В административно-деликтном праве, как и во всех без исключения отраслях права, имеет большое значение соблюдение сроков для принятия юридически значимых решений, в том числе для привлечения к административной ответственности. В связи с этим в научной и учебной литературе [1, с. 334 – 341], [2, с. 291 – 293], [3, с. 191 – 193], а также практикующими юристами [4, с. 37 – 42], [5, с. 43 – 45] вполне обоснованно акцентируется внимание на этой проблеме.
Законодателем установлены сроки привлечения к административной ответственности, и зависят они от вида совершенного правонарушения. Указанные сроки определены в ст. 7.6 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) [6] (приводить ее содержание в данном случае нет необходимости). Необходимо отметить, что на практике часто встречаются определенные сложности с исчислением сроков привлечения к административной ответственности. Вызвано это как нечеткостью изложения положений нормативного правового акта, так и отсутствием единой правоприменительной практики.
В административном праве нет норм, которые бы определяли начало срока и его окончание, как, например, в Гражданском кодексе Республики Беларусь (далее – ГК) [7]. В КоАП надлежит четко регламентировать все вопросы, связанные с исчислением сроков. В связи с этим в случае возникновения неясности по поводу исчисления сроков (их начала, окончания, приостановления) необходимо руководствоваться положениями ст. 192 – 194 ГК.
Согласно ст. 2.8 КоАП физическое или юридическое лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, если в течение одного года со дня окончания исполнения административного взыскания не совершило нового административного правонарушения. Исчисление срока, по окончании которого лицо считается не подвергавшимся административному взысканию, следует производить не со дня вступления в силу решения органа или должностного лица о наложении административного взыскания, а со дня его исполнения (например, уплаты штрафа). Это имеет значение для решения вопроса о привлечении к уголовной ответственности по делам о преступлениях с административной преюдицией. Так, в некоторых статьях Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК) [8] речь идет об уголовной ответственности при совершении в течение года после наложения административного взыскания такого же правонарушения. Подчеркнем, что административное взыскание считается наложенным не со дня вынесения постановления по делу об административном правонарушении, а со дня вступления в законную силу постановления.
Таким образом, между нормой, содержащейся в ст. 2.8 КоАП, и соответствующими статьями УК, в которых установлена административная преюдиция, есть определенные расхождения: лицо может считаться имеющим административное взыскание, так как годичный срок исчисляется со дня окончания исполнения взыскания, но к уголовной ответственности его привлекать нельзя, поскольку истек годичный срок со дня наложения административного взыскания, т.е. со дня вступления в законную силу принятого решения (но с позиции реального исполнения административного взыскания и его наличия годичный срок еще не истек).
Исходя из того что аналогия при привлечении к ответственности недопустима, желательно было бы устранить несогласованность между сроками в административном и уголовном законодательстве, имея в виду возможность привлечения к уголовной ответственности по статьям УК с административной преюдицией в течение годичного срока, когда лицо считается имеющим административное взыскание. Такое предложение обусловлено многочисленными фактами умышленного неисполнения наложенных административных взысканий, в частности штрафов. В ст. 423 УК предусмотрены необходимые меры воздействия в отношении должностных лиц, уклоняющихся от исполнения приговора. К должностным лицам при их уклонении от исполнения приговора суда может быть применен широкий спектр мер воздействия, например не только привлечение к уголовной ответственности, но и меры дисциплинарного воздействия в виде увольнения. Однако в практике известны многочисленные случаи уклонения от исполнения гражданами, не являющимися должностными лицами, постановлений, вынесенных судами и иными компетентными органами.
