Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 «О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь» (далее — Указ N 510) был разработан и принят в целях совершенствования контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, определения единого порядка ее проведения, создания дополнительных условий для развития эффективных форм хозяйствования. Указом N 510 существенно модернизирована система планового контроля (надзора); детализировано понятие «проверка»; существенно изменена идеология проведения внепланового государственного контроля (надзора); введены предельные сроки проведения проверок, в том числе общий срок проведения проверки любого вида (для исключительных случаев предусмотрена возможность продления сроков); предусмотрен перечень нарушений для признания проверки незаконной и т.д., что позволило повысить экономическую активность предпринимателей; снизить уровень необоснованного административного вмешательства в предпринимательскую деятельность; сократить коррупционную составляющую проведения контрольно-надзорных мероприятий; снизить расходы бюджета на организацию проверок.
Комментарий к пункту 1
1. В комментируемом пункте определены понятия проверяемых субъектов и контролирующих (надзорных) органов, указано на необходимость соблюдения соответствия подлежащих проверке вопросов компетенции данных органов.
2. Проверяемыми субъектами по Указу N 510 являются организации, их обособленные подразделения, имеющие учетный номер плательщика, представительства иностранных организаций, индивидуальные предприниматели, а также лица, осуществляющие частную нотариальную, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временные (антикризисные) управляющие, не являющиеся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями.
Данный перечень приведен с учетом разделения предпринимательской и непредпринимательской деятельности (к предпринимательской деятельности не относятся ремесленная деятельность, деятельность по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма, деятельность физических лиц по использованию собственных ценных бумаг, банковских счетов в качестве средств платежа или сохранения денежных приобретений, а также разовая реализация физическими лицами на торговых местах на рынках и (или) иных местах, на которых торговля может осуществляться в соответствии с законодательством, произведенных, переработанных либо приобретенных ими товаров (за исключением подакцизных товаров, товаров, подлежащих маркировке контрольными (идентификационными) знаками), отнесенных к товарным группам, определенным законодательством, адвокатская деятельность, частная нотариальная деятельность, деятельность физических лиц, осуществляемая ими самостоятельно, без привлечения иных физических лиц по трудовым и (или) гражданско-правовым договорам по оказанию услуг по выращиванию сельскохозяйственной продукции, дроблению зерна, выпасу скота, репетиторству, чистке и уборке жилых помещений, дневному уходу за детьми, сдаче внаем (поднаем) жилых помещений, кроме предоставления мест для краткосрочного проживания).
3. В контексте Указа N 510 под организациями в первую очередь понимаются субъекты хозяйствования (юридические лица) различных форм собственности, поскольку из-под сферы действия Указа N 510 (пункт 21) выведены, в частности, политические партии и другие общественные объединения, их союзы (ассоциации), республиканские государственно-общественные объединения, их организационные структуры, фонды, государственные органы, нотариальные конторы (за исключением проверок этих органов, контор, проводимых в рамках ведомственного контроля).
4. Несмотря на отсутствие в законодательстве понятия «обособленное подразделение», в Гражданском кодексе Республики Беларусь (далее — ГК) четко определены такие виды обособленных подразделений, как представительство и филиал, но отсутствует указание на то, что эти два вида обособленных подразделений являются единственно возможными. Поэтому рассматриваемый термин используется в совокупности с другими признаками, характеризующими организационное и (или) территориальное обособление структурного подразделения или структурной единицы юридического лица. Так, согласно подпункту 4.1 пункта 4 Инструкции о порядке и условиях присвоения, применения, изменения учетного номера плательщика и признания его недействительным, утвержденной постановлением Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 31.12.2010 N 96 «Об установлении форм заявлений о постановке на учет в налоговом органе и сообщения юридического лица о создании филиалов, представительств и иных обособленных подразделений юридического лица, утверждении Инструкции о порядке заполнения заявлений о постановке на учет в налоговом органе и сообщения юридического лица о создании филиалов, представительств и иных обособленных подразделений юридического лица, Инструкции о порядке и условиях присвоения, применения, изменения учетного номера плательщика и признания его недействительным, о внесении изменения в постановление Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь от 20 ноября 2003 г. N 103, признании утратившими силу некоторых постановлений Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь и отдельных структурных элементов постановлений Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь» (далее — Инструкция N 96), к основным признакам филиала, представительства и иного обособленного подразделения юридического лица Республики Беларусь для постановки на учет в налоговом органе (присвоения УНП) относится наличие:
- отдельного баланса;
- банковского счета, открытого юридическим лицом для совершения операций, с предоставлением права распоряжаться денежными средствами на счете должностным лицам обособленного подразделения.
