Закон Республики Беларусь от 30.12.2015 N 345-З «О государственно-частном партнерстве» (далее — Закон) в соответствии со ст. 41 вступает в силу через 6 месяцев после официального опубликования (кроме ст. 40 и 41 Закона, вступивших в силу после его официального опубликования). Прошло около 5 лет с момента нормативного закрепления необходимости его принятия — это было определено в Директиве Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь», которая в целях дальнейшей либерализации белорусской экономики, повышения ее конкурентоспособности и создания благоприятных условий для динамичного устойчивого развития законодательно поставила задачу формирования правовой базы, стимулирующей развитие в Республике Беларусь механизмов государственно-частного партнерства (далее — ГЧП).
Таким образом, в настоящее время Республика Беларусь уже имеет новый законодательный формат экономических отношений на основе более тесной интеграции государственных и частных интересов.
На что направлен Закон? В первую очередь — на повышение благополучия населения страны. Ведь путем инвестирования в объекты инфраструктуры создаются новые рабочие места, снижаются производственные и транспортные издержки, развивается социальная сфера, улучшается качество жизни населения. Развитие объектов инфраструктуры, по мнению многих экспертов, является важнейшей предпосылкой экономического роста. Инвестиции в объекты инфраструктуры рассматриваются как эффективное вложение средств даже в условиях экономического кризиса. Инфраструктурные проекты позволяют стимулировать целые отрасли экономики, например производство строительных материалов, металлургию, и соответственно создавать рабочие места.
Принятый Закон содержит необходимые положения для развития ГЧП в Республике Беларусь.
Необходимо отметить, что за истекшее пятилетие, пожалуй, ни один проект закона в стране не прошел столь всестороннее рассмотрение, включая компетентную международную экспертизу, как проект комментируемого Закона.
Разработчиками реализован главный принцип — взять все лучшее из мирового опыта и с помощью экспертов Европейской экономической комиссии Организации Объединенных Наций (далее — ООН), компании KPMG, юридических компаний США, Франции, Великобритании включить соответствующие положения в нормативный правовой акт Республики Беларусь. В целях развития в Республике Беларусь механизмов ГЧП между Министерством экономики Республики Беларусь и Европейской экономической комиссией ООН была достигнута договоренность, в рамках которой эксперты этой комиссии в 2012 году провели экспертизу проекта Закона, а также оценку национальной готовности Республики Беларусь по внедрению механизмов ГЧП.
По результатам парламентских слушаний, прошедших год назад, где обсуждался проект комментируемого Закона, был подготовлен нормативный правовой акт, соединивший принципы необходимости и достаточности регулирования соответствующих правоотношений.
1. Статья 5 Закона определяет сферы осуществления ГЧП, сформулированные достаточно широко. Так, они включают дорожную и транспортную деятельность; коммунальное хозяйство и коммунальные услуги; здравоохранение; социальное обслуживание; образование, культуру; оборону, правоохранительную деятельность; физическую культуру, спорт, туризм; электросвязь; энергетику; переработку, транспортировку, хранение, поставку нефти; транспортировку, хранение, поставку газа, снабжение газом; агропромышленное производство; научную, научно-техническую и иные сферы.
В качестве формы ГЧП определено соглашение о ГЧП, которое заключается на условиях и в порядке, определенных Законом.
Статьями 7 — 14 Закона определена компетенция участников ГЧП, что немаловажно для практической работы, т.к. в настоящее время без этого нельзя осуществлять подготовку, рассмотрение и оценку предложений по проектам ГЧП.
Так, согласно ст. 7 Закона Президент Республики Беларусь наделен общими полномочиями по определению государственной политики в сфере ГЧП, осуществлению общего руководства государственными органами и иными государственными организациями при реализации проектов ГЧП. Совет Министров Республики Беларусь в соответствии со ст. 8 Закона уполномочен на дальнейшее уточнение правоотношений в сфере ГЧП посредством определения порядка подготовки, рассмотрения и оценки предложений о реализации проектов ГЧП; порядка организации и проведения конкурса; порядка ведения государственного реестра соглашений о государственно-частном партнерстве.
