Правовая природа альтернативной службы
Статьей 57 Конституции Республики Беларусь закреплены положения о том, что защита Республики Беларусь – обязанность и священный долг гражданина Республики Беларусь; порядок прохождения воинской службы, основания и условия освобождения от воинской службы либо замена ее альтернативной определяются законом.
В решении Конституционного Суда Республики Беларусь от 26.05.2000 N Р-98/2000 “О некоторых вопросах реализации статьи 57 Конституции Республики Беларусь” указано на необходимость обеспечения права граждан Республики Беларусь на замену, в частности по религиозным убеждениям, воинской службы альтернативной путем установления действенного механизма реализации этого права [1].
4 июня 2015 г. принят Закон Республики Беларусь N 276-З “Об альтернативной службе” (далее – Закон), имеющий целью устранение пробела в конституционно-правовом регулировании общественных отношений, связанных с реализацией конституционного права граждан на прохождение альтернативной службы [2].
Альтернативная служба определена Законом как общественно-полезная деятельность, осуществление которой возлагается на граждан Республики Беларусь взамен воинской службы и которая не связана со службой в Вооруженных Силах Республики Беларусь, других войсках и воинских формированиях Республики Беларусь (статья 1). Законом установлены также сферы, в которых граждане проходят альтернативную службу, а именно в организациях здравоохранения, социальной сферы, жилищно-коммунального, сельского и лесного хозяйства, в организациях, занимающихся благоустройством территорий, строительством и ремонтом дорог и железнодорожных путей (часть первая статьи 4).
По своей правовой природе альтернативная служба в Республике Беларусь существенно отличается от альтернативной службы в ряде зарубежных стран. Так, если белорусским законодательством альтернативная служба определяется как общественно полезная деятельность в вышеуказанных сферах общественной жизни, что указывает на ее социальный характер, то в ряде других стран такая служба рассматривается как разновидность трудовых отношений.
В частности, согласно статье 1 Федерального закона Российской Федерации от 25.07.2002 N 113-ФЗ “Об альтернативной гражданской службе” альтернативная гражданская служба – особый вид трудовой деятельности в интересах общества и государства, осуществляемой гражданами взамен военной службы по призыву [3].
Замена воинской службы на альтернативную
Зарубежное законодательство право граждан на альтернативную службу связывает, как правило, с их религиозными убеждениями.
Статьей 31 Конституции Республики Беларусь установлено право каждого самостоятельно определять свое отношение к религии, единолично или совместно с другими исповедовать любую религию или не исповедовать никакой, выражать и распространять убеждения, связанные с отношением к религии, участвовать в отправлении религиозных культов, ритуалов, обрядов, не запрещенных законом.
Во Всеобщей декларации прав человека (принята в г. Нью-Йорке 10.12.1948) закреплено право каждого человека на свободу мысли, совести и религии, которое включает свободу менять свою религию или убеждения и свободу исповедовать свою религию или убеждения как единолично, так и сообща с другими, публичным или частным порядком в учении, богослужении и выполнении религиозных и ритуальных обрядов (статья 18).
Согласно пунктам 2 и 3 статьи 18 Международного пакта о гражданских и политических правах (принят в г. Нью-Йорке 16.12.1966) никто не должен подвергаться принуждению, умаляющему его свободу иметь или принимать религию или убеждения по своему выбору; свобода исповедовать религию или убеждения подлежит лишь ограничениям, установленным законом и необходимым для охраны общественной безопасности, порядка, здоровья и морали, равно как и основных прав и свобод других лиц.
Вместе с тем необходимо отметить, что право на замену воинской службы альтернативной не является безусловным: для недопущения злоупотребления таким правом гражданин должен доказать наличие у него соответствующих религиозных убеждений. При этом очевидно, что только факт членства в зарегистрированной религиозной организации не может служить достаточным основанием для принятия решения о замене воинской службы на альтернативную.
