Тенденции совершенствования законодательства о местном самоуправлении в Республике Беларусь

Становление местного самоуправления в Беларуси – неизбежный процесс, поскольку в ходе осуществляемых экономических и политических реформ для него складывались и складываются все необходимые объективные предпосылки. Самоуправление есть важнейшее условие реализации демократических основ конституционного строя, гарантия прав и свобод граждан, фундамент современного гражданского общества.

Местное самоуправление – важнейший стабилизирующий институт всего государственного устройства любой страны. Его сущность характеризуется органическим сочетанием черт органа публичной власти и объединения граждан по территориальному принципу. В связи с этим политические интересы отдельных граждан, общественных объединений, движений, партий и других негосударственных структур получают выражение на местном уровне наиболее свободно и полно в том случае, когда местная власть организована на началах самоуправления.

В истории местного самоуправления в Республике Беларусь в период с 1991 года по 2011 год можно выделить несколько этапов.

Первый этап (1991 – 2000 годы) характеризуется закреплением положений о местном самоуправлении в отдельном законе и в Конституции Республики Беларусь.

В феврале 1991 г. Верховным Советом Республики Беларусь 12-го созыва принят Закон Республики Беларусь от 20.02.1991 N 617-XII “О местном управлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь” (далее – Закон 1991 года), который в октябре 1994 г. переименован в Закон Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь”. В первоначальной редакции Закон 1991 года допускал возможность упразднения Советов депутатов в районах городов, что оценивается учеными <1> как ослабление позиции представительной власти.

<1> См., например: Сидорчук, В.К. Организация местного самоуправления. – Минск: Амалфея, 2002. – С. 40 – 41.

Наиболее важным для развития местного самоуправления стало закрепление его основ разделе V Конституции Республики Беларусь. Соответственно после введения ее в действие вносились необходимые изменения и дополнения в законодательство, в том числе в Закон 1991 года. Однако не все изменения и дополнения оправдали себя. В 1994 году сам Верховный Совет Республики Беларусь обратился в Конституционный Суд Республики Беларусь с инициативой о признании неконституционными принятых им же изменений и дополнений в указанный Закон 1991 года. Заключением Конституционного Суда Республики Беларусь от 21.11.1994 N З-8/94 “О соответствии Конституции Закона от 6 октября 1994 года “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О местном самоуправлении и местном хозяйстве в Республике Беларусь” рассматриваемые изменения и дополнения были признаны не соответствующими Конституции Республики Беларусь, а, следовательно, система Советов депутатов подлежала полному восстановлению, а исполнительные и распорядительные органы фактически выводились из подчинения местных представительных органов.

19 сентября 1995 г. принят Указ Президента Республики Беларусь N 383 “О проведении реформы органов местного управления и самоуправления”, в соответствии с которым окончательно упразднялись районные в городах Советы депутатов и их органы. Несмотря на то что названный Указ был так же признан не соответствующим Конституции Республики Беларусь и законам Республики Беларусь (заключение Конституционного Суда Республики Беларусь от 11.12.1995 N З-25/95 “О соответствии Конституции и законам Республики Беларусь Указов Президента Республики Беларусь от 19 сентября 1995 г. N 383 “О проведении реформы органов местного управления и самоуправления”, от 27 ноября 1995 г. N 481 “Об утверждении примерной структуры местных администраций в районах городов” и от 30 ноября 1995 г. N 485 “О внесении изменений и дополнений во Временное положение о местной администрации”), он предвосхитил положения, которые все же закрепились в законодательстве в будущем.

Важность урегулирования местного самоуправления с точки зрения законности подтверждается принятием Модельного закона “Об общих принципах организации местного самоуправления”, утвержденного постановлением Межпарламентской Ассамблеи государств – участников Содружества Независимых Государств от 06.12.1997 N 10-17 (далее – Модельный закон). Согласно Модельному закону (ч. 1 ст. 2) под местным самоуправлением понимается форма реализации власти народа, осуществляемая посредством самостоятельной и под свою ответственность деятельности населения муниципальных образований по решению вопросов местного значения в соответствии с конституцией и законами государства. Рассматриваемый акт наделил граждан государства – участника СНГ возможностью осуществлять свое право на местное самоуправление в городских, сельских поселениях и других муниципальных образованиях в соответствии с государственными гарантиями избирательных прав граждан путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, а также через выборные и другие органы местного самоуправления (п. 1 ст. 3 Модельного закона).

