К основным административным правонарушениям в сфере использования топливно-энергетических ресурсов (ТЭР) относятся нарушения, перечисленные в ст. 20.1 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).
Предмет доказывания по делам об административных правонарушениях, связанных с использованием ТЭР, составляют обстоятельства, устанавливаемые уполномоченными органами в большинстве случаев в ходе непосредственного обнаружения правонарушения, в частности проверок (фактическая основа дела), и касающиеся содержания нормы либо комплекса норм материального права, регулирующих соответствующие материальные правоотношения (в частности, норм Закона Республики Беларусь от 08.01.2015 N 239-З «Об энергосбережении» (далее — Закон N 239-З), постановления Совета Министров Республики Беларусь от 16.10.1998 N 1582 «О порядке разработки, утверждения и пересмотра норм расхода топлива и энергии» (далее — постановление N 1582), постановления Комитета по энергоэффективности при Совете Министров Республики Беларусь от 19.11.2002 N 9 «Об утверждении Положения о нормировании расхода топлива, тепловой и электрической энергии в народном хозяйстве Республики Беларусь» (далее — постановление N 9), приказа Министерства топлива и энергетики Республики Беларусь от 30.04.1996 N 28 «Об утверждении и введении в действие Правил пользования электрической и тепловой энергией и других нормативных документов» и т.д.).
Субъектами административных правонарушений в рассматриваемой сфере являются физическое лицо (работник, ответственный за соблюдение порядка использования ТЭР), индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону их состава.
Объективная сторона правонарушений в рассматриваемой сфере выражается в совершении следующих основных действий (бездействия).
1. Сверхнормативное расходование ТЭР, обусловленное несоблюдением требований, установленных законодательством или технологическими регламентами и паспортными данными для действующего оборудования в части использования этих ресурсов (ч. 1 ст. 20.1 КоАП). В частности, когда допускается нерациональное использование топливно-энергетических ресурсов в нарушение статьи 17 Закона N 239-З, пункта 20 Положения о нормировании расхода топлива, тепловой и электрической энергии в народном хозяйстве Республики Беларусь, утвержденного постановлением N 9 (далее — Положение N 9), в результате несоблюдения установленных в соответствии с законодательством Республики Беларусь нормативов тепловых потерь (сверхнормативные потери) и непринятия мер по обеспечению соблюдения требований п. 3.31 Методики расчета потерь тепловой энергии в сетях теплоснабжения с учетом их износа, срока и условий эксплуатации, утвержденной постановлением Комитета по энергоэффективности при Совете Министров Республики Беларусь от 29.09.2006 N 2.
2. Использование электрической энергии в целях отопления и горячего водоснабжения служебных и других помещений без разрешения энергоснабжающих организаций и органов государственного энергетического надзора или с нарушением заданного режима работы электрокотельных, нагревательных приборов, а также в иных целях, не обусловленных производственным процессом (ч. 1 ст. 20.1 КоАП). В частности, когда в нарушение требований подп. 2.2 п. 2 Правил пользования электрической и тепловой энергией, утвержденных приказом Министерства топлива и энергетики Республики Беларусь от 30.04.1996 N 28 «Об утверждении и введении в действие Правил пользования электрической и тепловой энергией и других нормативных документов», и п. 18 Положения о порядке выдачи органами государственного энергетического надзора заключений на использование электрической энергии для целей нагрева, утвержденного постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.02.2006 N 269, эксплуатируется электроводонагреватель без заключения органов государственного энергетического надзора и энергоснабжающей организации на использование электроэнергии в целях горячего водоснабжения.
3. Использование ТЭР без утвержденных в установленном порядке норм их расхода (предельных уровней потребления ТЭР) (ч. 2 ст. 20.1 КоАП). В частности, когда в нарушение подп. 1.1 и 1.2 п. 1 постановления N 1582, п. 6 Положения N 9 для производства продукции используется электрическая энергия без утвержденных в установленном порядке норм ее расхода; в нарушение ч. 1 подп. 1.3 п. 1 постановления N 1582 нормы расхода котельно-печного топлива на отопление, электроэнергии на производство продукции не согласовываются с областным управлением по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов, в результате чего допускается использование котельно-печного топлива и соответственно тепловой и электрической энергии без утвержденных норм их расхода; в нарушение подп. 1.1 — 1.3 п. 1 постановления N 1582, п. 36, 37, ч. 1 п. 39 Положения N 9 без утверждения предельных уровней потребления тепловой энергии используется тепловая энергия на обогрев гостиницы и административного здания.