В связи с этим следует обратить внимание на правовую позицию Конституционного Суда Российской Федерации, изложенную в постановлении от 23.11.1999 N 16-П “По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года “О свободе совести о религиозных объединениях” в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения “Христианская церковь Православия”, о том, что закрепленное в части третьей статьи 59 Конституции Российской Федерации право гражданина на замену военной службы альтернативной гражданской службой, если несение военной службы противоречит его убеждениям или вероисповеданию, является, как следует из статей 18, 28 и 59 Конституции Российской Федерации, непосредственно действующим, притом именно индивидуальным, правом, то есть связанным со свободой вероисповедания в ее индивидуальном, а не коллективном аспекте, а значит, должно обеспечиваться независимо от того, состоит гражданин в какой-либо религиозной организации или нет [4], а также на правовую позицию Европейского суда по правам человека, изложенную в постановлении от 07.07.2011 по делу “Баятян (Bayatan) против Армении”, в котором указано, что лишь неприятие военной службы, мотивированное серьезным и непреодолимым конфликтом между обязанностью служить в армии и убеждениями лица или глубоко и искренне исповедуемыми религиозными или иными взглядами, составляет убеждение или взгляд достаточных серьезности, связности и значения для использования гарантий статьи 9 “Свобода мысли, совести и религии” Конвенции Совета Европы N 5 “О защите прав человека и основных свобод (ETS N 5)” (заключена в г. Риме 04.11.1950) [5].
Согласно нормам Закона на альтернативную службу могут быть направлены граждане, подлежащие призыву на срочную военную службу, службу в резерве, годные по состоянию здоровья и физическому развитию к прохождению срочной военной службы, службы в резерве, лично заявившие о том, что принятие военной присяги, ношение, применение оружия или непосредственное участие в производстве и обслуживании оружия, боеприпасов и боевой техники противоречат их религиозным убеждениям в той мере, в которой становится невозможным прохождение воинской службы (часть первая статьи 3 Закона). Кроме того, устанавливается, что при наличии указанных оснований гражданин, подлежащий призыву на срочную военную службу, службу в резерве, может не позднее десяти календарных дней до окончания мероприятий по призыву на срочную военную службу, службу в резерве обратиться с письменным заявлением в районную (городскую) призывную комиссию по месту жительства; в заявлении должны быть изложены причины, побудившие гражданина заявить о замене воинской службы на альтернативную службу; к заявлению прилагается автобиография гражданина; гражданин вправе представлять иные материалы, которые могут служить подтверждением информации, изложенной в заявлении (части первая – третья статьи 15 Закона).
Проверяя конституционность положений Закона в порядке осуществления обязательного предварительного контроля, Конституционный Суд Республики Беларусь в решении от 27.05.2015 N Р-983/2015 “О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “Об альтернативной службе” указал, что обязанность гражданина, подлежащего призыву на срочную военную службу, службу в резерве, лично обосновать глубину религиозных убеждений в той мере, в которой становится невозможным прохождение воинской службы, не может рассматриваться как противоречащая статье 31 Конституции Республики Беларусь, поскольку она изначально обусловлена заявленным самим гражданином желанием вместо воинской службы проходить альтернативную.
Конституционный Суд Республики Беларусь отметил также, что принятие решения о замене воинской службы на альтернативную (часть пятая статьи 16 Закона) зависит от глубины религиозных убеждений гражданина, делающих невозможным прохождение им воинской службы. Законодатель не связывает право на замену воинской службы на альтернативную лишь с фактом состояния в религиозной организации либо иными, в частности пацифистскими, убеждениями [6].
В некоторых публикациях, посвященных вопросам формирования законодательства об альтернативной службе, указывается на необходимость законодательно предусмотреть механизм выяснения всех обстоятельств дела, позволяющих лицу представить необходимые доказательства, и, что более важно, оценить глубину религиозных убеждений членами призывной комиссии (то есть светскими лицами) [7].
Данное предложение представляется обоснованным, однако законодательно установить критерии, которые позволили бы определить глубину религиозных убеждений человека, – задача не из простых.