В целом первый этап развития местного самоуправления выделяется тем, что Конституция Республики Беларусь 1994 года и законодательство о местном самоуправлении в системе местной власти утвердили понятие местного самоуправления как форму организации и деятельности Советов депутатов, органов территориального общественного самоуправления для решения вопросов местного значения, исходя из общегосударственных интересов и интересов населения, проживающего на соответствующей территории. Были разработаны и закреплены основные принципы построения и деятельности местного самоуправления, которые не только отвечают стандартам, одобренным Советом Европы и закрепленным в Европейской хартии о местном самоуправлении, но и в некоторой степени наполнили их новым реальным содержанием, вытекающим из целесообразности тех или иных подходов, диктуемых особенностями и конкретными условиями жизни государства <2>. Исполнительные органы перемещались в “вертикаль власти”, и их взаимоотношения с Советами состояли лишь в подотчетности. Местные Советы получили право принимать решения лишь в строго ограниченных пределах.

<2> Шинкарев, В.В. Местное самоуправление: проблемы реформирования. – Минск: БГПУ, 2005. – С. 14.

Второй этап развития местного самоуправления охватывает период с 2000 года до сер. 2010 года.

К 2000 году для Республики Беларусь проблема местного самоуправления приобретает особую актуальность и остроту. Практика применения действовавшего Закона 1991 года выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых нечеткость в определении компетенции органов самоуправления, непроработанность механизмов взаимодействия органов местного управления и самоуправления. К тому же со времени принятия Закона 1991 года в него было внесено множество изменений и дополнений. Возникали даже нестыковки с другими законодательными актами. Ряд актов, регулирующих вопросы местного самоуправления, признавался Конституционным Судом Республики Беларусь не соответствующими Конституции Республики Беларусь. В результате назрела необходимость устранить множественность правовых актов в этой сфере, привести законодательство в соответствие с нормами других нормативных правовых актов. В связи с этим Законом Республики Беларусь от 10.01.2000 N 362-З “О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” была принята новая редакция Закона 1991 года, которая полностью заменила текст акта. Стоит отметить, что в новой редакции Закона 1991 года не упоминается о районных в городах Советах депутатов и урегулирована деятельность местных администраций.

В Закон 1991 года в новой редакции восемь раз вносились изменения и дополнения, а также приняты новые нормативные правовые акты, направленные на повышение эффективности государственной власти на местах; повышение роли органов местного самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения; принятие дополнительных мер по защите и обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

С 1 января 2000 г. правовые акты (в том числе проекты) областных, Минского городского Советов депутатов стали подлежать правовой экспертизе, проводимой Министерством юстиции Республики Беларусь (подп. 2.1 п. 2 постановления Совета Министров Республики Беларусь от 31.12.1998 N 2034 “О правовой экспертизе правовых актов Национального банка, министерств и иных республиканских органов государственного управления, областных, Минского городского Советов депутатов, облисполкомов и Минского горисполкома”).

В 2000 году принят Закон Республики Беларусь от 12.07.2000 N 411-З “О республиканских и местных собраниях”, регламентирующий порядок инициирования, созыва, проведения, компетенцию республиканских и местных собраний в Республике Беларусь, уточнив тем самым соответствующие нормы Закона 1991 года.

В структуре Секретариата Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь в 2004 году образовано управление по взаимодействию с органами местного самоуправления (п. 1 постановления Президиума Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 26.01.2004 N 645-ПСР2 “Об образовании в структуре Секретариата Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь управления по взаимодействию с органами местного самоуправления”). А в 2007 году при Совете Республики образовывается Совет по взаимодействию органов местного самоуправления (п. 1 постановления Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь от 02.04.2007 N 390-СР3/VII “Об образовании Совета по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь и утверждении Положения о нем”).

В январе 2007 г. Президент Республики Беларусь подписал Указ от 12.01.2007 N 21 “О повышении роли органов местного управления и самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения” (далее – Указ N 21). В соответствии с этим документом был создан Совет по взаимодействию органов местного самоуправления при Совете Республики Национального собрания Республики Беларусь. Задача, которая решалась посредством образования такой структуры, – обеспечение координации между Советом Республики, органами местного самоуправления и органами государственного управления для достижения конкретных результатов путем изучения актуальных проблем глубинки, их анализа и обобщения. Именно Совет по взаимодействию органов местного самоуправления призван повысить эффективность вырабатываемых управленческих решений в этой сфере. Даже за сравнительно небольшой период с момента подписания Указа N 21 стало ясно, что он реально позволил поднять статус органов местного самоуправления на качественно новый уровень, повысил их ответственность перед людьми, существенно расширил их права. Ключевым моментом в Указе N 21 стало положение о формировании бюджетов местных Советов депутатов. Благодаря решению Президента Республики Беларусь система местных бюджетов первичного уровня стала единой, а все регионы оказались в равных условиях. Указ N 21 определил и перечень источников доходов и расходов. Например, в нем четко разграничено, что из бюджетов областного и базового уровней выделяются средства на социальную сферу, жилищно-коммунальное хозяйство, инфраструктуру, а из бюджетов сельских, поселковых и городских (городов районного подчинения) Советов депутатов – на благоустройство населенных пунктов, снабжение их водой и т.д.