Примеры фактической основы дела.
Пример 1. Согласно данным статистического отчета формы 4-ф (затраты) «Отчет о затратах на производство продукции (работ, услуг)», утвержденной постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь от 20.08.2013 N 178 «Об утверждении формы государственной статистической отчетности 4-ф (затраты) «Отчет о затратах на производство продукции (работ, услуг)» и указаний по ее заполнению», основными потребляемыми энергоресурсами на предприятии являлись:
- природный газ, дрова, щепа (используются в качестве топлива для производства тепловой энергии в собственных котельных);
- электрическая энергия (используется в котельных для производства тепловой энергии, в центральных тепловых пунктах (ЦТП) — для подачи горячей воды потребителям, в производственном помещении — на освещение и иные производственные цели);
- тепловая энергия (используется для отопления административно-производственных помещений).
Согласно представленным проверке документам и информации областного управления по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов предприятию были согласованы и утверждены на 2013 — 2014 гг. нормы расхода ТЭР котельными, нормы потерь тепла через изоляцию магистральных трубопроводов (от собственных теплоисточников), нормы потерь в сетях при транспортировке тепловой энергии от теплоисточников, а также нормы расхода ТЭР на собственные нужды.
В то же время проверкой был отмечен значительный рост удельного расхода электрической энергии, используемой на отпуск тепловой энергии собственными котельными (как в части установленных норм, так и в части фактического потребления). При этом установленная мощность электрооборудования в котельных не изменилась. Однако по ряду котельных нормы расхода электроэнергии превысили среднестатистические значения удельных расходов электроэнергии на отпуск тепловой энергии (приложение 11 к Инструкции по нормированию расходов топливно-энергетических ресурсов для котельных номинальной производительностью 0,5 Гкал/ч и выше, утвержденной Комитетом по энергоэфективности при Совете Министров Республики Беларусь от 12.06.2002 N 34 (далее — Инструкция N 34)), что свидетельствовало о непроведении необходимых мероприятий по снижению потребления электроэнергии данными котельными.
Фактический расход электроэнергии на выработку 1 Гкал тепловой энергии собственными котельными по сравнению с уровнем 2012 года увеличился в 2 раза: с 25,82 кВт.ч в 2012 году до 43,5 кВт.ч в 2013 году и до 50,95 кВт.ч в январе — сентябре 2014 г. Прогнозный показатель по снижению удельного расхода электроэнергии на выработку тепловой энергии, доведенный предприятию управлением жилищно-коммунального хозяйства (ЖКХ) облисполкома на 2013 год в размере 2% и на 2014 год в размере 1,5%, не был выполнен.
Большинством котельных нормы расхода электрической энергии, утвержденные в установленном порядке в соответствии с частью 1 пункта 39 Положения N 9, не соблюдались.
В 2014 году согласно данным бухгалтерского учета об объеме потребленной котельными электрической энергии сверхнормативный расход электроэнергии был допущен в большинстве котельных. Так, по данным бухгалтерского учета одной из котельных (работает на природном газе) на производство тепловой энергии было израсходовано в I квартале 2014 года 8212 кВт.ч, во II квартале — 2843 кВт.ч. Исходя из объема произведенной тепловой энергии (согласно справкам объем производства составил в I квартале 290,01 Гкал, во II квартале — 44,61 Гкал) фактический расход электрической энергии на 1 Гкал составил в I квартале 28,32 кВт.ч, во II квартале — 63,73 кВт.ч при утвержденной норме расхода на I и II кварталы 2014 года 18,0 кВт.ч. Сверх нормы было израсходовано в I квартале 2991,82 кВт.ч, во II квартале — 2040,02 кВт.ч.
