Тактические аспекты ведения административного процесса по делам об административных правонарушениях в сфере строительства (часть 1)

К административным правонарушениям в сфере строительства относятся нарушения, предусмотренные главой 21 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП).

Предмет доказывания по делам об административных правонарушениях в сфере строительства составляют обстоятельства, устанавливаемые уполномоченными органами в большинстве случаев в ходе непосредственного обнаружения правонарушения, в частности проверок (фактическая основа дела), и касающиеся содержания нормы либо комплекса норм материального права, регулирующих соответствующие материальные правоотношения (в частности, норм Закона Республики Беларусь от 05.07.2004 N 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь» (далее — Закон об архитектурной деятельности), постановления Совета Министров Республики Беларусь от 06.06.2011 N 716 «Об утверждении Положения о порядке приемки в эксплуатацию объектов строительства» (далее — постановление N 716), постановления Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь от 28.02.2008 N 11 «Об утверждении Инструкции о порядке выдачи органами государственного строительного надзора разрешений на производство строительно-монтажных работ», постановления Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 28.03.2012 N 12 «О некоторых вопросах стоимости строительства», технических нормативных правовых актов в сфере строительства и т.д.).

Субъектами административных правонарушений в сфере строительства являются физическое лицо (как правило, должностное лицо), индивидуальный предприниматель и юридическое лицо, по чьей вине допущены нарушения, составляющие объективную сторону состава рассматриваемых правонарушений.

Объективная сторона совершаемых в сфере строительства административных правонарушений, наличие состава по которым необходимо доказывать, включает следующие основные нарушения.

1. Самовольное внесение изменений в утвержденный строительный проект или отступление от него, допущенные в ходе его реализации без согласования с разработчиками архитектурного и строительного проектов и органами, утвердившими строительный проект (ч. 1 ст. 21.2 КоАП). В частности, когда в нарушение п. 1 ст. 698 Гражданского кодекса Республики Беларусь, п. 2 ст. 2 Закона об архитектурной деятельности производятся работы с отступлением от требований проектной документации, без согласования с разработчиками строительного проекта и органами, его утвердившими.

2. Невыполнение или ненадлежащее выполнение обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации или иных обязательных требований технических нормативных правовых актов в области архитектурной, градостроительной и строительной деятельности при проектировании, проведении инженерных изысканий, строительстве или эксплуатации зданий и объектов инженерной инфраструктуры (ч. 1 ст. 21.3 КоАП). В частности, когда:

• в нарушение п. 3.15 технического кодекса установившейся практики ТКП 45-1.03-161-2009 (02250) «Организация строительного производства», утвержденного приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 07.12.2009 N 396 «Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов в строительстве», на объекте не составляются акты освидетельствования скрытых работ, акты промежуточной приемки ответственных конструкций с участием авторского надзора, испытания и опробования систем, сетей;
• в нарушение п. 3.33 и 5.9 технического кодекса установившейся практики ТКП 45-5.02-82-2010 «Каменные и армокаменные конструкции. Правила возведения», утвержденного приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 28.04.2010 N 136 «Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов в строительстве и изменений к ним», согласно которым отклонения в размерах толщины швов кладки из кирпичей и камней правильной формы не должны превышать: горизонтальных -2 мм — +3 мм, вертикальных -2 мм — +2 мм, а швы должны быть заполнены кладочным раствором, фактически толщина швов между кирпичами отдельных мест кирпичной кладки составила: горизонтальных 16 — 18 мм, вертикальных 15 — 17 мм, а также отдельные швы кирпичной кладки не были заполнены кладочным раствором в полном объеме;
• в нарушение подп. 4.10.6, 4.10.8, 4.10.9 п. 4.10 технического кодекса установившейся практики ТКП 45-5.09-128-2009 (02250) «Полы. Правила устройства», утвержденного и введенного в действие приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 14.04.2009 N 122 «Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов в строительстве», в отдельных местах отклонения ширины швов между плитками составляли более 1,5 мм, отклонение поверхности покрытия от прямолинейности (ровность) составляло более 2 мм, уступы между смежными плитками — более 1 мм;
• в нарушение п. 4.14, 4.15, таблицы 4, ч. 2 п. 8.11 технического кодекса установившейся практики ТКП 45-5.09-105-2009 (02250) «Отделочные работы. Правила выполнения», утвержденного и введенного в действие приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 27.05.2009 N 168 «Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов в строительстве», поверхность штукатурного покрытия является неровной, с наплывами раствора, бугристой, отклонение поверхности штукатурного покрытия от вертикальности на 1 м высоты составляет до 10 мм, при оклейке стен стеклообоями со сплошным шпатлеванием (раздевальные) было допущено наличие воздушных пузырей, пятен, пропусков, отслоения, а в местах примыкания к откосам проемов — перекосов, морщин;
• в нарушение п. 7.9 технического кодекса установившейся практики ТКП 45-3.02-70-2009 «Благоустройство территорий. Асфальтобетонные покрытия. Правила устройства», утвержденного и введенного в действие приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 18.09.2009 N 306 «Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов в строительстве», в отдельных местах асфальтобетонное покрытие имеет неровную и неоднородную поверхность, раковины не обеспечивают отвод поверхностных вод;
• в нарушение ч. 2 раздела 1, абзаца девятого ч. 1, ч. 2 п. 4.3, п. 4.4, п. 1 приложения А к техническому кодексу установившейся практики ТКП 45-1.04-208-2010 (02250) «Здания и сооружения. Техническое состояние и обслуживание строительных конструкций и инженерных систем и оценка их пригодности к эксплуатации. Основные требования», утвержденному приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 15.07.2010 N 267 «Об утверждении и введении в действие технических нормативных правовых актов в строительстве» (далее — ТКП 45-1.04-208-2010), эксплуатируемые производственные здания не снабжены эксплуатационной документацией (отсутствуют технические паспорта, акты общих (осенних) осмотров, карточки учета технического состояния; документы, характеризующие фактические технологические нагрузки и воздействия и их изменения в процессе эксплуатации, документы, характеризующие физические параметры среды, в которой эксплуатируются строительные конструкции; материалы изыскательских организаций о гидрогеологической обстановке на пятне застройки и прилегающих территориях; схемы внутридомовых систем водоснабжения, канализации, тепло-, газо-, электроснабжения, контуров заземления; энергетический паспорт здания; журнал энергопотребления здания).

