В статье 1 Закона Республики Беларусь от 25.11.2004 N 347-З “О государственном регулировании внешнеторговой деятельности” последняя определяется как деятельность по осуществлению внешней торговли товарами, и (или) услугами, и (или) объектами интеллектуальной собственности, причем внешняя торговля товарами – это импорт и (или) экспорт товаров.
В данной статье речь пойдет о таком виде экспорта, как реализация товаров для государственных нужд иностранных государств (в частности, Российской Федерации) резидентами Республики Беларусь.
По официальным данным, размещенным на официальном интернет-портале Министерства иностранных дел Республики Беларусь, в последнее десятилетие динамика внешней торговли Республики Беларусь характеризуется стремительным увеличением объемов товарооборота и услуг. Это обусловлено высокими темпами экономического роста, повышением научно-технического и транзитного потенциала, участием в интеграционных процессах в рамках Содружества Независимых Государств (СНГ), а также диверсификацией торгово-экономических отношений с другими регионами мира. Структура промышленного комплекса определяет высокую степень открытости экономики Республики Беларусь, ее ориентированность на внешние рынки. Более 50% производимых в стране товаров поставляется на экспорт. Основным торговым партнером Беларуси является Российская Федерация, на ее долю приходится более 40% белорусского экспорта и более половины объема импорта (см. информацию перейдя по вкладке “Внешняя торговля” на официальном сайте Министерства иностранных дел Республики Беларусь).
Основной нормативный акт, регулирующий правила проведения закупок товаров, работ, услуг для государственных нужд в России, – это Федеральный закон Российской Федерации от 05.04.2013 N 44-ФЗ “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд” (далее – Закон N 44-ФЗ).
С 1 января 2016 г. положения Закона N 44-ФЗ применяются к отношениям, связанным с осуществлением закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Республики Крым и города федерального значения Севастополя, а также к отношениям, связанным с обеспечением мониторинга, аудита и контроля в сфере указанных закупок (часть 32 статьи 112 Закона N 44-ФЗ).
Государственные нужды формируют государственный заказ, который обеспечивает потребности как самого государства, так и государственных заказчиков в товарах, работах, услугах, необходимых для осуществления функций и полномочий того или иного государства, государственных заказчиков (в том числе для реализации государственных целевых программ), для исполнения его международных обязательств, в том числе для реализации межгосударственных целевых программ, в которых оно участвует.
В Российской Федерации по общему правилу участником размещения государственного заказа может быть любое юридическое лицо независимо от организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала или любое физическое лицо, в том числе индивидуальный предприниматель.
В соответствии с пунктом 1 статьи 525 Гражданского кодекса Российской Федерации поставка товаров для государственных или муниципальных нужд осуществляется на основе государственного или муниципального контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд, а также заключаемых в соответствии с ним договоров поставки товаров для государственных или муниципальных нужд.
Такая поставка может осуществляться как хозяйствующими субъектами Российской Федерации, так и резидентами Республики Беларусь. В этих целях между Российской Федерацией и Республикой Беларусь заключены многосторонние международные договоры:
- Соглашение о формировании Единого экономического пространства (заключено в г. Ялте 19.09.2003);
- Договор о зоне свободной торговли (подписан в г. Санкт-Петербурге 18.10.2011) (далее – Договор ЗСТ);
- Договор о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (далее – Договор ЕАЭС).
Указанными международными договорами государствам-членам предоставляется национальный режим в сфере закупок при условии унифицирования законодательства стран-участниц.
При осуществлении государственных закупок (далее – госзакупки) национальный режим применяется к товарам (работам, услугам) иностранного происхождения и поставщикам (подрядчикам, исполнителям), предлагающим такие товары (работы, услуги), в случае, если аналогичный режим установлен иностранным государством или группой иностранных государств в отношении товаров (работ, услуг) отечественного происхождения и поставщиков (подрядчиков, исполнителей), предлагающих такие товары (работы, услуги).