В соответствии с частью 1 статьи 20.1 КоАП нерациональное использование топливно-энергетических ресурсов, выразившееся в сверхнормативном их расходовании, обусловленном несоблюдением требований, установленных законодательством Республики Беларусь, влечет наложение штрафа в размере до 30 базовых величин, а на юридическое лицо — от 10 до 400 базовых величин.
Пример 2. В соответствии с подпунктом 1.1 пункта 1 постановления N 1582 установлено, что расходуемые на основные и вспомогательные нужды организациями топливо, электрическая и тепловая энергия подлежат нормированию независимо от источников энергообеспечения.
В соответствии с подпунктом 1.3 пункта 1 постановления N 1582 нормы расхода топлива, электрической и тепловой энергии для организаций утверждаются республиканскими органами государственного управления и иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, в ведении которых они находятся (в состав которых входят) либо в управление которых переданы акции (доли в уставных фондах) организаций; местными исполнительными и распорядительными органами для организаций, имущество или акции (доли в уставных фондах) которых находятся в коммунальной собственности. При этом для организаций с суммарным годовым потреблением указанных ресурсов в объеме 1 тыс. тонн условного топлива и более и для котельных производительностью 0,5 Гкал/ч и выше нормы согласовываются с Департаментом по энергоэффективности Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь, областными, Минским городским управлениями по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь. Для иных организаций нормы расхода топлива и энергии утверждаются Департаментом по энергоэффективности Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь либо по его поручению областными, Минским городским управлениями по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь. Организациями с суммарным годовым потреблением топливно-энергетических ресурсов в объеме 100 тонн условного топлива и менее нормы расхода топлива, электрической и тепловой энергии не разрабатываются.
В соответствии с подпунктом 1.4 пункта 1 постановления N 1582 пересмотр норм расхода топлива, электрической и тепловой энергии производится организациями ежегодно в установленном порядке.
Установлено, что обществом за 2012 было использовано 311 тонн условного топлива, за 2013 год — 280 тонн условного топлива.
Таким образом, обществу необходимо было один раз в три года разрабатывать и ежегодно пересматривать нормы расхода топливно-энергетических ресурсов.
Обществом не был обеспечен контроль за утверждением предельных уровней потребления электроэнергии, то есть не приняты все меры по соблюдению законодательства об использовании топливно-энергетических ресурсов.
В нарушение подпунктов 1.1, 1.3, 1.4 пункта 1 постановления N 1582 обществом в 2013 — 2014 годах использовались топливно-энергетические ресурсы без разработки и утверждения предельных уровней их потребления.
В соответствии с частью 2 статьи 20.1 КоАП использование топливно-энергетических ресурсов без утвержденных в установленном порядке норм их расхода (предельных уровней потребления топливно-энергетических ресурсов) влечет наложение штрафа в размере от 10 до 30 базовых величин, а на юридическое лицо — до 300 базовых величин.
Пример 3. Согласно пункту 3 Положения N 9 нормирование расхода ТЭР осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь, постановлениями республиканских органов государственного управления по вопросам энерго- и ресурсосбережения, Положением N 9 и отраслевыми (ведомственными) методиками нормирования расхода ТЭР, согласованными с Комитетом по энергоэффективности при Совете Министров Республики Беларусь в установленном порядке.
Согласно подпункту 1.1.1 пункта 1.1, подпункту 1.2.1 пункта 1.2 Инструкции N 34 разработка технически обоснованных норм расхода топлива и электроэнергии производится владельцами котельных в соответствии с методическими положениями Инструкции N 34. Разработанные нормы представляются организациями — владельцами котельных на согласование в региональные управления Комитета по энергоэффективности при Совете Министров Республики Беларусь.
Исходными материалами для нормирования должны быть согласно абзацу 15 пункта 2.3 Инструкции N 34 действующие в республике руководящие и нормативно-технические документы по нормированию расхода топлива, тепловой и электрической энергии, СНиПы, ГОСТы, нормы проектирования, правила технической эксплуатации, нормативные документы Департамента по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и атомной энергетике Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, органов государственного энергетического надзора Республики Беларусь, органов государственного газового надзора.