5. Представительством иностранных организаций (юридических лиц и иных организаций, зарегистрированных в установленном порядке в иностранном государстве, административно-территориальных единиц иностранных государств) является их обособленное подразделение, расположенное на территории Республики Беларусь, осуществляющее защиту и представительство их интересов и иные не противоречащие законодательству функции. Данные представительства не являются юридическими лицами, открываются и осуществляют деятельность на территории Республики Беларусь на основании разрешений, выдаваемых Министерством иностранных дел Республики Беларусь. В Положении о порядке открытия и деятельности в Республике Беларусь представительств иностранных организаций, утвержденном постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 22.07.1997 N 929 «О порядке открытия и деятельности в Республике Беларусь представительств иностранных организаций» (далее — Положение N 929), определены цели осуществления деятельности от имени и по поручению представляемой организации для представительства коммерческой и некоммерческой организаций, порядок получения разрешения на открытие представительства, установлен запрет на деятельность организаций на территории Республики Беларусь без открытия представительства, запрещено, за исключением осуществления деятельности через организацию или физическое лицо, признаваемые постоянным представительством иностранной организации в соответствии с подпунктом 1.2 пункта 1 статьи 139 Налогового кодекса Республики Беларусь (далее — НК), проведение на территории Республики Беларусь концертно-зрелищных мероприятий, в том числе концертов, аттракционов, зверинцев, цирковых программ.
6. Индивидуальным предпринимателем гражданин становится с момента государственной регистрации. Порядок регистрации индивидуальных предпринимателей определен в Положении о государственной регистрации субъектов хозяйствования (далее — Положение о государственной регистрации), утвержденном Декретом Президента Республики Беларусь от 16.01.2009 N 1 «О государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования» (далее — Декрет N 1).
7. Под нотариальной деятельностью понимается совершение от имени Республики Беларусь нотариусами, уполномоченными должностными лицами, должностными лицами дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Беларусь нотариальных действий. Частным нотариусом в Республике Беларусь может быть гражданин Республики Беларусь, имеющий высшее юридическое образование, получивший специальное разрешение (лицензию) на осуществление частной нотариальной деятельности и отвечающий иным требованиям законодательства Республики Беларусь. Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 01.12.2010 N 107 «О некоторых вопросах осуществления нотариальной деятельности» утверждена Инструкция о порядке выдачи, внесения изменений и аннулирования свидетельства о регистрации частного нотариуса.
8. Под ремесленной деятельностью понимается не являющаяся предпринимательской деятельность физических лиц по изготовлению и реализации товаров, выполнению работ, оказанию услуг с применением ручного труда и инструмента, в том числе электрического, осуществляемая самостоятельно, без привлечения иных физических лиц по трудовым и (или) гражданско-правовым договорам и направленная на удовлетворение бытовых потребностей граждан. В Указе Президента Республики Беларусь от 16.05.2005 N 225 «О некоторых вопросах осуществления физическими лицами ремесленной деятельности» приведен перечень видов ремесленной деятельности, которые физические лица вправе осуществлять без государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей.
9. Адвокатская деятельность — юридическая помощь, оказываемая на профессиональной основе адвокатами в установленном порядке физическим лицам, в том числе индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам, а также государству в целях осуществления и защиты их прав, свобод и интересов, а также обеспечения доступа к правосудию. Адвокатом в Республике Беларусь может быть физическое лицо, являющееся гражданином Республики Беларусь, имеющее высшее юридическое образование, прошедшее стажировку и сдавшее квалификационный экзамен, получившее специальное разрешение (лицензию) на осуществление адвокатской деятельности и являющееся членом территориальной коллегии адвокатов. Постановлением Министерства юстиции Республики Беларусь от 02.02.2012 N 32 «О некоторых вопросах выдачи свидетельств о регистрации адвокатов, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально» утверждена Инструкция о порядке выдачи свидетельств о регистрации адвокатов, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально (далее — Инструкция N 32).