Примеры фактической основы дела.

1. В соответствии с пунктами 1, 2, 5 статьи 65 Закона об архитектурной деятельности собственники, пользователи объекта строительства обязаны эксплуатировать объект строительства в соответствии с требованиями законодательства, а также целевым и функциональным его назначением.

Собственники, пользователи объекта строительства, если иное не установлено законодательством, при его эксплуатации обязаны:

• сохранять архитектурный облик объекта строительства;
• проводить осмотры технического состояния объекта строительства;
• содержать объект строительства в надлежащем техническом, санитарно-гигиеническом, противопожарном, экологическом и архитектурно-эстетическом состоянии;
• соблюдать требования в области охраны окружающей среды;
• хранить в течение всего нормативного срока эксплуатации (службы) объекта строительства архитектурные и строительные проекты, копии журналов строительных работ, протоколов испытаний и проверок оборудования, а также проектную и техническую документацию на строительные работы, выполненные в процессе эксплуатации объекта строительства;
• вести журнал эксплуатации объекта строительства, вносить в него результаты его технических осмотров;
• периодически производить ремонт эксплуатируемого объекта строительства, выполнять требования государственных органов, осуществляющих надзор за эксплуатацией возведенных объектов строительства.

В соответствии с абзацем 3 статьи 15 Закона Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З «О техническом нормировании и стандартизации» (далее — Закон о технормировании) к техническим нормативным правовым актам в области технического нормирования и стандартизации относятся технические кодексы установившейся практики (далее — технический кодекс). В соответствии с абзацем 8 статьи 1 Закона о технормировании технический кодекс — технический нормативный правовой акт, разработанный в процессе стандартизации, содержащий основанные на результатах установившейся практики технические требования к процессам разработки, производства, эксплуатации (использования), хранения, перевозки, реализации и утилизации продукции или оказанию услуг.

В соответствии с частью 2 раздела 1 ТКП 45-1.04-208-2010 его требования являются обязательными при эксплуатации строительных конструкций и инженерных систем зданий различного назначения, находящихся в ведении организаций, независимо от форм их собственности и ведомственной принадлежности.

Согласно абзацу 9 части 1, части 2 пункта 4.3 ТКП 45-1.04-208-2010 в процессе эксплуатации зданий (элементов) должно быть обеспечено наличие проектной, исполнительной и эксплуатационной документации. Перечень эксплуатационной документации должен соответствовать приложению А к ТКП 45-1.04-208-2010.