Важнейшая роль в сфере ГЧП среди иных органов государственной власти отведена Министерству экономики Республики Беларусь, Министерству финансов Республики Беларусь, Государственному комитету по имуществу Республики Беларусь.
Законодатель видит необходимость в том, чтобы именно три ключевых государственных органа — Министерство экономики Республики Беларусь, Министерство финансов Республики Беларусь и Государственный комитет по имуществу Республики Беларусь — осуществляли рассмотрение и оценку предложений о реализации проектов ГЧП, а также в дальнейшем направляли своих представителей для участия в работе комиссий по проведению конкурса при проведении конкурсных процедур по выбору частного партнера по ранее рассмотренным ими предложениям. Это касается развития в результате исполнения соглашения о ГЧП инфраструктурных объектов, находящихся в республиканской собственности (ст. 9 — 11 Закона).
Аналогичные полномочия возложены на местные исполнительные и распорядительные органы по инфраструктурным объектам, находящимся в коммунальной собственности (п. 2 ст. 13 Закона).
Законодатель также выделил дополнительно уполномоченные государственные органы или организации в сфере государственно-частного партнерства: это государственные органы или иные государственные организации, уполномоченные Президентом Республики Беларусь выступать от имени Республики Беларусь, либо подчиненные Совету Министров Республики Беларусь республиканские органы государственного управления или иные государственные организации, уполномоченные Советом Министров Республики Беларусь выступать от имени Республики Беларусь, местный исполнительный и распорядительный орган, уполномоченный местным Советом депутатов выступать от имени соответствующей административно-территориальной единицы, т.е. это те органы и организации, которые в рамках ст. 16 Закона уполномочены выступать организаторами конкурсов, создавать комиссии по проведению конкурсов, определять дату проведения конкурса, утверждать условия конкурса, конкурсную документацию, принимать заявления на участие в конкурсе, а также заключать соглашение о ГЧП от имени Республики Беларусь или ее соответствующей административно-территориальной единицы (ст. 14 Закона).
2. Статьей 25 Закона государственному партнеру предоставлен мандат на возможность использования средств республиканского и (или) местного бюджетов в целях возмещения затрат частного партнера. Это важнейшая норма, без которой в принципе невозможна реализация проектов ГЧП, так как особенности бюджетного законодательства в стране требуют наличия подобных полномочий на расходование государственных средств.
Обязательства государственного партнера по соглашению о ГЧП закреплены в ст. 25 Закона, среди них — предоставление земельного участка в аренду, постоянное или временное пользование для возведения объекта инфраструктуры, передача самого объекта инфраструктуры и иного недвижимого и (или) движимого государственного имущества во владение, пользование, в том числе безвозмездное, а также обязательство направлять частному партнеру бюджетные средства и принять в собственность возведенный частным партнером объект инфраструктуры (если это предусмотрено соглашением о ГЧП). Перечень обязательств носит неисчерпывающий характер, соответственно государственный партнер может принимать на себя иные обязательства, необходимые для исполнения соглашения о ГЧП.
3. Определены порядок заключения соглашения о ГЧП и обязательства сторон в рамках этого соглашения.
Согласно ст. 24 Закона соглашение о ГЧП заключается между уполномоченным государственным органом или организацией в сфере ГЧП и частным партнером — участником, выигравшим конкурс, или единственным участником конкурса, предложения которого соответствуют условиям конкурса. Данное соглашение в обязательном порядке регистрируется в Министерстве экономики Республики Беларусь.
Предметом соглашения является осуществление в отношении объекта инфраструктуры проектирования, возведения, реконструкции, реставрации, ремонта, модернизации, а также технического обслуживания и (или) эксплуатации.
По соглашению о ГЧП в отношении объекта инфраструктуры частный партнер принимает на себя обязательства по проектированию, возведению и (или) реконструкции, реставрации, ремонту, модернизации, а также по техническому обслуживанию и (или) эксплуатации объекта инфраструктуры. Это означает, что частный партнер может работать по таким известным в международной практике моделям взаимоотношений в рамках проекта по созданию объектов инфраструктуры, как «проектирование, возведение и эксплуатация», «реконструкция и техническое обслуживание», «ремонт и техническое обслуживание и (или) эксплуатация», «модернизация и эксплуатация» и т.д. Виды моделей могут быть разными в зависимости от объектов инфраструктуры и их целевого назначения (ст. 26 Закона). При этом необходимо обратить внимание на то, что для соглашения о ГЧП характерно наряду с проектированием, возведением и (или) реконструкцией, реставрацией, ремонтом, модернизацией объекта инфраструктуры в обязательном порядке осуществление его технического обслуживания и (или) эксплуатации.
