаров, выполнением нескольких видов работ, оказанием нескольких видов услуг, которые включаются в себестоимость определенного вида товаров, работ, услуг по определенной базе распределения.
Расходы на заработную плату работников, непосредственно осуществляющих платную медицинскую услугу, — это прямые расходы, включаемые в себестоимость медицинской услуги.
В ходе проверки установлено, что в августе — декабре 2013 г., январе — декабре 2014 г. учреждением производилось оказание следующих платных медицинских услуг: медицинские осмотры, услуги женской консультации, медицинское освидетельствование водителей, лазеротерапия, эндоскопические исследования, ультразвуковая диагностика, массаж, услуги рентгенотделения. Платные услуги оказывались работниками, ставки которых содержались за счет средств бюджета, выполняющими платные медицинские услуги в свое основное рабочее время.
Заработная плата данных сотрудников включалась в прейскуранты на платные медицинские услуги и формировала цену услуги.
Однако в нарушение п. 10 и 13 Положения N 641 учреждением не производилось возмещение прямых расходов (заработная плата сотрудников, оказывающих платные медицинские услуги) за счет внебюджетных средств, полученных от предпринимательской деятельности, которые в первоочередном порядке должны быть направлены на покрытие расходов, непосредственно связанных с осуществлением предпринимательской деятельности.
В результате за август — декабрь 2013 г., январь — октябрь 2014 г. не было восстановлено в доход бюджета понесенных за счет средств бюджета расходов на оплату труда работников, непосредственно осуществляющих платные медицинские услуги, в сумме 78 млн.руб.
II. Нецелевое использование и (или) использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов (ч. 2 ст. 11.16 КоАП).
Под нецелевым использованием средств бюджета следует понимать любые действия распорядителей или получателей бюджетных средств, выразившиеся в направлении и использовании указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным законом о республиканском бюджете, решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, иными актами законодательства, бюджетной росписью, уведомлением о средствах, передаваемых нижестоящим бюджетам в форме межбюджетных трансфертов, бюджетной сметой и расчетами, перечнями к ней. Под использованием средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства следует понимать использование бюджетных средств с нарушением требований, установленных БдК и иными актами бюджетного законодательства, а также законодательства, предусматривающего использование бюджетных средств. Так, средства бюджета, выделенные на текущий ремонт жилищного фонда, но направленные на проведение работ по утеплению отдельного фрагмента фасада здания (торца) жилого дома, относящихся к работам, выполняемым при капитальном ремонте жилых зданий, будут считаться использованными не по целевому назначению; средства инновационного фонда, использованные не на цели, предусмотренные решением исполнительного комитета (на реализацию инвестиционного проекта), а на текущую деятельность, аналогично будут считаться использованными не по целевому назначению.
В то же время не является использованием бюджетных средств не по целевому назначению получение и направление в течение финансового года (с согласия Министерства финансов Республики Беларусь, местного финансового органа) бюджетных средств их получателями на восстановление собственных средств, израсходованных (с соблюдением процедур, предусмотренных при осуществлении закупок товаров (работ, услуг) за счет средств бюджета и внешних государственных займов) на покрытие затрат, финансирование которых осуществляется согласно плановым бюджетным ассигнованиям в соответствии с бюджетными сметами за счет (или с участием) бюджетных средств, но произведено несвоевременно, а также неверное отражение расходов по экономической классификации расходов бюджета при сохранении адресной направленности.
Примеры фактической основы дела.
1. В соответствии с решением районного исполнительного комитета за счет средств, предусмотренных в районном бюджете по разделу «Общегосударственная деятельность», подразделу «Другая общегосударственная деятельность», виду «Бюджетные кредиты, ссуды, займы», кооперативу была выдана бюджетная ссуда в сумме 705,0 млн.руб. на выплату заработной платы и начислений на заработную плату.