В соответствии с абзацем 3 пункта 6 Правил по обеспечению промышленной безопасности при эксплуатации паровых котлов с давлением пара не более 0,07 МПа (0,7 бар) и водогрейных котлов с температурой нагрева воды не выше 115 °С, утвержденных постановлением Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь от 31.12.2013 N 79 (далее — Правила N 79), владелец котла — субъект хозяйствования, который осуществляет эксплуатацию котла на правах собственника или по договору с собственником и несет ответственность за его безопасную эксплуатацию в порядке, установленном законодательством Республики Беларусь.
В соответствии с пунктом 336 Правил N 79 регистрация котельной в Департаменте по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь производится после проведения технического освидетельствования и приемки в эксплуатацию котлов на основании письменного заявления организации — владельца котельной. Согласно регистрационному журналу мобильная блочно-модульная котельная была зарегистрирована в Департаменте по надзору за безопасным ведением работ в промышленности Министерства по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь. Вместе с тем эксплуатация котельной в функции ОАО «Т» не входила, соответственно удельные нормы расхода топлива обществом не разрабатывались и не утверждались. Непредставление ОАО «Т» на согласование норм расхода ТЭР по передвижной мобильной котельной было подтверждено информацией областного управления по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов. Также областное управление по надзору за рациональным использованием топливно-энергетических ресурсов сообщило, что в системе ЖКХ имеются в наличии аварийные блочно-модульные котельные, которые могут использоваться при возникновении форс-мажорных ситуаций, и в таких случаях (при малых сроках эксплуатации) топливо может списываться по строке 9010 «прочее производственное потребление» формы государственной статистической отчетности 4-нормы ТЭР (Госстандарт) «Отчет о результатах использования топлива, тепловой и электрической энергии» (далее — форма 4-нормы ТЭР (Госстандарт)), утвержденной постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь от 01.08.2011 N 206 «Об утверждении формы государственной статистической отчетности 4-нормы ТЭР (Госстандарт) «Отчет о результатах использования топлива, тепловой и электрической энергии» и указаний по ее заполнению» (далее — постановление N 206), по факту использования.
Однако, как было отмечено проверкой, использование передвижной блочно-модульной котельной не было вызвано форс-мажорными (аварийными) ситуациями и осуществлялось в течение длительного периода (с ноября 2013 г. по март 2014 г., а затем в октябре — декабре 2014 г.). Реконструкция котельной проводилась в плановом порядке, а требование о приостановлении до 20.09.2014 работы оборудования котельной было выдано владельцу в мае 2014 г.
Таким образом, нормы расхода топливно-энергетических ресурсов на выработку тепловой энергии передвижной блочно-модульной котельной производительностью 0,8 Гкал/ч в порядке, установленном подпунктами 1.2 и 1.3 пункта 1 постановления N 1582, пунктом 36, частью 1 пункта 39 Положения N 9, разработаны, согласованы и утверждены не были.
Согласно актам на списание топлива мобильной котельной с ноября 2013 г. по ноябрь 2014 г. было израсходовано 79,553 т печного топлива, 46,37 т дизельного топлива, 0,652 т керосина, 34689 кВт.ч электрической энергии. Стоимость потребленных топливно-энергетических ресурсов без утвержденных норм составила 998 млн.руб., в том числе в ноябре — декабре 2013 г. — 175,4 млн.руб., в период с января по ноябрь 2014 г. — 822,6 млн.руб.
В соответствии с частью 2 статьи 20.1 КоАП использование топливно-энергетических ресурсов без утвержденных в установленном порядке норм их расхода влечет наложение штрафа в размере от 10 до 30 базовых величин, а на юридическое лицо — до 300 базовых величин.