Согласно пунктам 1 — 6, 11 приложения А к ТКП 45-1.04-208-2010 в перечень эксплуатационной документации входит технический паспорт здания, акт приемки здания в эксплуатацию, акты осмотров здания, журнал технической эксплуатации здания, отчеты о ранее выполненных обследованиях, документы о текущих, капитальных ремонтах, усилении, реконструкции, защите строительных конструкций от коррозии, схемы внутридомовых систем водоснабжения, канализации, тепло-, газо-, электроснабжения, контуров заземления.

В соответствии с пунктом 4.4 ТКП 45-1.04-208-2010 проектная, исполнительная и эксплуатационная документация должна храниться у собственника здания или уполномоченного им органа.

В нарушение абзаца 9 части 1, части 2 пункта 4.3, пункта 4.4 ТКП 45-1.04-208-2010, пунктов 1 и 11 приложения А к ТКП 45-1.04-208-2010 на момент проверки в обществе не имелось эксплуатационной документации на эксплуатируемые производственные и жилые здания:

• технических паспортов;
• схем внутридомовых систем теплоснабжения;
• схем внутридомовых систем водоснабжения.

2. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.2009 N 1748 утвержден технический регламент Республики Беларусь «Здания и сооружения, строительные материалы и изделия. Безопасность» (ТР 2009/013/BY) (далее — ТР 2009/013/BY).

Согласно абзацам 2 и 3 пункта 1 статьи 1 ТР 2009/013/BY его действие распространяется на:

• завершенные строительством (возведенные, реконструированные, с завершенным капитальным ремонтом, реставрированные, благоустроенные) и вводимые в эксплуатацию здания и сооружения первого — четвертого классов сложности (далее — сооружения) на стадии проектирования, строительства, эксплуатации и сноса независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности;
• выпускаемую в обращение проектную документацию на возведение, реконструкцию, реставрацию, капитальный ремонт, благоустройство объектов независимо от страны происхождения.

Согласно пункту 1 статьи 7 ТР 2009/013/BY подтверждение соответствия существенным требованиям безопасности ТР 2009/013/BY выпускаемых в обращение сооружений, проектной документации, указанных в приложении к ТР 2009/013/BY строительных материалов и изделий, работ в строительстве носит обязательный характер и осуществляется путем принятия декларации о соответствии существенным требованиям безопасности ТР 2009/013/BY (далее — декларация о соответствии) либо проведения сертификации.

Изготовитель (заказчик (застройщик), проектировщик, исполнитель работ в строительстве) обязан принимать необходимые меры по обеспечению соответствия сооружения, проектной документации, работ в строительстве, строительных материалов и изделий существенным требованиям безопасности настоящего технического регламента, что может подтверждаться данными действующей системы производственного контроля изготовителя.

В соответствии с частью 1 пункта 2 статьи 7 ТР 2009/013/BY заказчик (застройщик) или его уполномоченный представитель до приемки сооружения в эксплуатацию составляет декларацию о соответствии сооружения на основании деклараций о соответствии проектной документации, деклараций о соответствии и (или) сертификатов соответствия строительных материалов и изделий, сертификатов соответствия работ в строительстве, а также (при необходимости) по результатам проведения испытаний конструкций сооружения и наносит знак соответствия на титульный лист эксплуатационно-технического паспорта сооружения согласно статье 8 ТР 2009/013/BY.

Согласно абзацам 1 — 3 части 4 пункта 2 статьи 7 ТР 2009/013/BY заказчик (застройщик) или его уполномоченный представитель должен иметь комплект технической документации, подтверждающий соответствие сооружения существенным требованиям безопасности настоящего технического регламента на этапах проектирования и строительства и включающий декларацию о соответствии сооружения; комплект проектной документации, включая декларацию о соответствии проектной документации.

Согласно пункту 10 статьи 7 ТР 2009/013/BY декларации о соответствии сооружений, проектной документации, строительных материалов и изделий подлежат регистрации в соответствии с требованиями Национальной системы подтверждения соответствия Республики Беларусь. Декларация о соответствии вступает в силу с даты регистрации.

Согласно статье 9 ТР 2009/013/BY изготовитель, импортер, проектировщик, исполнитель работ в строительстве, заказчик (застройщик) и их уполномоченные представители несут ответственность в соответствии с законодательством за соответствие выпускаемых в обращение (размещаемых на рынке) строительных материалов и изделий, проектной документации, работ в строительстве и сооружений требованиям настоящего технического регламента.