В административно-деликтном праве рычаги воздействия менее эффективны: согласно ч. 1 ст. 24.10 КоАП уклонение должника от выплаты подлежащих взысканию с него денежных средств, выразившееся в непредставлении информации или в представлении заведомо недостоверной информации об имеющемся у него имуществе, о месте нахождения его имущества, об изменении места работы или жительства, о дополнительном заработке (в том числе за работу по совместительству) и иных доходах, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти базовых величин или административный арест, а на юридическое лицо – до тысячи базовых величин. В соответствии с ч. 2 ст. 24.10 КоАП неисполнение должником в срок, установленный судом, иным органом или судебным исполнителем, исполнительного документа, не связанного с передачей денежных сумм, влечет наложение штрафа в размере до пятидесяти базовых величин, а на юридическое лицо – до пятисот базовых величин. Частью 3 ст. 24.10 КоАП предусмотрено, что неисполнение должником в срок, установленный законодательными актами или судом либо судебным исполнителем, судебного постановления или иного акта, обязывающего должника совершить определенные действия или воздержаться от их совершения, влечет наложение штрафа в размере до сорока базовых величин, а на юридическое лицо – до пятисот базовых величин. Таким образом, в ч. 3 ст. 24.10 КоАП за неисполнение взыскания в виде штрафа предусмотрена возможность наложения нового штрафа, который, в свою очередь, также может быть не уплачен. Для тех случаев, когда штраф не уплачивается без уважительных причин, можно было бы предусмотреть уголовную ответственность в случае повторного в течение года после наложения административного взыскания совершения такого правонарушения, в частности ст. 423 УК дополнить соответствующей частью. В законе следует определить перечень, по которому неуплата административного штрафа признавалась бы таковой без уважительной причины. Соответственно к уважительным причинам, когда не допускается привлечение к уголовной ответственности, можно, например, отнести нетрудоспособность лица, отсутствие работы по месту жительства и невозможность службы занятости ее предоставить такому лицу. Однако решение данного вопроса остается за законодателем.
При установлении нарушений порядка и условий привлечения к административной ответственности протест или жалоба не могут быть поданы по причине истечения шестимесячного срока, установленного в ч. 3 ст. 12.11 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – ПИКоАП). Полагаем, что он должен быть увеличен применительно к правонарушениям, имеющим “выход” на уголовную ответственность (по делам с административной преюдицией) до одного года, т.е. до срока, в течение которого лицо считается имеющим административное взыскание, т. к. при решении вопроса об уголовной ответственности может обнаружиться незаконность наложенного административного взыскания.
Для решения вопроса о сохранении трудовых отношений нужно иметь в виду право работника обжаловать наложенное административное взыскание. Например, на основании ст. 3.2 и 3.5 ПИКоАП административные правонарушения о мелком хищении имущества рассматриваются судом, а если указанное правонарушение совершено лицом, не достигшим 18 лет, – комиссией по делам несовершеннолетних. Согласно п. 8 ст. 42 Трудового кодекса Республики Беларусь (далее – ТК) [9] совершение по месту работы хищения имущества нанимателя, установленного вступившим в законную силу приговором суда или постановлением органа, в компетенцию которого входит наложение административного взыскания, является основанием для увольнения работника по инициативе нанимателя.
В соответствии с ч. 1 ст. 200 ТК дисциплинарное взыскание применяется не позднее одного месяца со дня обнаружения дисциплинарного проступка без учета времени болезни работника и (или) пребывания его в отпуске. Частью 2 ст. 200 ТК предусмотрено, что днем обнаружения дисциплинарного проступка считается день, когда о проступке стало известно лицу, которому работник непосредственно подчинен. Однако для таких ситуаций, когда факт хищения подтверждается органом, компетентным наложить административное взыскание, а не выявляется лицом, которому работник непосредственно подчинен (даже при очевидности факта хищения, когда, например, работник задержан на проходной мясокомбината при выносе похищенной продукции), исчисление сроков должно осуществляться следующим образом: месячный срок при увольнении по п. 8 ст. 42 ТК следует исчислять не со дня принятия решения о наложении административного взыскания, а после истечения десятидневного срока на подачу жалобы относительно вынесенного комиссией постановления либо (в случае подачи такой жалобы) после ее рассмотрения судом.