В качестве примера можно указать на такой же проблемный вопрос, как определение размера компенсаций морального вреда. Практика не знает инструмента для измерения глубины страданий (переживаний) человека и определения их денежного эквивалента. В научных публикациях некоторыми авторами предлагается на законодательном уровне определить критерии оценки размера компенсации морального вреда, однако подобное предположение, несмотря на его аргументированность, до настоящего времени не нашло своего законодательного решения.
В связи с изложенным важной гарантией обеспечения конституционного права гражданина на замену воинской службы альтернативной является норма Закона (часть вторая статьи 17), основанная на положениях части первой статьи 60 Конституции Республики Беларусь, согласно которой решение об отказе в замене воинской службы на альтернативную службу гражданин вправе обжаловать в областную (Минскую городскую) призывную комиссию или в суд.
Прохождение альтернативной службы
Следует отметить направленность ряда положений Закона, регламентирующих прохождение альтернативной службы, на обеспечение общих условий прохождения гражданами альтернативной службы независимо от организации, определенной в качестве места прохождения их службы. В частности, с этой целью Законом устанавливаются одинаковые сроки альтернативной службы, начало и окончание прохождения альтернативной службы, права и обязанности граждан, проходящих альтернативную службу, и организаций, в которых они проходят службу, ежемесячное денежное содержание, время исполнения альтернативной службы, выходные дни и отпуска, меры взыскания и порядок их применения, основания увольнения с альтернативной службы (статьи 19 – 22, 24 – 27, 29 Закона).
Законодателем в необходимых случаях учитываются положения действующего законодательства, регулирующего прохождение воинской службы. Так, с письменным заявлением о замене воинской службы на альтернативную гражданин обращается в районную (городскую) призывную комиссию по месту жительства, которая принимает соответствующее решение; одной из причин принятия решения об отказе гражданину в удовлетворении данного ходатайства является его неявка без уважительных причин, указанных в части второй статьи 10 Закона Республики Беларусь от 05.11.1992 N 1914-XII “О воинской обязанности и воинской службе”, на заседание призывной комиссии; в месячный срок со дня увольнения с альтернативной службы гражданин обязан явиться в военный комиссариат и иной орган, осуществляющий воинский учет, для принятия на воинский учет; граждане, уволенные с альтернативной службы, военным комиссаром зачисляются в запас Вооруженных Сил Республики Беларусь и относятся к запасу военнообязанных второй категории (статьи 15, 16, часть первая статьи 17, часть четвертая статьи 21, часть первая статьи 30 Закона).
Такое законодательное регулирование учитывает существенные отличия между условиями прохождения альтернативной службы и условиями несения воинской службы. В частности, если воинская служба представляет собой особый вид государственной службы, включающий прохождение военной службы или службы в резерве, военных или специальных сборов в период состояния в запасе Вооруженных Сил Республики Беларусь или других войск и воинских формирований Республики Беларусь, который непосредственно связан с обеспечением обороны страны и безопасности государства и осуществляется с угрозой жизни и здоровью военнослужащего, то альтернативная служба – это общественно полезная деятельность, при осуществлении которой такой риск отсутствует, а гражданин не ограничивается в свободе перемещения, сохраняет привычный распорядок дня, имеет другие преимущества. Представляется, что указанные отличия обусловливают право законодателя устанавливать особенности прохождения гражданами альтернативной службы, в частности более продолжительные ее сроки по сравнению со сроками прохождения срочной военной службы.
В соответствии со статьей 19 Закона устанавливаются следующие сроки альтернативной службы: для граждан, не имеющих высшего образования, – 36 месяцев; для граждан, имеющих высшее образование, – 24 месяца.
В ряде зарубежных государств срок прохождения альтернативной службы также существенно превышает продолжительность воинской службы (например, в Российской Федерации срок альтернативной гражданской службы в 1,75 раза превышает срок военной службы по призыву и составляет 21 месяц [3]). Наряду с этим для другой группы государств (преимущественно европейских) характерно незначительное превышение срока альтернативной службы по сравнению со сроком прохождения срочной либо их равенство. Отметим, что указанные модели определения срока альтернативной службы имеют как сторонников, так и противников с соответствующей их аргументацией.
Одним из условий прохождения гражданином альтернативной службы является соблюдение им ограничений, связанных с прохождением данной службы. К числу таких ограничений в соответствии со статьей 23 Закона относится запрет принимать участие в забастовках, заниматься иной оплачиваемой деятельностью (работой), осуществлять предпринимательскую деятельность.
Конституционный Суд Республики Беларусь в вышеназванном решении от 27.05.2015 отметил, что устанавливаемые Законом ограничения, связанные с прохождением альтернативной службы, не нарушают закрепленные в статьях 36 и 41 Конституции Республики Беларусь права граждан Республики Беларусь, в том числе право на свободу объединений, труд, защиту своих экономических и социальных интересов, включая право на забастовку, поскольку гражданин добровольно реализует предусмотренное статьей 57 Конституции Республики Беларусь право на прохождение альтернативной службы вместо прохождения воинской службы [6].
Меры взыскания и ответственность граждан за уклонение от прохождения альтернативной службы
Согласно Конституции Республики Беларусь государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности; гражданин ответствен перед государством за неукоснительное исполнение обязанностей, возложенных на него Конституцией Республики Беларусь (часть вторая статьи 2); никто не может быть понужден к исполнению обязанностей, не предусмотренных Конституцией Республики Беларусь и ее законами, либо к отказу от своих прав (статья 58).
В соответствии с указанными конституционными положениями статьей 27 Закона определяется, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей, предусмотренных частью третьей статьи 21 Закона, либо за несоблюдение ограничений, связанных с прохождением альтернативной службы, предусмотренных статьей 23 Закона, органом по труду, занятости и социальной защите по месту нахождения организации, в которой гражданин проходит альтернативную службу, на гражданина могут налагаться меры взыскания в виде замечания и выговора. Выговор объявляется, если допущено грубое нарушение или нарушения носят систематический характер (наличие двух и более замечаний в течение 12 месяцев). Грубым нарушением являются отсутствие гражданина в организации, в которой он проходит альтернативную службу, более трех часов без уважительных причин, появление в этой организации в состоянии алкогольного опьянения либо в состоянии, вызванном потреблением наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ, распитие алкогольных, слабоалкогольных напитков или пива, потребление наркотических средств, психотропных веществ, их аналогов, токсических или других одурманивающих веществ во время исполнения обязанностей альтернативной службы, а также отказ от исполнения обязанностей альтернативной службы и иные нарушения гражданином, проходящим альтернативную службу, своих обязанностей, повлекшие причинение вреда жизни и здоровью граждан.
Статьей 28 Закона предусматривается, что граждане, уклоняющиеся от прохождения альтернативной службы, несут ответственность в соответствии с законодательными актами (часть первая); также определяется, какие правонарушения относятся к уклонению гражданина от прохождения альтернативной службы (часть вторая), какие причины неявки гражданина в установленный срок к месту прохождения альтернативной службы, являются уважительными (часть третья), а также регламентируется порядок установления причин неявки гражданина (часть четвертая).
С целью реализации положений Закона о привлечении граждан к ответственности за неявку без уважительных причин в орган по труду, занятости и социальной защите в случае принятия в отношении их решения о замене воинской службы на альтернативную службу (часть пятая статьи 18) и за уклонение от прохождения альтернативной службы (статья 28) в соответствии с законодательными актами законодатель Законом Республики Беларусь от 04.06.2015 N 277-З “О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам альтернативной службы” (далее – Закон N 277-З) закрепляет в Уголовном кодексе Республики Беларусь (далее – УК) нормы о том, какие общественно опасные деяния в сфере альтернативной службы являются преступлениями, основания и условия уголовной ответственности, а также предусматривает меры наказания за их совершение [8]. Так, согласно статье 2 Закона N 277-З УК дополняется нормами, устанавливающими уголовную ответственность за неявку гражданина, в отношении которого принято решение о замене воинской службы альтернативной, в орган по труду, занятости и социальной защите (статья 465-1) и за уклонение граждан от прохождения альтернативной службы (статья 465-2). Наряду с этим в примечании к главе 38 “Преступления против порядка направления и прохождения альтернативной службы” УК определяется, что лицо, совершившее предусмотренное статьями главы 38 УК деяние, не представляющее большой общественной опасности, при смягчающих обстоятельствах может быть освобождено от уголовной ответственности.
Конституционным Судом Республики Беларусь в решении от 27.05.2015 N Р-984/2015 “О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам альтернативной службы” отмечено, что гражданин, добровольно реализуя свое право на прохождение альтернативной службы взамен прохождения воинской службы (часть вторая статьи 57 Конституции Республики Беларусь), тем самым берет на себя обязательство по надлежащему выполнению требований законодательства об альтернативной службе. В связи с этим раздел XIV УК, включающий нормы о преступлениях против порядка исполнения воинской обязанности, обоснованно дополняется нормами о преступлениях против порядка направления и прохождения альтернативной службы. Данные положения Закона N 277-З направлены как на обеспечение надлежащего исполнения обязанностей гражданами, в отношении которых принято решение о замене воинской службы альтернативной, так и на предупреждение возможных правонарушений в данной сфере [9].
Такое законодательное регулирование свидетельствует о реализации конституционного принципа верховенства права (статья 7 Конституции Республики Беларусь), необходимым элементом которого выступает принцип правовой определенности, предполагающий, что нормы законов должны быть непротиворечивыми, логически согласованными, изложены точно и ясно, а также об обеспечении тем самым системного, согласованного регулирования отношений, связанных с альтернативной службой.
Социальные права и гарантии граждан, проходящих альтернативную службу
Конституцией Республики Беларусь гражданам Республики Беларусь гарантируются: равенство всех перед законом (статья 22), право на труд как наиболее достойный способ самоутверждения человека (часть первая статьи 41), право на охрану здоровья, включая бесплатное лечение в государственных учреждениях здравоохранения (часть первая статьи 45), право на социальное обеспечение в случае болезни, инвалидности, утраты трудоспособности, потери кормильца и в других случаях, предусмотренных законом (статья 47). Согласно Конституции Республики Беларусь граждане имеют также право на жилище, которое обеспечивается развитием государственного и частного жилищного фонда, содействием гражданам в приобретении жилья (часть первая статьи 48); каждый имеет право на образование (часть первая статьи 49).
В соответствии с указанными конституционными положениями Законом предусматриваются социальные права и гарантии граждан, проходящих альтернативную службу, в частности, связанные с медицинским обслуживанием, страхованием, возмещением вреда гражданам, проходящим альтернативную службу, гарантиями в сферах жилищных, трудовых отношений и образования, пенсионного обеспечения граждан, проходивших альтернативную службу (членов их семей).
Так, согласно Закону граждане, проходящие альтернативную службу, имеют право на бесплатное обеспечение лекарственными средствами, выдаваемыми по рецептам врачей в пределах перечня основных лекарственных средств в порядке, определяемом Советом Министров Республики Беларусь (часть вторая статьи 31); жизнь и здоровье граждан, проходящих альтернативную службу, подлежат обязательному государственному страхованию за счет средств республиканского бюджета (часть первая статьи 32); граждане, проходящие альтернативную службу, освобождаются от платы за пользование предоставленным им на период прохождения альтернативной службы помещением и за жилищно-коммунальные услуги; за гражданами, проходящими альтернативную службу, сохраняется право состоять на учете нуждающихся в улучшении жилищных условий по месту жительства и по месту работы (службы) в течение всего времени прохождения альтернативной службы и одного года после ее окончания (части первая и вторая статьи 34).