10. Агроэкотуризм — временное пребывание граждан Республики Беларусь, иностранных граждан и лиц без гражданства в сельской местности, малых городских поселениях в целях получения услуг, оказываемых субъектом агроэкотуризма для отдыха, оздоровления, ознакомления с природным потенциалом республики, национальными культурными традициями без занятия трудовой, предпринимательской, иной деятельностью, оплачиваемой и (или) приносящей прибыль (доход) из источника в месте пребывания. Деятельность по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма осуществляется физическими лицами без государственной регистрации в качестве индивидуальных предпринимателей, сельскохозяйственными организациями — при условии ведения раздельного учета доходов, получаемых от данного вида деятельности, и доходов, получаемых от реализации произведенной и переработанной сельскохозяйственной продукции, других видов хозяйственной деятельности, не запрещенных законодательством. Субъекты агроэкотуризма могут осуществлять деятельность по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма при наличии в совокупности следующих условий: жилого дома (квартиры в жилом доме) или нескольких жилых домов (квартир в жилых домах), расположенных в сельской местности, малых городских поселениях, принадлежащих на праве собственности физическому лицу — субъекту агроэкотуризма и (или) члену его семьи либо сельскохозяйственной организации, отвечающих установленным санитарным и техническим требованиям и благоустроенных применительно к условиям данного населенного пункта; свободных жилых комнат в жилом доме (части жилого дома) для размещения агроэкотуристов; осуществлении субъектами агроэкотуризма деятельности по производству и (или) переработке сельскохозяйственной продукции; возможностей для ознакомления агроэкотуристов с природными и архитектурными объектами, национальными культурными традициями соответствующей местности. Указом Президента Республики Беларусь от 02.06.2006 N 372 «О мерах по развитию агроэкотуризма в Республике Беларусь» определены виды и порядок оказания услуг в сфере агроэкотуризма.
11. Временный (антикризисный) управляющий — индивидуальный предприниматель, юридическое или физическое лицо (гражданин Республики Беларусь либо иностранный гражданин, лицо без гражданства, имеющие вид на жительство в Республике Беларусь), назначаемые хозяйственным судом для осуществления своих полномочий в процедурах экономической несостоятельности (банкротства) (временный управляющий — в защитном периоде, антикризисный управляющий — в конкурсном производстве). Управляющим может быть физическое лицо, имеющее высшее преимущественно экономическое или юридическое образование, необходимый опыт хозяйственной (предпринимательской) деятельности, не имеющее судимости, аттестованное на соответствие профессионально-квалификационным требованиям, предъявляемым к управляющему в производстве по делу об экономической несостоятельности (банкротстве), и получившее аттестат управляющего. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 08.01.2013 N 14 «О некоторых вопросах аттестации и переаттестации физических лиц в качестве временных (антикризисных) управляющих в производстве по делу об экономической несостоятельности (банкротстве)» утверждено Положение о порядке аттестации и переаттестации физических лиц на соответствие профессионально-квалификационным требованиям.
12. В пункте 86 Положения N 1, предусмотрена возможность проведения проверок физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, в целях установления фактов осуществления деятельности без государственной регистрации, проверки соблюдения порядка уплаты единого налога и по вопросам, перечисленным в абзацах тринадцатом — пятнадцатом части второй пункта 84 Положения N 1. Статьей 69 НК также предусмотрена возможность проверок физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями (за исключением лиц, осуществляющих частную нотариальную, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма). Таким образом, приведенный в пункте 1 Указа N 510 перечень проверяемых субъектов целесообразно дополнить физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями, конкретизировав случаи проведения проверок в отношении данных лиц.