В целом второй этап развития местного самоуправления характеризуется установлением более стройной системы организации и деятельности органов местного самоуправления, оптимизацией взаимодействия их с государственными органами власти.

Третий этап развития местного самоуправления начался с принятия и вступления в силу Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 N 108-З “О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь” (далее – Закон). О необходимости принятия комплексного, системного характера документа о местном управлении и самоуправлении было заявлено еще на первом Съезде Советов Республики Беларусь, состоявшемся 29 сентября 2000 г.

Нововведениями Закона явилось решение ряда проблем правового регулирования, выявившихся в правоприменительной практике, а именно:

1. понятию местного самоуправления дано новое определение: местное самоуправление – форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств (п. 1 ст. 1 Закона);
2. несколько изменено содержание принципов местного самоуправления, а также перечень принципов местного самоуправления дополнен принципами обязательности исполнения на соответствующей территории решений Советов, исполнительных и распорядительных органов, принятых в пределах их компетенции, и недопущения ограничения полномочий органов местного управления и самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных Законом и другими законодательными актами (ст. 3 Закона);
3. введено понятие ассоциации Советов (ст. 7 Закона);
4. предусмотрена возможность создания и деятельности депутатских групп и других депутатских объединений как форм деятельности местного Совета депутатов (ст. 11 Закона);
5. получили право принимать участие с правом совещательного голоса в заседании постоянной комиссии Совета депутаты, входящие в состав других постоянных комиссий данного Совета, депутаты других Советов при принятии решения, затрагивающего интересы граждан, проживающих на территории административно-территориальной единицы (п. 4 ст. 16 Закона);
6. по-новому регулируется деятельность территориального общественного самоуправления: определены цель и задачи территориального общественного самоуправления (ст. 26 Закона), более подробно регламентирован порядок создания и деятельности органов территориального общественного самоуправления (ст. 27 – 32 Закона);
7. предусмотрена возможность по решению местного собрания или органа территориального общественного самоуправления на территории города районного подчинения, поселка городского типа, сельсовета может проводиться сбор средств на финансирование и (или) возмещение расходов соответствующего местного бюджета на цели, определенные местным собранием или органом территориального общественного самоуправления (ст. 36 Закона);
8. уже непосредственно в Законе закреплена обязательность проведения юридической экспертизы проектов и принятых нормативных правовых актов Советов (п. 2 ст. 59 Закона);
9. установлено, что распоряжения председателей Советов, не соответствующие законодательству, отменяются соответствующими или вышестоящими Советами, а также приостанавливаются Президентом Республики Беларусь. В случае приостановления распоряжения председателя Совета Президент Республики Беларусь вносит представление об отмене этого распоряжения в соответствующий Совет или Совет, вышестоящий по отношению к Совету, распоряжение председателя которого приостановлено (п. 3 ст. 59 Закона);
10. закреплено, что решения органов территориального общественного самоуправления, не соответствующие законодательству, положениям (уставам) этих органов территориального общественного самоуправления, решениям местного собрания, отменяются местным собранием, соответствующим Советом (п. 5 ст. 59 Закона);
11. предусмотрена возможность обжаловать в суд в соответствии с гражданским процессуальным или хозяйственным процессуальным законодательством решения местных Советов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан (п. 6 ст. 59 Закона);
12. закреплено право местных Советов депутатов в установленном порядке обращаться в суд за защитой нарушенных или оспариваемых прав либо охраняемых законом интересов в целях обеспечения свободного осуществления ими своих полномочий, предусмотренных законодательством Республики Беларусь (п. 7 ст. 59 Закона);
13. установлено, что надзор за точным и единообразным исполнением законодательства в сфере местного управления и самоуправления осуществляют Генеральный прокурор Республики Беларусь и подчиненные ему прокуроры (ст. 63 Закона);
14. урегулировано, что вред, причиненный организациям и гражданам в результате неправомерных решений, действий (бездействия) органов местного управления и самоуправления, их должностных лиц, подлежит возмещению соответствующей административно-территориальной единицей в порядке, предусмотренном гражданским законодательством (п. 2 ст. 64 Закона).