В соответствии с пунктом 1.2 технического кодекса установившейся практики ТКП 5.2.25-2012 (03220) «Национальная система подтверждения соответствия Республики Беларусь. Регистрация деклараций о соответствии проектной документации, зданий и сооружений», утвержденного постановлением Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь от 24.07.2012 N 42 «Об утверждении и введении в действие технического кодекса установившейся практики» (далее — ТКП 5.2.25-2012), декларирование соответствия проектной документации, зданий и сооружений осуществляется проектировщиком, заказчиком (застройщиком) или их уполномоченным представителем в соответствии с требованиями ТР 2009/013/BY и ТКП 5.2.25-2012.

Согласно части 2 пункта 1.3 ТКП 5.2.25-2012 декларированию соответствия подлежат также завершенные строительством (возведенные, реконструированные, реставрированные, с завершенным капитальным ремонтом, благоустроенные) и вводимые в эксплуатацию здания и сооружения I и II уровней ответственности (далее — сооружения) независимо от формы собственности и ведомственной принадлежности, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь.

В соответствии с пунктом 1.4 ТКП 5.2.25-2012 декларирование соответствия осуществляется заявителем путем принятия декларации о соответствии на основании собственных доказательств и (или) доказательств, полученных с участием аккредитованного органа по сертификации.

Согласно пункту 1.5 ТКП 5.2.25-2012 декларирование соответствия проектной документации или сооружения проводится на соответствие существенным требованиям безопасности ТР 2009/013/BY.

В соответствии с частью 2 пункта 1.7 ТКП 5.2.25-2012 принятие декларации о соответствии сооружения производится после завершения строительства до приемки сооружения в эксплуатацию.

Согласно пункту 1.14 ТКП 5.2.25-2012 декларация о соответствии подписывается руководителем (уполномоченным заместителем руководителя) организации или индивидуальным предпринимателем и заверяется печатью.

В соответствии с пунктом 1.22 ТКП 5.2.25-2012 декларация о соответствии вступает в силу с даты ее регистрации в реестре системы.

Установлено, что в нарушение части 1 пункта 2 статьи 7 ТР 2009/013/BY, пункта 1.5, части 2 пункта 1.7 ТКП 5.2.25-2012 предприятием в ноябре 2014 г. при осуществлении функций заказчика (застройщика) по приемке в эксплуатацию объектов не было обеспечено своевременное (до приемки в эксплуатацию 28.11.2014) составление деклараций об их соответствии требованиям ТР 2009/13/BY (декларации не принимались и не регистрировались в соответствующем сертифицирующем органе).

3. Эксплуатация или передача в эксплуатацию объекта строительства (очереди строительства, пускового комплекса) без его приемки в установленном порядке либо с нарушением такого порядка приемки в эксплуатацию (ст. 21.6 КоАП). В частности, когда в нарушение Положения о порядке приемки в эксплуатацию объектов строительства, утвержденного постановлением N 716 (далее — Положение N 716):

• объект эксплуатируется без приемки его в эксплуатацию (п. 3 и 4 Положения N 716);
• приказ о назначении приемочной комиссии по объекту был издан менее чем за тридцать дней до начала приемки объекта, в состав приемочной комиссии по приемке в эксплуатацию законченного строительством объекта не был включен представитель местного исполнительного и распорядительного органа (п. 17 и 18 Положения N 716);
• не были соблюдены сроки выполнения работ, перенесенных на благоприятный период, не был обеспечен ввод в эксплуатацию сезонных работ (благоустройство прилегающей территории, устройство дорожных покрытий), перенесенных на май следующего года (п. 23 Положения N 716).

Пример фактической основы дела.

1. В соответствии с пунктом 3 Положения N 716 объекты независимо от источников финансирования подлежат приемке в эксплуатацию приемочными комиссиями в соответствии с Положением N 716.

Согласно части 1 пункта 20 Положения N 716 соответствие принимаемых в эксплуатацию объектов проектной документации, требованиям безопасности и эксплуатационной надежности должно подтверждаться заключениями государственных органов (их структурных подразделений), иных государственных организаций согласно приложению (далее, если не указано иное, — органы государственного надзора), выдаваемыми в пределах их компетенции в соответствии с законодательством. При этом органы государственного строительного надзора выдают свое заключение с учетом наличия заключений по данному объекту других органов государственного надзора.