13. К контролирующим (надзорным) органам относятся государственные органы (их структурные подразделения с правами юридического лица, территориальные органы, подчиненные организации) и иные организации, уполномоченные законодательными актами или нормативными правовыми актами Правительства Республики Беларусь на осуществление контроля (надзора) за деятельностью проверяемых субъектов и включенные в перечень контролирующих (надзорных) органов и сфер их контрольной (надзорной) деятельности, утвержденный Указом N 510 (далее — перечень контролирующих органов). Таким образом, при рассмотрении вопроса об отнесении органа к контролирующему (надзорному) необходимо руководствоваться указанным перечнем, а также определяющими правовой статус органа положениями.
14. В комментируемом пункте приведен такой принцип осуществления контрольной (надзорной) деятельности, как проведение проверок в соответствии с компетенцией контролирующего (надзорного) органа, который следовало бы перенести в пункт 3 Положения N 1. Соблюдение рассматриваемого принципа направлено на запрет должностным лицам контролирующего (надзорного) органа проверять выполнение требований, установленных нормативными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органа, от имени которого действуют эти должностные лица. Рассматриваемое ограничение при проведении проверки находит свое отражение также в установленной обязанности должностных лиц контролирующего (надзорного) органа при проведении проверки проводить проверку на основании предписания на ее проведение в соответствии с установленным перечнем вопросов. Соответствующие полномочия контролирующего (надзорного) органа также определяются в положениях о данных органах.
Комментарий к пункту 2
1. Сущность контрольной (надзорной) деятельности составляют многочисленные отношения, возникающие на разных этапах проведения проверок, образующие в совокупности самостоятельный предмет регулирования. Для того чтобы эти отношения могли реально функционировать, в Указе N 510 определены: субъекты контрольной (надзорной) деятельности; объем и пределы прав и обязанностей каждого из них; круг действий, которые они могут или обязаны осуществлять; разновидности принимаемых решений и порядок их обжалования; юридические факты, от которых зависят возникновение, изменение, развитие и прекращение правоотношений в рассматриваемой сфере.
2. Соответственно содержанием конкретного отношения в рамках контрольной (надзорной) деятельности являются действия его участников; внутренней формой — права и обязанности субъектов данного правоотношения; внешней формой — порядок и последовательность совершения действий (контрольных (надзорных) мероприятий) и принятия процессуальных решений.
3. С учетом того, что основную роль в регулировании контрольной (надзорной) деятельности играют нормы Указа N 510, включающего основной массив регулирующих данную сферу норм, Указ N 510 является базовым законодательным актом, устанавливающим порядок проведения проверок.
Комментарий к пункту 3
1. Наряду с ведомственным в Указе N 510 в качестве самостоятельного вида выделен общественный контроль, объектом которого (контролируемыми субъектами) являются организации, их обособленные подразделения, имеющие учетный номер плательщика, где работают члены соответствующего профсоюза и создана в установленном порядке его первичная профсоюзная организация, если иное не установлено законодательными актами, представительства иностранных организаций, где работают члены соответствующего профсоюза и создана в установленном порядке его первичная профсоюзная организация, медицинские пункты, объекты торговли и общественного питания, расположенные на территории данных организаций (обособленных подразделений, представительств иностранных организаций), а также созданные ими учреждения дошкольного образования и оздоровительные организации.
2. Профсоюзы, за исключением первичных профсоюзных организаций, вправе осуществлять общественный контроль в форме проведения проверок за: соблюдением законодательства о труде; соблюдением законодательства об охране труда; соблюдением законодательства о профсоюзах; выполнением коллективного договора (соглашения). Общественный контроль (за исключением осуществляемого в форме проведения проверок) от их имени осуществляют представители профсоюзов, порядок назначения (избрания, наделения полномочиями) которых устанавливается республиканскими объединениями профсоюзов.