Тактика ведения дел об административных правонарушениях, связанных с использованием ТЭР, как правило, характеризуется тем, что известно событие правонарушения, известно лицо, которое, возможно, совершило административное правонарушение. В связи с этим необходимо установить, действительно ли оно виновно в совершении противоправного деяния, является ли надлежащим субъектом административной ответственности, т.е. содержит ли оно все необходимые элементы состава правонарушения, а также все обстоятельства, входящие в предмет доказывания по делу. Соответственно предварительно должны быть изучены документы, непосредственно подтверждающие использование ТЭР (расчеты, справки и т.д.), формы государственной статистической отчетности 4-энергосбережение (Госстандарт) «Отчет о выполнении мероприятий по экономии топливно-энергетических ресурсов и увеличению использования местных видов топлива, отходов производства и других вторичных и возобновляемых энергоресурсов» (далее — форма 4-энергосбережение (Госстандарт)), утвержденной постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь от 01.08.2011 N 205 «Об утверждении формы государственной статистической отчетности 4-энергосбережение (Госстандарт) «Отчет о выполнении мероприятий по экономии топливно-энергетических ресурсов и увеличению использования местных видов топлива, отходов производства и других вторичных и возобновляемых энергоресурсов» и указаний по ее заполнению» (далее — постановление N 205), формы 4-нормы ТЭР (Госстандарт), формы 12-тэк «Отчет о расходе топливно-энергетических ресурсов» (далее — форма 12-тэк), утвержденной постановлением Национального статистического комитета Республики Беларусь от 02.06.2014 N 48 «Об утверждении формы государственной статистической отчетности 12-тэк «Отчет о расходе топливно-энергетических ресурсов» и указаний по ее заполнению» (далее — постановление N 48), и др.
Так, согласно Указаниям по заполнению формы государственной статистической отчетности 4-энергосбережение (Госстандарт) «Отчет о выполнении мероприятий по экономии топливно-энергетических ресурсов и увеличению использования местных видов топлива, отходов производства и других вторичных и возобновляемых энергоресурсов», утвержденным постановлением N 205, отчет составляется ежеквартально нарастающим итогом с начала года на основании данных первичного бухгалтерского и технического учета и данных, полученных расчетно-аналитическим путем. В разделах I «Выполнение мероприятий по экономии топливно-энергетических ресурсов (ТЭР)» и II «Выполнение мероприятий по увеличению использования местных видов топлива, отходов производства и других вторичных и возобновляемых энергоресурсов (МВТ)» формы 4-энергосбережение (Госстандарт) наименования плановых мероприятий по экономии топливно-энергетических ресурсов и увеличению использования местных видов топлива, отходов производства и других вторичных и возобновляемых энергоресурсов, а также их последовательность должны соответствовать программе (плану мероприятий) по энергосбережению, утвержденной вышестоящей организацией или руководителем организации на отчетный год.
В соответствии с Указаниями по заполнению формы государственной статистической отчетности 4-нормы ТЭР (Госстандарт) «Отчет о результатах использования топлива, тепловой и электрической энергии», утвержденными постановлением N 206 (далее — Указания N 206), в отчете удельные расходы топлива (фактические и по норме) приводятся в килограммах условного топлива на единицу продукции (работ, услуг), теплоэнергии — в мегакалориях на единицу продукции (работ, услуг), электроэнергии — в киловатт-часах на единицу продукции (работ, услуг). Данные о расходе топлива на всю произведенную продукцию (выполненные работы, услуги) и в целом по организации приводятся в тоннах условного топлива, теплоэнергии — в гигакалориях, электроэнергии — в тысячах киловатт-часов. Данные о производстве продукции (выполнении работ, услуг) отражаются в целых числах, все остальные данные — с одним знаком после запятой. В разделе I формы 4-нормы ТЭР (Госстандарт) отражаются данные о расходе котельно-печного топлива организациями-потребителями на производственно-технологические нужды, на преобразование в другие виды энергии, на строительные, коммунально-бытовые и прочие нужды, а также использование его в качестве сырья и на нетопливные нужды (кроме работы автомобильного транспорта). Раздел II формы 4-нормы ТЭР (Госстандарт) заполняется по перечню видов продукции и работ, на которые расходуются нефтепродукты, используемые в двигателях внутреннего сгорания (кроме работы автомобильного транспорта), согласно приложению 2 к Указаниям N 206. В разделе III формы 4-нормы ТЭР (Госстандарт) отражаются данные об источниках поступления, расходе по нормам и фактически, отпуске другим организациям и населению теплоэнергии (тепла, содержащегося в паре и горячей воде). В разделе IV формы 4-нормы ТЭР (Госстандарт) отражаются данные об источниках поступления, расходе по нормам и фактически, отпуске другим организациям и населению электроэнергии.