По платежному поручению от 01.04.2015 Главным управлением Министерства финансов Республики Беларусь по области она была перечислена на его расчетный (текущий) счет. Согласно выписке по счету за 01.04.2015 остаток средств на счете на начало дня составлял 418917479 руб., поступили денежные средства в сумме 1942298599 руб. (в том числе 705000000 руб. — бюджетная ссуда), перечислено 2203331311 руб. (из них на выплату заработной платы за январь 2014 г. и начислений на заработную плату — 455872785 руб., оплату потребленной электроэнергии — 126000000 руб., оплату услуг по хранению минеральных удобрений — 163600000 руб., погашение просроченной задолженности по бюджетной ссуде — 530000000 руб., возврат беспроцентного займа — 250000000 руб., предоставление беспроцентного займа — 656000000 руб., на прочие расходы — 21858526 руб.), остаток средств на конец дня составлял 157884767 руб. Согласно выписке по счету за 03.04.2015 остаток средств на счете на начало дня составлял 157884767 руб., денежные средства на счет не поступали, перечислено 157560000 руб. (из них на оплату за молодняк крупного рогатого скота — 70000000 руб., погашение задолженности по льготному кредиту — 47500000 руб., погашение задолженности за дизельное топливо — 39000000 руб., на прочие расходы — 1060000 руб.), остаток средств на конец дня составлял 324767 руб.
Таким образом, бюджетные средства в сумме 248802448 руб. (705000000 — 455872785 — 324767) кооперативом были направлены и использованы 01.04.2015 и 03.04.2015 на оплату расходов, не предусмотренных решением районного исполнительного комитета.
2. В соответствии с подп. 1.1 п. 1 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 22.01.2014 N 53 «О надбавках за реализованную сельскохозяйственную продукцию» (далее — постановление N 53) в 2014 году из средств местных бюджетов выплачиваются надбавки за реализованную сельскохозяйственную продукцию (далее — надбавки) следующих видов: молоко, треста льна-долгунца.
В соответствии с абз. 2 подп. 1.4 п. 1 постановления N 53 надбавки, выплачиваемые за реализованное молоко, используются для приобретения минеральных удобрений, включая расходы по их доставке и затраты обслуживающих организаций, горюче-смазочных материалов и погашения задолженности по ним.
В период с 27.02.2014 по 10.12.2014 из областного бюджета на расчетный (текущий) счет кооператива поступили выплачиваемые за реализованное молоко надбавки в сумме 1336640000 руб. Полученные кооперативом бюджетные средства в период с 27.02.2014 по 11.12.2014 были направлены на оплату азотных удобрений в сумме 661424000 руб., оплату горюче-смазочных материалов — 623724000 руб., погашение просроченных процентов по кредиту банка — 51492000 руб. Так, по платежному поручению от 29.09.2014 Главным управлением Министерства финансов Республики Беларусь по области был перечислен кооперативу на расчетный (текущий) счет аванс на выплату надбавки за реализованное молоко в сумме 91492000 руб. Согласно выписке по счету за 29.09.2014 остатка средств на счете на начало дня не имелось, поступили денежные средства в сумме 91492000 руб. (аванс на выплату надбавки за реализованное молоко), перечисления не осуществлялись, остаток средств на конец дня составлял 91492000 руб. Согласно выписке по счету за 02.10.2014 остаток средств на счете на начало дня составлял 91492000 руб., денежные средства на счет не поступали, перечислено 91492000 руб. (из них предварительная оплата за горюче-смазочные материалы (ГСМ) — 40000000 руб., погашение просроченных процентов за кредит, выданный по кредитному договору от 14.03.2013 на приобретение ГСМ, — 51492000 руб.), остатка средств на конец дня не имелось.
В нарушение абз. 2 подп. 1.4 п. 1 постановления N 53 кооперативом средства областного бюджета в сумме 51492000 руб. были использованы 02.10.2014 не по целевому назначению на оплату расходов, не предусмотренных постановлением N 53 (были уплачены просроченные проценты по кредиту банка).
III. Нецелевое использование и (или) использование с нарушением законодательства юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем материальных ресурсов, приобретенных за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, в том числе государственных целевых бюджетных фондов, а также государственных внебюджетных фондов (ч. 3 ст. 11.16 КоАП). Так, приобретенные для ремонта объекта за счет бюджетных средств материалы, использованные на иные цели (иные объекты), будут считаться использованными не по целевому назначению.