Обратим внимание, что при рассмотрении отдельного дела об административном правонарушении должностное лицо органа исполнительной власти выступает одновременно и как “судья”, и как представитель конкретного ведомства. В этом и заключается несовершенство такой процедуры. Однако при наличии права на судебную проверку принятых административных решений внесудебный порядок привлечения к административной ответственности показывает свою эффективность, в том числе обеспечивая разгрузку судов. Рассмотрение дел комиссией по делам несовершеннолетних в отношении правонарушений, совершенных лицами моложе 18 лет, тем более вполне оправданно.
Частью 3 ст. 7.6 КоАП предусмотрено, что в случае отказа в возбуждении уголовного дела, прекращения проверки и разъяснения заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения либо прекращения предварительного расследования по уголовному делу или уголовного преследования, но при наличии в деяниях признаков совершенного административного правонарушения административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела или о прекращении проверки и разъяснении заявителю права возбудить в суде уголовное дело частного обвинения либо о прекращении предварительного расследования по уголовному делу или уголовного преследования, но не позднее трех лет со дня совершения административного правонарушения. Обратим внимание, что в ч. 1 ст. 7.6 КоАП установлены дифференцированные сроки привлечения к административной ответственности в зависимости от вида правонарушения.
В одной из публикаций был приведен интересный пример, касающийся порядка исчисления сроков наложения административного взыскания. Как говорил Сократ, “non est terminus”, что в переводе с латыни означает “нет предела совершенству” [10]. Поэтому, не возражая против изложенного подхода автора, хотелось бы подчеркнуть некоторые дополнительные аспекты, что позволит еще более гармонизировать национальное законодательство в области соблюдения сроков привлечения к административной ответственности.
Согласно приведенному примеру [5] органами внутренних дел по результатам проверки по факту причинения М. телесных повреждений К. 17 марта 2015 г. принято процессуальное решение об отказе в возбуждении уголовного дела. В действиях М. должностными лицами органа внутренних дел усмотрены признаки административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 9.1 КоАП. Постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено заместителем прокурора района 15 апреля 2015 г. до начала административного процесса; материалы направлены в орган внутренних дел для организации дополнительной проверки, по результатам которой 6 мая 2015 г. в отношении М. вновь вынесено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, после чего органом внутренних дел осуществлена подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению, а материалы направлены в суд. Постановлением суда от 25.06.2015 дело об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 9.1 КоАП, в отношении М. прекращено на основании п. 3 ч. 1 ст. 9.6 ПИКоАП [11] в связи с истечением срока наложения административного взыскания. Принятие решения о прекращении дела суд мотивировал тем, что с момента вынесения 17 марта 2015 г. первоначального постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и до момента рассмотрения судом 25 июня 2015 г. истек установленный ч. 3 ст. 7.6 КоАП двухмесячный срок для привлечения лица к административной ответственности. Вышестоящим судом данное постановление оставлено без изменения.
Отметим, что норма, изложенная в ч. 3 ст. 7.6 КоАП, содержит лишь общее положение о том, в какой срок необходимо привлечь лицо к административной ответственности в случае отказа в возбуждении уголовного дела и в случае наступления иных перечисленных в названной норме обстоятельств. При этом нет никакой конкретизации, должен ли это быть первый отказ в возбуждении уголовного дела либо, как это иногда бывает на практике, неоднократно отменяется постановление об отказе в возбуждении уголовного дела с направлением материала в органы внутренних дел для организации проведения дополнительной проверки.
Для обеспечения единообразной практики в КоАП должны быть оговорены сроки, в течение которых лицо может быть привлечено к административной ответственности, когда выносятся два и более постановления об отказе в возбуждении уголовного дела по результатам проверок. Возможно, здесь следует предусмотреть суммирование сроков, исключая периоды проверки, проводимой в соответствии с уголовно-процессуальным законодательством.