В соответствии с пунктом 21 Положения N 716 заказчик, застройщик либо уполномоченная ими организация до начала работы приемочной комиссии представляют в органы государственного надзора заявление, а также другие предусмотренные законодательством документы. Согласно пункту 22 Положения N 716 органы государственного надзора в срок не более 15 дней со дня подачи заявления, если иной срок не установлен законодательством, выдают положительное заключение по объекту или мотивированный отказ. Приемка в эксплуатацию объекта без наличия положительных заключений всех органов государственного надзора, которые должны выдавать их по данному объекту, не допускается. Заключения органов государственного надзора прилагаются к акту приемки объекта в эксплуатацию и являются его неотъемлемой частью.

Объект был принят приемочной комиссией в эксплуатацию (акт приемки объекта, законченного строительством, реконструкцией, реставрацией, от 15.10.2014 был утвержден приказом директора предприятия от 24.10.2014). Соответствие принятого в эксплуатацию объекта утвержденной проектной и разрешительной документации, выполненных на объекте строительных, специальных, монтажных, пусконаладочных работ, примененных материалов и изделий требованиям технических нормативных правовых актов, исполнительной документации выполненным строительно-монтажным работам и требованиям технических нормативных правовых актов, соответствие объекта требованиям нормативных правовых актов в части обеспечения безопасности для жизни и здоровья граждан, эксплуатационной надежности, достижение предусмотренных проектной документацией технико-экономических показателей, готовность инженерной инфраструктуры обеспечивать подачу и отведение ресурсов в объемах, предусмотренных проектной документацией, были подтверждены соответствующими заключениями государственных органов, иных государственных организаций (инспекции природных ресурсов и охраны окружающей среды (заключение от 29.08.2014), пожарного надзора (заключение от 15.10.2014), энергетического и санитарного надзора (от 12.09.2014 и от 29.08.2014 соответственно)).

В ходе проверки было установлено, что в нарушение части 1 пункта 20, части 2 пункта 22 Положения N 716 в октябре 2014 г. был принят в эксплуатацию объект без заключения инспекции Департамента контроля и надзора за строительством по области.

2. Согласно пункту 10 Положения N 716 в случае нарушения порядка приемки объекта в эксплуатацию председатель, члены приемочной комиссии несут ответственность в соответствии с законодательством. Эксплуатация или передача в эксплуатацию объекта без его приемки в эксплуатацию в установленном порядке либо с нарушением этого порядка влечет ответственность в соответствии с законодательством.

Пунктами 16, 17, частью 1 пункта 18 Положения N 716 установлено, что приемочные комиссии назначаются заказчиком, застройщиком либо уполномоченной ими организацией путем принятия соответствующего решения (приказа, постановления, распоряжения), в котором указываются состав приемочной комиссии, ее председатель, назначаемый из числа ее членов, устанавливаются даты начала и окончания работы комиссии. Приемочные комиссии назначаются не позднее 30 дней до начала приемки в эксплуатацию объекта, а по объектам, нормативные сроки продолжительности строительства которых составляют менее 30 дней, — не менее чем за 15 дней. В состав приемочных комиссий по приемке в эксплуатацию объектов включаются представители застройщика (заказчика и подрядчика — в случае заключения договора строительного подряда), разработчика проектной документации, эксплуатационной организации при ее наличии, балансодержателей при строительстве объектов внутри капитальных зданий и сооружений, местного исполнительного и распорядительного органа, органа государственного пожарного надзора. В случае невключения в состав приемочной комиссии указанных представителей приемка объекта в эксплуатацию не допускается.

В нарушение части 1 пункта 18 Положения N 716 в состав приемочных комиссий, созданных приказами генерального директора общества, не был включен представитель местного исполнительного и распорядительного органа.

3. Согласно пункту 19 Положения N 716 застройщик (заказчик и подрядчик — в случае заключения договора строительного подряда) представляет приемочной комиссии необходимые для работы комиссии документы по перечню, определяемому Министерством архитектуры и строительства Республики Беларусь.

Приказом Министерства архитектуры и строительства Республики Беларусь от 26.10.2012 N 339 «О признании утратившим силу пункта 2 приказа от 27 ноября 2008 г. N 433 и утверждении форм актов и перечня документации» утвержден перечень документации, представляемой приемочной комиссии заказчиком (далее — перечень N 339), в который включены копия декларации о соответствии сооружения существенным требованиям безопасности ТР 2009/013/BY и заключения органов государственного надзора о соответствии объекта, принимаемого в эксплуатацию, утвержденной проектной документации.

Проверкой было установлено, что в нарушение пункта 19 Положения N 716, перечня N 339 обществом (заказчиком) не были представлены приемочным комиссиям копии деклараций о соответствии объектов существенным требованиям безопасности ТР 2009/013/BY.