3. Указом Президента Республики Беларусь от 06.05.2010 N 240 «Об осуществлении общественного контроля профессиональными союзами» утверждено Положение о порядке осуществления общественного контроля профессиональными союзами, их организационными структурами, объединениями таких союзов и их организационными структурами в форме проведения проверок, которое с учетом отдельных особенностей основано на нормах Указа N 510 (вместо акта проверки составляется представление и т.д.). Также постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.06.2010 N 981 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 6 мая 2010 г. N 240» утверждено Положение о порядке привлечения эксперта профессиональными союзами при осуществлении ими общественного контроля в форме проведения проверок за соблюдением законодательства об охране труда, выплаты и размерах сумм, подлежащих выплате эксперту, и возмещения затрат, связанных с проведением экспертизы.
4. Несмотря на то, что осуществление общественного контроля в форме проведения проверок другими организациями, а также физическими лицами запрещается, тем не менее, продолжают действовать Инструкция о порядке осуществления общественного контроля за соблюдением законодательства об охране труда уполномоченными лицами по охране труда работников организации, утвержденная постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 28.11.2008 N 179, и Типовая инструкция о проведении контроля за соблюдением законодательства об охране труда в организации, утвержденная постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 26.12.2003 N 159.
Комментарий к пункту 4
1. Пунктом 4 Указа N 510 установлен мораторий на проведение проверок в течение двух лет со дня приобретения статуса проверяемого субъекта, т.е. указанным пунктом определены юридические факты, дающие основания применять мораторий (дата начала подлежащего применению периода).
2. Так, в соответствии с частью 3 пункта 23 Положения о государственной регистрации зарегистрированными считаются:
юридическое лицо — с даты проставления штампа на его уставе (учредительном договоре — для коммерческой организации, действующей только на основании учредительного договора) и внесения записи о государственной регистрации юридического лица в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей;
индивидуальный предприниматель — со дня подачи документов, представленных для государственной регистрации, и внесения записи о его государственной регистрации в Единый государственный регистр юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
3. В соответствии с Инструкцией N 96 административное решение о постановке плательщика на учет в налоговых органах принимается посредством внесения записи в Государственный реестр плательщиков (иных обязанных лиц). Документом, удостоверяющим постановку плательщика на учет в налоговом органе, является извещение о присвоении УНП, которое выдается налоговым органом плательщику (за исключением плательщиков, информация о государственной регистрации которых получена из регистрирующих органов) под роспись в книге учета выдачи извещений о присвоении УНП при предъявлении получателем документов, удостоверяющих личность и подтверждающих его полномочия.
4. В соответствии с пунктом 10 Положения N 929 представительство считается созданным на территории Республики Беларусь с момента получения в Министерстве иностранных дел Республики Беларусь разрешения на его открытие, т.е. представительство организации имеет право осуществлять деятельность, направленную на достижение целей, ради которых оно открыто, с момента получения разрешения на открытие (разрешение теряет силу, если организация не воспользовалась правом на открытие представительства в течение шести месяцев с даты внесения в реестр открытых на территории Республики Беларусь представительств).
5. Лицензирование частной нотариальной деятельности осуществляется Министерством юстиции Республики Беларусь. Порядок выдачи лицензии на осуществление частной нотариальной деятельности определен в главе 43 Положения о лицензировании отдельных видов деятельности, утвержденного Указом Президента Республики Беларусь от 01.09.2010 N 450 «О лицензировании отдельных видов деятельности» (далее — Положение о лицензировании).
6. В соответствии с пунктом 7 Инструкции N 32 Министерство юстиции Республики Беларусь выдает свидетельство о регистрации адвоката в течение двух рабочих дней со дня регистрации адвоката.
7. В соответствии со статьями 321 и 325 НК уплата сбора за осуществление ремесленной деятельности (деятельности по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма) производится до начала осуществления деятельности. Налоговым периодом сбора признается календарный год. Уплата сбора за каждый последующий календарный год производится не позднее 28-го числа последнего месяца текущего календарного года, в котором осуществляется деятельность.
Комментарий к пункту 5
1. В комментируемом пункте определены и выделены в самостоятельный перечень случаи (перечислены основания назначения внеплановых проверок), на которые мораторий не распространяется.