В соответствии с Указаниями по заполнению формы государственной статистической отчетности 12-тэк «Отчет о расходе топливно-энергетических ресурсов», утвержденными постановлением N 48, данные отчета отражаются на основании данных первичных учетных документов организации (товарно-транспортных и товарных накладных, счетов-фактур, приходно-расходных документов, материальных отчетов, ведомостей, актов и другого). Приведение данных за соответствующий период предыдущего года к сопоставимым условиям с учетом таких факторов, как прием (передача) объектов с баланса на баланс, увеличение производства, ввод новых объектов, изменение производственных площадей, влияние температурного режима, продолжительность отопительного периода и тому подобное, не допускается. В отчете данные о расходе котельно-печного топлива и прямых обобщенных энергетических затратах отражаются в тоннах условного топлива, тепловой энергии — в гигакалориях, электрической энергии — в тысячах киловатт-часов. В разделе I формы 12-тэк отражаются данные об источниках поступления, фактическом расходе, отпуске другим организациям и населению котельно-печного топлива (данные в графах 1, 2, 3, 6, 7, 8), тепловой (данные в графах 4 и 9) и электрической (данные в графах 5 и 10) энергии на основании данных бухгалтерского учета расхода топлива и энергии организаций. В разделе II формы 12-тек отражаются данные о прямых обобщенных энергетических затратах — суммарном расходе котельно-печного топлива, тепловой и электрической энергии, полученных от других организаций и использованных на производственные и коммунально-бытовые нужды, выработку энергетических носителей для их отпуска (продажи) другим потребителям и населению.
Типовая версия касается события правонарушения и совершения конкретным лицом правонарушения, т.е. перечня фактических данных, которые могут быть признаны в качестве доказательства по делу, какие элементы события и насколько полно установлены этими доказательствами и какие элементы состава необходимо доказать, что было рассмотрено выше. На основе типовой версии определяют задачи, очередность их решения и сроки при построении индивидуальных (частных) версий. С учетом предмета имеющихся доказательств при завершении первоначального этапа дополнительно определяют: спорные факты (например, по определению объема израсходованных ТЭР), какие новые доказательства могут быть получены на основе использования собранных (дополнительные документы и объяснения и т.д.), какие действия требуется для этого провести (в частности, истребовать дополнительные документы, оформить протоколы опроса иных лиц и т.д.).
К проблемным вопросам квалификации рассматриваемого состава относится его соотнесение с составом, предусмотренным ч. 1 ст. 11.16 КоАП (незаконное получение юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем средств бюджета). Так, необоснованное включение в расчет дотации по тепловой энергии собственной выработки сверхнормативных потерь приводит к завышению суммы расходов, причитающихся к оплате из бюджета, и в соответствии с ч. 1 ст. 136 Бюджетного кодекса Республики Беларусь является незаконным получением средств.
Кроме того, в процессе анализа индивидуальных (частных) версий осуществляется проверка правовых оснований привлечения виновного к ответственности, изучаются все связи между элементами состава правонарушения, в частности проводятся: проверка объяснений лица, в отношении которого ведется административный процесс (их сравнение с объяснениями иных лиц); исследование всех версий по делу в совокупности (в отношении каждого физического лица, имеющего отношение к нарушению, и в целом на предмет установления роли каждого при наличии соучастия); проверка всех доказательств в совокупности и устранение противоречий между ними; систематизация всех материалов и решение вопроса о том, насколько объективно, полно, всесторонне установлены все обстоятельства по делу.