Кроме того, в приведенном примере акцентировано внимание на том обстоятельстве, что постановление об отказе в возбуждении уголовного дела отменено до начала административного процесса. А каким образом поступить правоприменительному органу, если постановление об отказе в возбуждении уголовного дела было отменено после начала административного процесса? Ведь если еще раз обратиться к норме ч. 3 ст. 7.6 КоАП, то из дословной ее трактовки мы увидим, что необходимо, чтобы состоялся факт вынесения постановления об отказе в возбуждении уголовного дела или наступили иные обстоятельства, указанные в названной норме. После этого начинается отсчет двухмесячного срока, в течение которого лицо может быть привлечено к административной ответственности. Вместе с тем законодателем (ст. 10.1 ПИКоАП) не предусмотрена возможность приостановления течения данного срока, что является не совсем правильным. В связи с этим законодателю следовало бы внести корректировки в ст. 10.1 ПИКоАП, установив ею возможность приостановления течения двухмесячного или иного более продолжительного для такого правонарушения срока (ч. 1 ст. 7.6 КоАП) в случае отмены постановления об отказе в возбуждении уголовного дела и его возобновления с момента принятия нового решения об отказе в возбуждении уголовного дела. При этом подобные сроки не должны подлежать пролонгации ввиду неоднократных отмен постановлений об отказе в возбуждении уголовного дела (однако, как было отмечено выше, допускаем их суммирование). Это обстоятельство обяжет органы внутренних дел ответственнее относиться к исполнению служебных обязанностей, вынося более аргументированные постановления на основе собранных фактов и доказательств в их совокупности.
Существенные расхождения во мнениях вызывает решение вопроса о сроках привлечения к административной ответственности, когда речь идет о длящемся правонарушении. Здесь можно напомнить о необходимости руководствоваться принципом недопустимости повторного применения мер ответственности за одно правонарушение (принцип non bis in idem). Длящимся является правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом.
В п. 5 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 25.09.2014 N 15 “О применении судами норм Общей части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях” обращено внимание судов, что длящееся административное правонарушение характеризуется непрерывным во времени невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или юридическое лицо актом законодательства под угрозой административного взыскания (ст. 2.6 КоАП). В нем также подчеркивается, что моментом фактического окончания длящегося административного правонарушения следует считать совершение виновным лицом действий, направленных на его прекращение (например, исполнение возложенной обязанности, самостоятельное устранение нарушения), прекращение его совершения в связи с наступлением события, объективно препятствующего дальнейшему противоправному поведению (например, пресечение правонарушения уполномоченным органом либо должностным лицом), а равно отпадение обязанности у лица, совершающего правонарушение путем неисполнения этой обязанности [12].
Еще более однозначной и важной для практики (в силу сходства законодательства и действия общих правовых принципов) является позиция Верховного Суда Российской Федерации. Перед ним был поставлен вопрос о сроке, в течение которого возможно повторное привлечение лица к административной ответственности за длящееся административное правонарушение, в частности за проживание без паспорта или без регистрации, нарушение правил пожарной безопасности, санитарных правил и норм, осуществление предпринимательской деятельности без лицензии и др. Согласно ч. 2 ст. 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации) при длящемся административном правонарушении сроки давности привлечения к административной ответственности начинают исчисляться со дня обнаружения административного правонарушения. Днем обнаружения длящегося административного правонарушения считается день, когда должностное лицо, уполномоченное составлять протокол об административном правонарушении, выявило факт его совершения. С учетом данного факта Верховный Суд Российской Федерации ответил, что привлечение к ответственности прекращает правонарушение. По существу, речь идет о фиксации правонарушения и привлечении к ответственности.
Но, конечно, и после этого, если не применены меры пресечения, неправомерные действия могут продолжаться. Поэтому Верховный Суд Российской Федерации указал, что если лицо, привлеченное к административной ответственности, не выполняет обязанности, возложенные на него законом или иным нормативным правовым актом, или делает это ненадлежащим образом, то возможно повторное привлечение его к ответственности. И здесь следует учитывать характер обязанности, возложенной на нарушителя, и срок, необходимый для ее исполнения. Таким образом, в данном случае речь идет уже о новом правонарушении [13].