2. Поручение Президента Республики Беларусь может содержаться в директиве, указе, декрете, распоряжении, в резолюции, в протоколе поручений либо ином решении Главы государства. В то же время проверка по данному основанию может быть назначена, если в поручении Президента Республики Беларусь содержатся указание на конкретный объект проверки или иные сведения, позволяющие идентифицировать конкретный субъект проверки.
3. Под лжепредпринимательством в настоящее время понимается создание юридического лица без намерения осуществлять уставную деятельность, преследующее определенные цели. Лжепредпринимательство является деянием, наказуемым в соответствии со ст. 12.12 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП) и ст. 234 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее — УК), и факт наличия либо отсутствия такого деяния может быть установлен в рамках административного или уголовного процесса. В то же время Указом N 510 признаки лжепредпринимательства не определены. В связи с этим актуальным является рассмотрение вопроса об отнесении к лжепредпринимательским субъектов, подпадающих под критерии, приведенные в Указе Президента Республики Беларусь от 23.10.2012 N 488 «О некоторых мерах по предупреждению незаконной минимизации сумм налоговых обязательств».
4. Финансовая операция — сделка со средствами независимо от формы и способа ее осуществления. При осуществлении банковских операций под финансовой операцией понимаются открытие счета, разовые платеж, перевод, поступление, выдача, обмен, внесение средств. При осуществлении депозитарных операций под финансовой операцией понимаются открытие счетов «депо», депозитарный перевод ценных бумаг (статья 1 Закона Республики Беларусь от 19.07.2000 N 426-З «О мерах по предотвращению легализации доходов, полученных преступным путем, и финансирования террористической деятельности»). К незаконным финансовым операциям относится осуществление финансовых операций с нарушением требований законодательства. Конкретный их перечень действующим законодательством не установлен (ранее существовала специальная норма (статья 11.53 КоАП), предусматривающая административную ответственность за их совершение, однако в настоящее время она утратила силу), в связи с чем требуются специальные критерии для их определения.
5. Перечень коррупционных правонарушений определен в статье 21 Закона Республики Беларусь от 20.07.2006 N 165-З «О борьбе с коррупцией» (далее — Закон о борьбе с коррупцией). С учетом содержащихся в Законе о борьбе с коррупцией признаков к коррупционным преступлениям относятся: хищение путем злоупотребления служебными полномочиями (статья 210 УК); легализация («отмывание») материальных ценностей, приобретенных преступным путем (если преступление совершено лицами, уполномоченными на выполнение государственных функций или приравненными к ним) (статья 235 УК); злоупотребление властью или служебными полномочиями (если преступление совершено из корыстной или иной личной заинтересованности) (статья 424 УК); бездействие должностного лица (если преступление совершено из корыстной или иной личной заинтересованности) (статья 425 УК); превышение власти или служебных полномочий (если преступление совершено из корыстной или иной личной заинтересованности) (статья 426 УК); незаконное участие в предпринимательской деятельности (статья 429 УК); получение взятки (статья 430 УК); дача взятки (статья 431 УК); посредничество во взяточничестве (статья 432 УК); злоупотребление властью, превышение власти или бездействие власти (если преступление совершено из корыстной или иной личной заинтересованности) — преступление против порядка исполнения воинской обязанности (статья 455 УК).
6. Легализация доходов, полученных преступным путем, — придание правомерного вида владению, пользованию и (или) распоряжению доходами, полученными преступным путем, с целью утаивания или искажения их происхождения, местонахождения, размещения, движения либо их действительной принадлежности, в том числе соотносимых с этими доходами прав. Статьей 235 УК предусмотрена уголовная ответственность за совершение финансовых операций и других сделок с денежными средствами, ценными бумагами или иным имуществом, приобретенными заведомо преступным путем, использование указанных материальных ценностей для осуществления предпринимательской или иной хозяйственной деятельности с целью утаивания или искажения природы, происхождения, местонахождения, размещения, движения или действительной принадлежности указанных материальных ценностей или соотносимых с ними прав.