Статьей 35 Закона для граждан, уволенных с альтернативной службы, предусматриваются следующие гарантии в сферах трудовых отношений и образования: а) сохранение в течение трех месяцев со дня, следующего за днем увольнения с альтернативной службы, за гражданами, работавшими до направления на альтернативную службу в государственных организациях, права поступления на работу к тому же нанимателю на должность, равноценную занимаемой до направления на альтернативную службу, а в случае заболевания в период прохождения альтернативной службы, не препятствующего поступлению на работу к тому же нанимателю на должность, равноценную занимаемой до направления на альтернативную службу, и при условии письменного уведомления гражданином об этом нанимателя – в течение трех месяцев со дня восстановления трудоспособности или установления инвалидности; б) предоставление уволенным после прохождения альтернативной службы и принятым на прежнее место работы единовременной материальной помощи в размере не менее одной минимальной заработной платы; в) предоставление уволенным после прохождения альтернативной службы первого рабочего места в соответствии с законодательными актами; г) продолжение обучения на прежних условиях в учреждениях образования, в которых они обучались до направления на альтернативную службу; д) время прохождения гражданами альтернативной службы засчитывается в стаж работы.
Пенсионное обеспечение граждан, проходивших альтернативную службу (членов их семей), осуществляется в порядке и на условиях, установленных для военнослужащих срочной военной службы (статья 36 Закона).
Положения Закона и Закона N 277-З, направленные на законодательное обеспечение реализации конституционного права граждан Республики Беларусь на выполнение конституционной обязанности по защите государства путем прохождения альтернативной службы в связи с невозможностью прохождения воинской службы по религиозным убеждениям, вступают в силу с 1 июля 2016 г. Насколько действенным окажется устанавливаемый законодательный механизм реализации конституционного права граждан на замену воинской службы прохождением альтернативной службы, покажет практика применения указанных законодательных актов.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. О некоторых вопросах реализации статьи 57 Конституции Республики Беларусь: решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 26 мая 2000 г., N Р-98/2000 // Весн. Канстытуц. Суда Рэсп. Беларусь. – 2000. – N 2. – С. 25 – 29.
2. Об альтернативной службе [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 4 июня 2015 г., N 276-З // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2015. – 2/2274.
3. Об альтернативной гражданской службе [Электронный ресурс]: Федер. закон, 25 июля 2002 г., N 113-ФЗ // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО “КонсультантПлюс”. – М., 2015.
4. По делу о проверке конституционности абзацев третьего и четвертого пункта 3 статьи 27 Федерального закона от 26 сентября 1997 года “О свободе совести о религиозных объединениях” в связи с жалобами религиозного общества Свидетелей Иеговы в городе Ярославле и религиозного объединения “Христианская церковь Православия” [Электронный ресурс]: постановление Конституц. Суда Рос. Федерации, 23 нояб. 1999 г., N 16-П // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО “КонсультантПлюс”. – М., 2015.
5. Баятян против Армении (Bayatan v. Armenia) (N 23459/03) [Электронный ресурс]: по материалам постановления Европейского суда по правам человека от 7 июля 2011 г. // КонсультантПлюс. Россия / ЗАО “КонсультантПлюс”. – М., 2015.
6. О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “Об альтернативной службе” [Электронный ресурс]: решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 27 мая 2015 г., N Р-983/2015 // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2015. – 6/1483.
7. Шилин, Д.В. Основные направления формирования законодательства об альтернативной службе [Электронный ресурс] / Д.В.Шилин // ИБ “КонсультантПлюс. Комментарии Законодательства Белорусский Выпуск” / ООО “ЮрСпектр”. – Минск, 2015.
8. О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам альтернативной службы [Электронный ресурс]: Закон Респ. Беларусь, 4 июня 2015 г., N 277-З // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2015. – 2/2275.
9. О соответствии Конституции Республики Беларусь Закона Республики Беларусь “О внесении дополнений и изменений в некоторые законы Республики Беларусь по вопросам альтернативной службы” [Электронный ресурс]: решение Конституц. Суда Респ. Беларусь, 27 мая 2015 г., N Р-984/2015 // Нац. правовой Интернет-портал Респ. Беларусь. – 2015. – 6/1484.