Так, в частности, в статье 88 Договора ЕАЭС государствам-членам предоставляется национальный режим в сфере закупок и не допускается предоставление третьим странам режима в сфере закупок более благоприятного, чем предоставляемый государствам-членам.
Кроме того, в статье 6 Договора ЗСТ, заключенного между государствами – участниками СНГ (далее – Стороны), прямо указано в отношении всех законов, нормативных актов, процедур и практики, касающихся госзакупок, следующее: каждая из Сторон предоставляет в отношении товаров, происходящих с территории любой другой Стороны, и их поставщиков режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставляется:
- отечественным товарам и поставщикам;
- товарам, происходящим с территории любой другой Стороны, и их поставщикам.
Ограничения возможности участия в госзакупках в зависимости от предмета таких госзакупок, целей, для которых будет использоваться предмет закупок, установлены постановлениями Правительства Российской Федерации от 14.07.2014 N 656 “Об установлении запрета на допуск отдельных видов товаров машиностроения, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд”, от 24.12.2013 N 1224 “Об установлении запрета и ограничений на допуск товаров, происходящих из иностранных государств, работ (услуг), выполняемых (оказываемых) иностранными лицами, для целей осуществления закупок товаров, работ (услуг) для нужд обороны страны и безопасности государства”, от 11.08.2014 N 791 “Об установлении запрета на допуск товаров легкой промышленности, происходящих из иностранных государств, в целях осуществления закупок для обеспечения федеральных нужд” и др.
С другой стороны, в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 3 Федерального закона Российской Федерации от 18.07.2011 N 223-ФЗ “О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц” Правительство Российской Федерации вправе установить приоритет товаров российского происхождения, работ, услуг, выполняемых, оказываемых российскими лицами, по отношению к товарам, происходящим из иностранного государства, работам, услугам, выполняемым, оказываемым иностранными лицами, с учетом таможенного законодательства Таможенного союза и международных договоров Российской Федерации, а также особенности участия в закупке субъектов малого и среднего предпринимательства.
В настоящее время основная проблема, с которой сталкиваются белорусские производители, участвуя в закупках, проводимых на территории Российской Федерации, – это приравнивание товаров белорусского производителя к иностранным товарам и, как следствие, повышение требований как к самому товару, так и к участнику процедуры закупки. Безусловно, такое положение дел противоречит как законодательству Российской Федерации, так и международным соглашениям между нашими государствами. Зачастую в законодательстве прямо устанавливается запрет на закупку товаров у субъектов хозяйствования – нерезидентов.
Однако товары из Беларуси не всегда признаются иностранными: среди исключений – установленные постановлением Правительства Российской Федерации от 05.02.2015 N 102 “Об установлении ограничения допуска отдельных видов медицинских изделий, происходящих из иностранных государств, для целей осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд”. В ситуации, если тендерными документами искусственно ограничивается конкуренция путем признания товара иностранным и включения пункта о возможности закупки иностранного товара только в случае его отсутствия у поставщиков внутри страны, такие документы можно и нужно оспаривать.
Следует отметить, что на сегодняшний день действующее законодательство Российской Федерации несколько строже подходит к процедуре закупки товаров для государственных или муниципальных нужд, чем законодательство Республики Беларусь, что, безусловно, требует гармонизации – сближения законодательства, направленного на установление сходного (сопоставимого) нормативного правового регулирования.
Понятие госзакупки, данное в абзаце 3 статьи 1 Закона Республики Беларусь от 13.07.2012 N 419-З “О государственных закупках товаров (работ, услуг)”, включает приобретение товаров (работ, услуг) полностью или частично за счет бюджетных средств и (или) средств государственных внебюджетных фондов получателями таких средств.
В отличие от законодательства Республики Беларусь, в соответствии с пунктом 3 статьи 3 Закона N 44-ФЗ контрактная система в сфере госзакупок подразумевает совокупность участников в сфере закупок, в то время как сама закупка товаров (работ, услуг) для обеспечения государственных или муниципальных нужд подразумевает не только совокупность действий, осуществляемых в установленном Законом N 44-ФЗ порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд, но также включает вопросы заключения контракта.
Закупка начинается с определения поставщика (подрядчика, исполнителя) и завершается исполнением обязательств сторонами контракта. В случае если Законом N 44-ФЗ не предусмотрено размещение извещения об осуществлении закупки или направление приглашения принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя), закупка начинается с заключения контракта и завершается исполнением обязательств сторонами контракта.
Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), за исключением осуществления закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), заказчик создает комиссию по осуществлению закупок (часть 1 статьи 39 Закона N 44-ФЗ).
Заказчиком могут создаваться конкурсные, аукционные, котировочные комиссии, комиссии по рассмотрению заявок на участие в запросе предложений и окончательных предложений и единые комиссии, осуществляющие функции по осуществлению закупок путем проведения конкурсов, аукционов, запросов котировок, запросов предложений (часть 3 статьи 39 Закона N 44-ФЗ).
Число членов комиссии в зависимости от вида должно быть не менее чем пять или три человека.
В определенных законодательством Российской Федерации случаях заказчик госзакупки может требовать от поставщика (подрядчика, исполнителя) привлечения им к исполнению контракта соисполнителей, которые являются субъектами малого предпринимательства, социально ориентированными некоммерческими организациями.
Конкурс (открытый конкурс, конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс, закрытый конкурс, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс), аукцион (аукцион в электронной форме (электронный аукцион), закрытый аукцион), запрос котировок, запрос предложений являются конкурентными процедурами.
Заказчики должны формировать идентификационный код закупки (ИКЗ). Порядок формирования идентификационного кода закупки утвержден приказом Министерства экономического развития Российской Федерации от 29.06.2015 N 422, который вступил в силу с 1 января 2016 г.
По структуре ИКЗ представляет собой 36-значный цифровой код.
Данный код необходимо будет указывать в таких документах, как:
- план закупок;
- план-график закупок;
- извещение об осуществлении закупки;
- приглашение принять участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) закрытым способом;
- документация о закупке;
- контракт;
- иные документы, предусмотренные Законом N 44-ФЗ.
Основные требования к участникам госзакупки изложены в части 1 статьи 31 Закона N 44-ФЗ.
Кроме того, заказчик вправе установить требование об отсутствии в реестре недобросовестных поставщиков (подрядчиков, исполнителей) информации об участнике закупки, в том числе информации об учредителях, о членах коллегиального исполнительного органа, лице, исполняющем функции единоличного исполнительного органа участника закупки – юридического лица.
В определенных законодательством Российской Федерации случаях к участникам госзакупок могут предъявляться дополнительные требования, например необходимость наличия:
- финансовых ресурсов для исполнения контракта;
- на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;
- опыта работы, связанного с предметом контракта, и деловой репутации;
- определенного количества специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Такие дополнительные требования к участникам закупки установлены, в частности, постановлением Правительства Российской Федерации от 04.02.2015 N 99 “Об установлении дополнительных требований к участникам закупки отдельных видов товаров, работ, услуг, случаев отнесения товаров, работ, услуг к товарам, работам, услугам, которые по причине их технической и (или) технологической сложности, инновационного, высокотехнологичного или специализированного характера способны поставить, выполнить, оказать только поставщики (подрядчики, исполнители), имеющие необходимый уровень квалификации, а также документов, подтверждающих соответствие участников закупки указанным дополнительным требованиям”.
Основные виды процедур госзакупки в России.
1. Конкурс. Под конкурсом понимается один из конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Конкурсы бывают: открытые, конкурсы с ограниченным участием, двухэтапные конкурсы, закрытые конкурсы, закрытый конкурс с ограниченным участием, закрытый двухэтапный конкурс.