Аналогичной позиции по таким делам придерживался и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации (в настоящее время упразднен). Например, в отношении юридического лица была проведена проверка органами пожарного надзора. 14 сентября 2007 г. организация привлечена к административной ответственности по ч. 1 ст. 20.4 КоАП Российской Федерации за нарушение правил пожарной безопасности. Также выдано предписание об устранении нарушения в срок до 10 октября 2008 г. На устранение нарушений органы пожарного надзора дали около одного года. Через год проведена внеплановая проверка устранения нарушений правил пожарной безопасности. Нарушения не были устранены, и 22 октября 2008 г. вынесено новое постановление о назначении административного наказания по ч. 1 ст. 20.4 КоАП Российской Федерации. Высший Арбитражный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что в этом случае налицо два разных административных правонарушения. Прошел достаточный срок для устранения нарушения. Истек срок исполнения предписания. Вступило в законную силу первое постановление о назначении административного наказания.
Следовательно, строгое соблюдение установленных в законодательстве сроков привлечения к административной ответственности, ясность формулировок, содержащихся в нем, имеют огромное значение для обеспечения режима законности в государстве и обществе.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Крамник, А.Н. Административное право. Административно-деликтное право. Общая часть: пособ. для студентов высш. учеб. заведений по юрид. специальности / А.Н.Крамник. – 2-е изд., перераб. и доп. – Минск: Изд. центр БГУ, 2009. – Ч. 2. – 379 с.
2. Гавриленко, Д.А. Административное право: учеб. пособ. / Д.А.Гавриленко, С.Д.Гавриленко; под ред. д-ра юрид. наук, проф. Д.А.Гавриленко. – Минск: Амалфея, 2002. – 416 с.
3. Василевич, Г.А. Административно-деликтное право: учеб. пособ. / Г.А.Василевич, С.Г.Василевич, С.В.Добриян. – Минск: Адукацыя i выхаванне, 2013. – 648 с.
4. Бильдейко, А.К. К вопросу о сроках наложения административного взыскания / А.К.Бильдейко // Законность и правопорядок. – 2015. – N 4. – С. 37 – 42.
5. Бобылёв, А. Порядок исчисления сроков наложения административного взыскания: есть предложение / А.Бобылёв // Законность и правопорядок. – 2015. – N 4. – С. 43 – 45.
6. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: 21 апр. 2003 г., N 194-З: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г.: одобр. Советом Респ. 2 апр. 2003 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
7. Гражданский кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс]: 7 дек. 1998 г., N 218-З: принят Палатой представителей 28 окт. 1998 г.: одобр. Советом Респ. 19 нояб. 1998 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
8. Уголовный кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс]: 9 июля 1999 г., N 275-З: принят Палатой представителей 2 июня 1999 г.: одобр. Советом Респ. 24 июня 1999 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
9. Трудовой кодекс Республики Беларусь [Электронный ресурс]: 26 июля 1999 г., N 296-З: принят Палатой представителей 8 июня 1999 г.: одобр. Советом Республики 30 июня 1999 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
10. Жемчужины мысли [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.inpearls.ru/pearls/tag/id/25442/ value/chetverostishya. – Дата доступа: 19.08.2016.
11. Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: 20 дек. 2006 г., N 194-З: принят Палатой представителей 9 нояб. 2006 г.: одобр. Советом Республики 1 дек. 2006 г. // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
12. О применении судами норм общей части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях [Электронный ресурс]: постановление Пленума Верховного Суда Респ. Беларусь, 25 сент. 2014 г., N 15 // КонсультантПлюс. Беларусь / ООО “ЮрСпектр”, Нац. центр правовой информ. Респ. Беларусь. – Минск, 2016.
13. Обзор законодательства и судебной практики Верховного Суда Российской Федерации за четвертый квартал 2006 года [Электронный ресурс]: утв. постановлением Президиума Верховного Суда Российской Федерации, 7 марта 2007 г.: в ред. от 04.07.2012. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_67215. – Дата доступа: 19.08.2016.