В Закон уже дважды вносились изменения Законом Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З “Об обращениях граждан и юридических лиц” и Законом Республики Беларусь от 22.12.2011 N 328-З “О внесении изменений и дополнения в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам бюджетных и налоговых отношений”, которые вступили в силу в январе 2012 г. Согласно изменениям:

1. местные Советы депутатов утратили возможность принимать меры по обеспечению социальной защиты граждан на соответствующей территории путем предоставления льгот по налогам, сборам (пошлинам);
2. местные Советы депутатов могут предоставлять или поручать местным исполнительным и распорядительным органам в пределах своей компетенции в соответствии с Налоговым кодексом Республики Беларусь и (или) актами Президента Республики Беларусь льготы по республиканским налогам, сборам (пошлинам), полностью уплачиваемым в местные бюджеты;
3. местные Советы депутатов областного уровня в пределах своей компетенции в порядке, установленном законодательством, устанавливают кроме лимита долга органов местного управления и самоуправления на очередной финансовый год и лимит долга, гарантированного местными исполнительными и распорядительными органами.

В целях более полной реализации права обжаловать в суд в соответствии с хозяйственным процессуальным законодательством решения местных Советов, ограничивающие или нарушающие права, свободы и законные интересы граждан, Президиум Высшего Хозяйственного Суда Республики Беларусь принял постановление от 29.09.2010 N 39 “О некоторых вопросах применения Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь при рассмотрении дел о проверке законности ненормативных правовых актов органов местного управления и самоуправления, действий (бездействия) их должностных лиц”, где разъяснено, что в соответствии со статьей 42 и статьями главы 25 Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь (далее – ХПК) лица, указанные в ч. 1, 2 ст. 6 ХПК, вправе обратиться в хозяйственный суд за защитой нарушенных прав с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта органа местного управления и самоуправления или его должностных лиц, а также с жалобой на действия (бездействие) органа местного управления и самоуправления или его должностных лиц, если оспариваемый ненормативный правовой акт, обжалуемое действие (бездействие) противоречат законодательству, затрагивают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности, создают препятствия для осуществления им своих прав, влекут незаконное возложение обязанностей (п. 2).

В развитие норм Закона о проведении юридической экспертизы актов местных Советов депутатов принят Указ Президента Республики Беларусь от 30.12.2010 N 711 “О некоторых вопросах осуществления обязательной юридической экспертизы нормативных правовых актов”, который вступил в силу с 1 января 2011 г. Согласно подп. 1.1 п. 1 названного Указа Министерством юстиции Республики Беларусь, главными управлениями юстиции облисполкомов проводится юридическая экспертиза областных, Минского городского Советов депутатов, местных Советов депутатов базового уровня. Критериями оценки указанных нормативных актов являются:

– соответствие Конституции Республики Беларусь, нормативным правовым актам Президента Республики Беларусь, законам Республики Беларусь и иным нормативным правовым актам большей юридической силы по отношению к оцениваемому нормативному правовому акту, в том числе устанавливающим требования нормотворческой техники;

– соответствие международным договорам Республики Беларусь.

При проведении юридической экспертизы не подлежат оценке установленные в нормативных правовых актах финансовые показатели, индексы, коэффициенты, нормативы, лимиты и иные показатели, за исключением оценки их соответствия показателям, установленным нормативными правовыми актами большей юридической силы.

В феврале 2011 г. Президент Республики Беларусь подписал два указа, касающиеся деятельности местного самоуправления.

Указ Президента Республики Беларусь от 22.02.2011 N 66 “О некоторых вопросах местного управления и самоуправления” (п. 5) обязал местные Советы депутатов исключить случаи привлечения работников других государственных органов и иных организаций для обеспечения деятельности местных Советов депутатов и (или) их должностных лиц, если это не связано с участием в работе коллегиальных органов либо выполнением работ (оказанием услуг) в соответствии с заключенными в установленном законодательством порядке трудовыми и (или) гражданско-правовыми договорами.

Согласно подп. 1.2 п. 1 Указа Президента Республики Беларусь от 25.02.2011 N 75 “О внешних займах органов местного управления и самоуправления” внешние займы, привлеченные облисполкомами и Минским горисполкомом в соответствии с названным Указом, формируют долг органов местного управления и самоуправления и не являются государственными долговыми обязательствами, формирующими внешний государственный долг Республики Беларусь. Это важно для органов местного самоуправления, поскольку в соответствии с подп. 1.2 п. 1 ст. 17, абз. 2 ст. 18 Закона они участвуют в формировании и утверждении местного бюджета и отчета о его исполнении.

Таким образом, на протяжении последних 20 лет совершенствование законодательства направлено на повышение эффективности государственной власти на местах; повышение роли органов местного самоуправления в решении вопросов жизнеобеспечения населения; принятие дополнительных мер по защите и обеспечению реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц.