В теории и на практике до настоящего времени имеются разногласия по поводу отнесения того или иного деяния к длящимся правонарушениям с учетом того, что универсальные критерии их определения не выработаны, исчерпывающий перечень соответствующих противоправных действий (бездействия), который позволил бы однозначно отнести соответствующий деликт к длящимся, в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях [1] (далее – КоАП) не определен, несмотря на то что решение данного вопроса имеет важное значение для определения срока давности привлечения к административной ответственности (с момента обнаружения, а не с момента совершения, хотя в пункте 4 части 1 статьи 7.6 КоАП указание на обнаружение именно длящегося административного правонарушения отсутствует), поскольку его применение связано с заинтересованностью должностных лиц органов, уполномоченных на ведение административного процесса, в доказывании длящегося характера выявленного нарушения. Кроме того, при правовой оценке длящихся правонарушений возникают вопросы, связанные с наложением за их совершение административных взысканий с учетом различных вариантов времени вступления в силу норм, устанавливающих административную ответственность (применения принципа действия КоАП во времени).
Статья 2.6 КоАП указывает на следующие аспекты в определении длящегося административного правонарушения:
- длящимся признается деяние, ответственность за которое предусмотрена КоАП;
- это деяние сопряжено с последующим длительным невыполнением обязанностей, возложенных на физическое или юридическое лицо;
- невыполнение этих обязанностей запрещено законом под угрозой административного взыскания.
Таким образом, длящееся административное правонарушение отличается непрерывным осуществлением правонарушения в течение определенного периода времени. Оно начинается с момента совершения противоправного действия или бездействия, сопряжено с длительным невыполнением лицом возложенной на него обязанности и может быть прекращено вследствие наступления следующих юридических фактов:
- действий виновного лица, направленных на прекращение административного правонарушения (исполнение возложенной на него обязанности, самостоятельное устранение нарушений);
- событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения (например, увольнение должностного лица, выявление не оформленного в таможенном отношении товара или транспортного средства, его изъятие или арест и т.п.).
Длящееся правонарушение может выражаться в различных формах. Так, более 25 статей КоАП используют термин “непредставление”, 15 статей – “уклонение”, 15 статей – “неисполнение”, 13 статей – “невыполнение”, 13 статей – “отсутствие”, 11 статей – “непринятие”, 6 статей – “сокрытие”, 2 статьи – “неуплата”, 1 статья – “неявка” и т.д. При этом в большинстве случаев объективная сторона данных деликтов состоит в бездействии (поведение, выражающееся в несовершении действия, которое лицо обязано было совершить в силу указания правовой нормы).
В то же время в КоАП можно выделить длящиеся административные правонарушения, возникающие по истечении определенного срока (такой состав имеет место, когда истек установленный срок для правомерного исполнения соответствующей обязанности). Более 50 статей КоАП содержат прямое указание на срок (нарушение (несоблюдение) сроков, несвоевременное представление и т.п.). Кроме того, КоАП содержит нормы, предусматривающие административную ответственность за нарушение установленного порядка, что в ряде случаев косвенно включает в себя и нарушение срока, до момента истечения которого состав правонарушения не сформирован (противоправное неисполнение не начато). Однако имеются различные мнения о том, являются ли данные правонарушения длящимися (например, согласно противоположному мнению при установленном сроке исполнения обязанности (сроке представления документов) правонарушение оканчивается непредставлением документов в установленный срок, причем своевременное наложение административного взыскания не освобождает физическое или юридическое лицо от исполнения обязанности, за неисполнение которой было наложено указанное взыскание).
Согласно мнению одних ученых, основания признавать рассматриваемые деяния длящимися отсутствуют, поскольку наличие срока исполнения обязательства указывает ту границу, пересечение которой превращает поведение соответствующего лица в юридически и фактически оконченное правонарушение [2; 3]. Аналогично в постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24.03.2005 N 5 “О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях” длящееся правонарушение определяется как административное правонарушение (действие или бездействие), которое выражается в длительном непрекращающемся невыполнении или ненадлежащем выполнении обязанностей, возложенных на нарушителя законом (невыполнение обязанности к установленному сроку свидетельствует о том, что административное правонарушение не является длящимся; срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушение, в отношении которого предусмотренная правовым актом обязанность не была выполнена к определенному сроку, начинает течь с момента наступления указанного срока) [4]. В то же время, несмотря на истечение срока, законная обязанность остается надлежаще не исполненной, что влечет за собой необходимость соответствующего реагирования со стороны государства с целью прекращения противоправного состояния (приведения правового предписания к исполнению независимо от сроков). Среди российских ученых также далеко не все придерживаются занятой Пленумом позиции [5].
При этом в отличие от административных правонарушений, носящих разовый характер, т.е. когда было известно об имеющихся сроках и истекло два месяца (либо 6 месяцев при применении пункта 4 части 1 статьи 7.6 КоАП) после наступления соответствующего срока, КоАП связывает срок давности привлечения к ответственности с моментом обнаружения длящегося правонарушения, о совершении которого органам, уполномоченным на ведение административного процесса, до начала проверки ничего не было известно. В соответствии с пунктом 59 Положения о порядке организации и проведения проверок, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” [6], днем обнаружения административного правонарушения, выявленного в ходе проверки, считается день вручения акта проверки проверяемому субъекту (его представителю) под роспись либо его направления проверяемому субъекту в соответствии с пунктом 69 названного Положения. Например, в ходе проверки в проверяемом периоде (предыдущие 5 лет) были установлены нарушения, выразившиеся в неправильном исчислении налогов (из-за сокрытия (занижения) прибыли, за счет завышения материальных расходов, неполного отражения в бухгалтерском учете полученной выручки), несвоевременном представлении налоговых деклараций, когда налоговым органам не было известно о возникновении у плательщика обязанности по представлению налоговых деклараций и перечислению платежей в бюджет.
При решении вопроса об отнесении того или иного административного правонарушения к категории длящихся (недлящихся) или повторных (статья 2.5 КоАП) необходимо различать момент юридического окончания (в частности, путем привлечения виновного к ответственности, что, однако, не означает, что незаконное действие (бездействие) фактически прекратилось, т.е. дальнейшее противоправное деяние необходимо расценивать как повторное) и фактического окончания (прекращение деяния вследствие действий самого лица, его совершающего, или наступления событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения путем исполнения обязанности, в результате изменения законодательства и т.д.). Оконченным считается правонарушение, характеризующееся полной реализацией его объективной и субъективной сторон, то есть с момента совершения деяния. Прекращение противоправного поведения (состояния) имеет место, когда лицом никакие противоправные действия уже не совершаются либо когда государство в лице уполномоченных органов пресекает правонарушение. Длящиеся правонарушения, однако, специфичны тем, что, достигнув стадии оконченного деяния, совершаются и дальше, вплоть до добровольного исполнения обязанности или ее отмены. В связи с этим принято говорить о несовпадении моментов юридического и фактического окончания длящегося правонарушения [7], его окончания и прекращения [8], момента выполнения оконченного состава и момента прекращения состояния [9] и т.п.
До настоящего времени не разрешен и вопрос о том, относить ли некоторые правонарушения к длящимся или к продолжаемым. В отличие от длящегося продолжаемое правонарушение определяется как складывающееся из ряда тождественных противоправных действий, направленных к общей цели и составляющих в своей совокупности единое правонарушение [10]. В связи с этим целесообразно рассмотреть подходы, выработанные в теории и практике уголовного права, на основных положениях которого основывается и административное право. Ряд ученых полагают, что одно и то же правонарушение может быть длящимся и продолжаемым одновременно [11; 12]. Лицо, осознавая, например, что уклоняется от уплаты налогов, совершает осознанные действия, направленные на увеличение размера неуплаченных налогов и сборов. Однако правонарушения могут считаться продолжаемыми (т.е. совершенными с единым умыслом) лишь в том случае, если по делу установлена единая цель (стремление не платить налоги в установленном законодательством размере) [13], сформировавшаяся до совершения первого преступного бездействия, о наличии которой может свидетельствовать использование виновным определенных схем налогового планирования (“оптимизации налогообложения”). Если же такая цель отсутствует, речь идет не о продолжении, а о возобновлении противоправной деятельности, т.е. о множественности деяний как в фактическом смысле, так и в юридическом. Другими учеными разовость правонарушения (продолжаемый характер, например, при уклонении от уплаты налогов) обосновывается четким определением в законе срока исполнения такой обязанности [14; 15]. Но исходя из данного подхода длящихся правонарушений вообще не бывает, поскольку обязанность практически всегда должна быть исполнена в какой-то срок (не выполненная в установленный срок обязанность не исчезает, а потому с наступлением срока состав не перестает выполняться). Таким образом, длящееся правонарушение может совершаться в несколько приемов, т.е. быть продолжаемым, что с точки зрения разграничения данных понятий является не совсем корректным.
Актуален также вопрос о привлечении к административной ответственности субъектов, не выполнивших предусмотренные правовыми актами обязанности, за неисполнение которых ранее административная ответственность не была предусмотрена, которые не выполняют эти обязанности уже после установления административной ответственности. Следует отметить, что в уголовном праве применительно к длящимся преступлениям этот вопрос также являлся предметом обсуждения. Ряд ученых считают, что длящееся преступление следует квалифицировать по закону, во время действия которого было начато совершение общественно-опасного деяния независимо от времени его фактического прекращения [16; 17], другие ученые за основу принимают закон, в период действия которого наступило фактическое окончание длящегося преступления [18]. В любом случае должен применяться принцип, установленный в статье 1.5 КоАП (действие КоАП во времени), т.е. должно применяться законодательство, действующее на момент юридического окончания правонарушения, с учетом обратной силы закона.
На основании вышеизложенного можно сделать следующие выводы.
- Указанные в статье 2.6 КоАП критерии не позволяют четко классифицировать соответствующие деяния как длящиеся, поскольку к ним формально можно отнести любое деяние, которое выражено в неисполнении возложенной на соответствующее лицо обязанности, в связи с чем требуется либо проведение унификации используемых терминов при определении составов длящихся правонарушений (нечеткость влечет как незаконное привлечение к ответственности, так и освобождение от нее в результате возникших сомнений), либо введение в КоАП их исчерпывающего перечня (наподобие перечня, приведенного в пункте 4 части 1 статьи 7.6 КоАП).
- Определение длящихся правонарушений требует уточнения в части исчисления сроков их совершения в случае неисполнения предусмотренной нормативным правовым актом обязанности к установленному сроку (до истечения срока выполнения обязанности деяние вообще не является правонарушением; на следующий день после истечения срока деяние становится начавшимся длящимся правонарушением; в последующие дни это уже длящееся правонарушение) с учетом имеющихся общих и специальных сроков давности привлечения к административной ответственности.
- Для разграничения длящихся и повторных административных правонарушений необходимо различать момент юридического окончания (в частности, путем привлечения виновного к ответственности, что, однако, не означает, что незаконное действие (бездействие) фактически прекратилось, т.е. дальнейшее противоправное деяние необходимо расценивать как повторное) и фактического окончания (прекращение деяния вследствие действий самого лица, его совершающего, или наступления событий, препятствующих дальнейшему совершению административного правонарушения путем исполнения обязанности, в результате изменения законодательства и т.д.).
- Для разграничения длящихся и продолжаемых административных правонарушений необходимо проводить анализ каждого деяния (эпизода) правонарушения на предмет их тождественности, самостоятельности, множественности и единой направленности в целях определения момента их прекращения (каждого и последнего).