В соглашении о ГЧП частный партнер обеспечивает полное или частичное финансирование принятых на себя обязательств на условиях и в порядке, определенных соглашением о ГЧП, как за счет собственных денежных средств, так и за счет кредитных и (или) заемных средств, предоставляемых кредиторами (банк, небанковская кредитно-финансовая организация, иная организация, предоставляющие средства). Частный партнер для исполнения соглашения о ГЧП может создать коммерческую организацию в соответствии с законодательством Республики Беларусь, на балансе которой будет находиться возведенный объект инфраструктуры, а также все имущество для обеспечения выполнения условий соглашения о ГЧП.
4. Четко определен правовой режим имущества по соглашению о ГЧП и источники финансирования соглашения о ГЧП, а также возмещения затрат и получения прибыли частного партнера.
В качестве таких источников определены: собственные денежные средства частного партнера; кредитные и (или) заемные денежные средства частного партнера; средства республиканского и (или) местных бюджетов; иные средства, не запрещенные законодательством Республики Беларусь (п. 1 ст. 28 Закона).
Источниками возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера в связи с исполнением соглашения о ГЧП могут являться:
- реализация товаров (работ, услуг), произведенных (выполненных, оказанных) в процессе эксплуатации объекта инфраструктуры, путем взимания платы с потребителей;
- финансирование за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов в соответствии с бюджетным законодательством Республики Беларусь и условиями соглашения о ГЧП;
- иные источники, не запрещенные законодательством Республики Беларусь (п. 2 ст. 28 Закона).
Статья 27 Закона определяет, что в случае использования бюджетных денежных средств при возведении частным партнером объекта инфраструктуры такой объект в обязательном порядке подлежит передаче государству на условиях и в порядке, определенных соглашением о ГЧП. Кроме того, если частному партнеру в рамках соглашения о ГЧП передается объект инфраструктуры (т.е. данный объект инфраструктуры изначально находится в государственной собственности) — он не может выступать предметом залога. Также не может выступать предметом залога и возведенный с участием бюджетных средств объект инфраструктуры. Данные меры направлены на недопустимость выбытия имущества из государственной собственности в рамках исполнения соглашения.
В ст. 29 Закона перечислены обязательные условия соглашения о ГЧП: права и обязанности сторон; источники финансирования с разбивкой по годам; источники возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера с разбивкой по годам; график платежей с разбивкой по каждому источнику финансирования пропорционально доле каждого источника; порядок расчетов между сторонами; сроки и порядок технического обслуживания и (или) эксплуатации объекта инфраструктуры; порядок и условия распределения рисков, связанных с исполнением соглашения о ГЧП, между сторонами соглашения о ГЧП; последствия неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения сторонами своих обязательств по соглашению о ГЧП; порядок изменения, расторжения соглашения о ГЧП и др.
В целях максимального информирования населения и потребителей государственный партнер обязан размещать информацию об исполнении соглашения о ГЧП на своем официальном сайте (ст. 31 Закона).
5. Закон содержит положения по такому важному вопросу, как гарантии прав частного партнера и кредиторов частного партнера по соглашению о ГЧП.
Статьей 33 Закона установлена стабильность условий соглашения о ГЧП: в случае когда в течение срока действия соглашения о ГЧП законодательство Республики Беларусь изменилось таким образом, что частный партнер в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении соглашения о ГЧП, стороны соглашения о ГЧП изменяют условия соглашения о ГЧП в части обеспечения прав частного партнера.