Под открытым конкурсом понимается конкурс, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого конкурса, конкурсной документации и к участникам закупки предъявляются единые требования (часть 1 статьи 48 Закона N 44-ФЗ).
Как правило, заказчик проводит госзакупку путем проведения открытого конкурса.
Частью 2 статьи 84 Закона ФЗ-44 определены случаи применения исключительно закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей).
При проведении закрытого конкурса информация о закупках сообщается заказчиком путем направления приглашений принять участие в закрытом конкурсе, документации о закупке ограниченному кругу лиц и победителем такого конкурса признается его участник, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
При осуществлении закупок одних и тех же товаров (работ, услуг) несколькими заказчиками, последние вправе проводить совместный конкурс.
Организация участия в открытом конкурсе предусматривает следующие шаги:
1. Извещение о проведении открытого конкурса размещается заказчиком в единой информационной системе не менее чем за двадцать дней до даты вскрытия конвертов с заявками на участие в открытом конкурсе или открытия доступа к поданным в форме электронных документов заявкам на участие в открытом конкурсе (часть 1 статьи 49 Закона N 44-ФЗ).
2. Подача заявки. Заявки на участие в открытом конкурсе представляются по форме и в порядке, которые указаны в конкурсной документации, а также в месте и до истечения срока, которые указаны в извещении о проведении открытого конкурса (часть 1 статьи 51 Закона N 44-ФЗ).
Участник открытого конкурса подает в письменной форме заявку на участие в открытом конкурсе в запечатанном конверте, не позволяющем просматривать содержание заявки до вскрытия, или в форме электронного документа (если такая форма подачи заявки допускается конкурсной документацией) (абзац 1 части 2 статьи 51 Закона N 44-ФЗ).
3. Рассмотрение заявок конкурсной комиссией. Побеждает участник, предоставивший лучшие условия исполнения контракта.
Если в госзакупке выделяются отдельные лоты, то участник такой закупки подает заявку на участие в конкурсе в отношении определенного лота.
В отношении каждого лота заключается отдельный контракт.
Правила проведения совместных конкурсов и аукционов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1088.
2. Аукцион. Под аукционом на право заключить государственный или муниципальный контракт понимается способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя), при котором победителем признается участник закупки, предложивший наименьшую цену контракта.
Аукционная (конкурсная) документация – документ, утверждаемый заказчиком, регламентирующий порядок проведения аукциона (конкурса), устанавливающий требования к выполняемым работам и определяющий форму и порядок заключения государственного контракта (часть 7 раздела 1 “Термины” Методического пособия для предпринимателей, участвующих в государственных и муниципальных закупках (разработано Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации и Общероссийской общественной организацией малого и среднего предпринимательства “ОПОРА РОССИИ”) (далее – Методическое пособие)).
Заявка на участие в аукционе (конкурсе) – документ, подаваемый участником размещения заказа для участия в аукционе в срок и по форме, которые установлены документацией об аукционе (часть 8 раздела 1 “Термины” Методического пособия).
Аукционная (единая) комиссия – комиссия, создаваемая заказчиком для размещения заказа путем проведения аукциона, осуществляющая рассмотрение заявок на участие в аукционе и отбор участников аукциона, ведение протокола рассмотрения заявок на участие в аукционе (часть 9 раздела 1 “Термины” Методического пособия).
При осуществлении закупки путем проведения закрытого аукциона могут выделяться лоты, в отношении которых в приглашении принять участие в закрытом аукционе, в документации об аукционе отдельно указываются объект закупки, начальная (максимальная) цена контракта и ее обоснование, сроки и иные условия поставки товара, выполнения работы или оказания услуги. Участник закупки подает заявку на участие в аукционе в отношении определенного лота. В отношении каждого лота заключается отдельный контракт (часть 6 статьи 24 Закона N 44-ФЗ).