- Для разрешения вопросов, связанных с наложением административных взысканий за совершение длящихся правонарушений с учетом различных вариантов времени вступления в силу норм, устанавливающих административную ответственность, следует применять принцип действия КоАП во времени (акт законодательства, устраняющий противоправность деяния, смягчающий или отменяющий ответственность или иным образом улучшающий положение физического или юридического лица, совершившего административное правонарушение, имеет обратную силу, то есть распространяется и на лицо, которое совершило административное правонарушение до вступления такого акта законодательства в силу и в отношении которого постановление о наложении административного взыскания не исполнено; акт законодательства, устанавливающий противоправность деяния, усиливающий ответственность или иным образом ухудшающий положение физического или юридического лица, обратной силы не имеет).
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 N 194-З: принят Палатой представителей 17 дек. 2002 г.: одобр. Советом Республики 2 апр. 2003 г. // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – N 63. – 2/946.
2. Тюнин, В.Ю. О “длящихся” и “продолжаемых” преступлениях в сфере экономической деятельности / В.Ю.Тюнин // Журнал российского права. – 2001. – N 1. – С. 46.
3. Кузнецова, Н.Ф. Проблемы квалификации преступлений: лекции по спецкурсу “Основы квалификации преступлений” / Н.Ф.Кузнецова. – М.: Издательский Дом “Городец”, 2007. – С. 311.
4. О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях: постановление Пленума Верховного Суда Рос. Федерации, 24 марта 2005 г., N 5 // Бюллетень Верховного Суда РФ. – 2005. – N 6.
5. Бахрах, Д.Н. Длящиеся административные правонарушения: вопросы правоприменительной практики / Д.Н.Бахрах, Е.Н.Котельникова // Административное право и процесс. – 2005. – N 3. – С. 4 – 7.
6. О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., N 510 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2009. – N 253. – 1/11062.
7. Козлов, А.П. Учение о стадиях преступления / А.П.Козлов. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2002. – С. 162 – 165.
8. Яни, П.С. Длящиеся преступления с материальным составом / П.С.Яни // Российская юстиция. – 1999. – N 1. – С. 41.
9. Пионтковский, А.А. Учение о преступлении по советскому уголовному праву. – М.: Госюриздат, 1961. – С. 639.
10. Об условиях применения давности и амнистии к длящимся и продолжаемым преступлениям: постановление Пленума Верховного Суда СССР, 4 марта 1929 г. // Сборник постановлений Пленума Верховного Суда СССР. 1924 – 1977 гг. – М.: Известия, 1978. – Ч. 2. – С. 82.
11. Клепицкий, И.А. Эволюция норм об ответственности за уклонение от уплаты налогов / И.А.Клепицкий // Законодательство. – 2004. – N 6. – С. 26.
12. Пастухов, И. Ответственность за налоговые преступления / И.Пастухов, П.С.Яни // Российская юстиция. – 1999. – N 4. – С. 23 – 25.
13. Яни, П.С. Продолжаемое преступление / П.С.Яни // Законность. – 2003. – N 1. – С. 33.
14. Волженкин, Б.В. Преступления в сфере экономической деятельности по уголовному праву России / Б.В.Волженкин. – СПб.: Юридический центр Пресс, 2007. – С. 695.
15. Соловьев, И.Н. Налоговые преступления и преступность / И.Н.Соловьев. – М.: Экзамен, 2006. – С. 360 – 361.
16. Уголовное право. Общая часть / под ред. И.Я.Козаченко, З.А.Незнамовой. – М., 2000. – С. 37.
17. Иногамова-Хегай, Л.В. Конкуренция уголовно-правовых норм при квалификации преступлений: учеб. пособие / Л.В.Иногамова-Хегай. – М., 2002. – С. 49.
18. Уголовное право России: в 2 т. / под ред. А.Н.Игнатова, Ю.А.Красикова. – М., 1997. – Т. 1: Общая часть. – С. 35.