Статьей 34 Закона предусматривается возможность перемены партнеров в соглашении о ГЧП. Перемена частного партнера допускается только при наличии согласия государственного партнера в случаях: предусмотренных соглашением о ГЧП; когда это требуется в интересах национальной безопасности (в том числе охраны окружающей среды, историко-культурных ценностей), общественного порядка, защиты нравственности, здоровья населения, прав и свобод других лиц; принятия судом решения об открытии ликвидационного производства в отношении частного партнера в соответствии с законодательством Республики Беларусь об экономической несостоятельности (банкротстве). Перемена государственного партнера по обязательствам из соглашения о государственно-частном партнерстве допускается без согласия частного партнера, при этом при перемене государственного партнера условия соглашения о ГЧП остаются неизменными. Перемена государственного партнера возможна в следующих случаях: изменения административно-территориального устройства; упразднения государственного органа или организации, выступающей в качестве государственного партнера; иных случаях, устанавливаемых Президентом Республики Беларусь.
Статья 35 Закона устанавливает, что частный партнер обязан обеспечить государственному партнеру свободный доступ к объекту инфраструктуры, а также предоставить по его требованию все сведения и документы, касающиеся исполнения соглашения о ГЧП, если иное не установлено законодательными актами Республики Беларусь. Частный партнер представляет государственному партнеру отчет об исполнении соглашения о ГЧП в порядке, установленном данным соглашением.
Статьей 36 Закона частному партнеру гарантируется защита имущественных и иных прав, приобретенных и осуществляемых им в соответствии с соглашением о ГЧП и законодательством Республики Беларусь.
Статьей 37 Закона предоставляются гарантии прав кредиторов частного партнера: устанавливается возможность заключения договора о взаимодействии между государственным партнером, частным партнером и кредиторами частного партнера и (или) иными лицами, который определяет условия их взаимодействия в связи с исполнением соглашения о ГЧП.
6. Статьей 15 Закона устанавливаются возможность привлечения консультантов проекта ГЧП на любом его этапе, основные принципы проведения конкурса и отбора частного партнера. Причем это открытые и прозрачные процедуры, соответствующие всем лучшим положениям мировой практики и Закону Республики Беларусь от 15.07.2015 N 305-З «О борьбе с коррупцией».
Выбор частного партнера для заключения соглашения о ГЧП осуществляется по конкурсу, который состоит из двух этапов — предварительного отбора участников конкурса и определения участника, выигравшего конкурс, и базируется на принципах, закрепленных в ст. 18 Закона.
Государственные органы и организации, инициирующие проект ГЧП, осуществляют подготовку предложения о реализации проекта ГЧП в соответствии с порядком, утверждаемым Советом Министров Республики Беларусь. Юридические лица, иностранные организации, не являющиеся юридическими лицами, индивидуальные предприниматели вправе вносить предложения о реализации проектов ГЧП, при этом они должны руководствоваться вышеназванным порядком.
Решение о реализации проекта ГЧП принимается:
- Президентом Республики Беларусь, если государственным партнером является Республика Беларусь, от имени которой выступают уполномоченные Президентом Республики Беларусь государственный орган или иная государственная организация;
- Советом Министров Республики Беларусь, если государственным партнером является Республика Беларусь, от имени которой выступают уполномоченные Советом Министров Республики Беларусь республиканский орган государственного управления или иная государственная организация, подчиненная Совету Министров Республики Беларусь;
- местным Советом депутатов, если государственным партнером является административно-территориальная единица Республики Беларусь, от имени которой выступает соответствующий местный исполнительный и распорядительный орган.
Статьи 19, 20, 21, 22, 23 Закона устанавливают основные положения процедуры конкурса: создание конкурсной комиссии; предварительный отбор участников конкурса; выбор частного партнера; признание конкурса несостоявшимся, нерезультативным.
7. Во исполнение ст. 40 Закона в целях согласования норм белорусского законодательства с положениями Закона и дальнейшего правового урегулирования правоотношений в сфере ГЧП необходима разработка нормативных правовых актов, регулирующих:
- порядок подготовки, рассмотрения и оценки предложений о реализации проектов ГЧП;
- порядок организации и проведения конкурса по выбору частного партнера для заключения соглашения о государственно-частном партнерстве;
- порядок ведения государственного реестра соглашений о государственно-частном партнерстве;
- требования к технико-экономическому обоснованию предложений о реализации проектов ГЧП;
- методику оценки предложений о реализации проектов ГЧП;
- порядок финансирования проектов ГЧП за счет средств республиканского и (или) местного бюджетов.