Справочно. В определенных постановлением Правительства Российской Федерации от 28.11.2013 N 1087 “Об определении случаев заключения контракта жизненного цикла” случаях заключается особый контракт – контракт жизненного цикла. Это контракт, предусматривающий закупку товара или работы (в том числе при необходимости проектирование, конструирование объекта, который должен быть создан в результате выполнения работы), последующие обслуживание, ремонт и при необходимости эксплуатацию и (или) утилизацию поставленного товара или созданного в результате выполнения работы объекта (часть 16 статьи 34 Закона N 44-ФЗ).
При осуществлении двумя и более заказчиками закупок одних и тех же товаров, работ, услуг такие заказчики вправе проводить совместные аукционы. Права, обязанности и ответственность заказчиков при проведении совместных аукционов определяются соглашением сторон. Контракт с победителем либо победителями совместного аукциона заключается каждым заказчиком.
Аукцион в электронной форме.
Это такой аукцион, при котором информация о закупке сообщается заказчиком неограниченному кругу лиц путем размещения в единой информационной системе извещения о проведении такого аукциона и документации о нем, к участникам закупки предъявляются единые требования и дополнительные требования.
Перечень товаров, работ и услуг, в случае осуществления которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме (электронный аукцион), утвержден распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.10.2013 N 2019-р.
Проведение такого аукциона обеспечивается на электронной площадке ее оператором. Взимание платы за участие в таком аукционе и аккредитацию является противозаконным. Исключение представляет собой плата, взимаемая с лица, с которым заключается контракт, в соответствии с актом Правительства Российской Федерации.
Обмен информацией в большинстве случаев осуществляется на электронной площадке в форме электронных документов, подписанных усиленной электронной подписью лица, действующего от имени участника, заказчика, оператора электронной площадки.
Аккредитация участника электронного аукциона на электронной площадке действительна в течение 3 лет.
Аккредитованный участник электронного аукциона вправе участвовать в таких аукционах после предоставления обеспечения заявки на участие. Главным отличием такого аукциона является то, что все общение между заказчиком и участником осуществляется посредством сети Интернет.
Так, для участия в аукционе необходимо будет пройти аккредитацию на сайте, направив оператору электронной площадки определенные документы и сведения.
Победителем признается участник, предложивший наиболее низкую цену контракта. С ним и будет заключен государственный контракт.
В течение пяти дней с даты размещения заказчиком в единой информационной системе проекта контракта победитель электронного аукциона размещает в единой информационной системе проект контракта, подписанный лицом, имеющим право действовать от имени победителя такого аукциона, а также документ, подтверждающий предоставление обеспечения исполнения контракта и подписанный усиленной электронной подписью указанного лица.
В течение трех рабочих дней с даты размещения в единой информационной системе проекта контракта, подписанного усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени победителя электронного аукциона, и предоставления таким победителем обеспечения исполнения контракта заказчик обязан разместить контракт, подписанный усиленной электронной подписью лица, имеющего право действовать от имени заказчика, в единой информационной системе.
В случае установления недостоверности информации, содержащейся в документах, представленных участником электронного аукциона, аукционная комиссия обязана отстранить такого участника от участия в электронном аукционе на любом этапе его проведения (часть 6.1 статьи 66 Закона N 44-ФЗ).
Возможность изменить срок исполнения контракта, когда от его заключения уклонился победитель конкурса (электронного аукциона), в Законе N 44-ФЗ не предусмотрена.
При проведении аукционов заказчик обязан установить требование к обеспечению заявок. Требование об обеспечении заявки на участие в определении поставщика (подрядчика, исполнителя) в равной мере относится ко всем участникам закупки.
Обеспечение заявки на участие в электронных аукционах осуществляется участником закупки исключительно путем внесения денежных средств. Размер обеспечения заявки должен составлять от 0,5% до 5% начальной (максимальной) цены контракта. Если при проведении аукционов начальная (максимальная) цена контракта не превышает три миллиона рублей, то размер обеспечения заявки должен составлять 1% начальной (максимальной) цены контракта (часть 14 статьи 44 Закона N 44-ФЗ).