7. Проверки при осуществлении государственного санитарного, пожарного надзора, государственного надзора за соблюдением промышленного производства и аптечного изготовления лекарственных средств, государственного контроля за охраной и использованием объектов животного и растительного мира вне моратория могут назначаться только при наличии у контролирующего (надзорного) органа информации, в том числе полученной от государственного органа, иностранного государства, иной организации или физического лица, свидетельствующей о совершаемом (совершенном) нарушении законодательства или о фактах возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, животному и растительному миру, окружающей среде, безопасности государства, историко-культурным ценностям, имуществу юридических и физических лиц, с представлением документов, подтверждающих такие нарушения или факты (подготовкой внутренних (служебных) документов, содержащих указание на такие нарушения или факты и обоснование необходимости проведения проверки).
Основными задачами государственного санитарного надзора являются: осуществление надзора за соблюдением организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями, законодательства, регулирующего вопросы санитарно-эпидемического благополучия населения; подготовка и внесение в установленном порядке в соответствующие государственные органы предложений по выполнению санитарно-эпидемиологического законодательства, обеспечению санитарно-эпидемического благополучия населения; реализация мер по профилактике заболеваний путем предупреждения, обнаружения и пресечения нарушений санитарно-эпидемиологического законодательства; осуществление государственной санитарно-гигиенической экспертизы; гигиеническое воспитание и обучение населения. Приказом Министерства здравоохранения Республики Беларусь от 29.01.2010 N 83 утверждена Инструкция о методах и способах проведения проверок Министерством здравоохранения Республики Беларусь, органами и учреждениями, осуществляющими государственный санитарный надзор.
Государственный пожарный надзор за соблюдением республиканскими органами государственного управления, местными исполнительными и распорядительными органами, иными организациями, их должностными лицами и гражданами требований законодательства о пожарной безопасности, в том числе технических нормативных правовых актов системы противопожарного нормирования и стандартизации, осуществляется в соответствии с законодательством Республики Беларусь органами и подразделениями по чрезвычайным ситуациям, являющимися органами государственного пожарного надзора.
Основными задачами государственного надзора за соблюдением условий промышленного производства, аптечного изготовления, реализации, хранения, транспортировки и медицинского применения в организациях здравоохранения лекарственных средств являются: предотвращение поступления в обращение и своевременное изъятие из обращения некачественных и фальсифицированных лекарственных средств; контроль за соблюдением законодательства Республики Беларусь, регулирующего обращение лекарственных средств, в целях обеспечения населения и организаций здравоохранения безопасными, эффективными и качественными лекарственными средствами; контроль за соблюдением законодательства Республики Беларусь, регулирующего порядок изъятия из обращения и уничтожения лекарственных средств, непригодных к медицинскому применению. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.01.2007 N 78 «Об утверждении Положения о порядке осуществления государственного надзора за соблюдением условий промышленного производства, аптечного изготовления, реализации, хранения, транспортировки и медицинского применения в организациях здравоохранения лекарственных средств и внесении изменения и дополнения в постановление Совета Министров Республики Беларусь от 23 августа 2000 г. N 1331» утверждено Положение о порядке осуществления государственного надзора за соблюдением условий промышленного производства, аптечного изготовления, реализации, хранения, транспортировки и медицинского применения в организациях здравоохранения лекарственных средств.
Государственный контроль в области охраны и использования животного мира в пределах своей компетенции осуществляют уполномоченные государственные органы в области охраны и использования животного мира, Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, иные государственные органы (организации) и их должностные лица, а также должностные лица государственной лесной охраны. Постановлением Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь от 11.02.2008 N 3 утверждена Инструкция по осуществлению государственного контроля за ведением охотничьего хозяйства и охотой должностными лицами Министерства лесного хозяйства Республики Беларусь и подчиненных ему организаций, имеющих право осуществлять государственный контроль за ведением охотничьего хозяйства и охотой.
Государственный контроль в области обращения с объектами растительного мира осуществляется Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь, Министерством лесного хозяйства Республики Беларусь, Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, другими специально уполномоченными республиканскими органами государственного управления и их территориальными органами, местными исполнительными и распорядительными органами в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Государственный контроль в области обращения с объектами растительного мира является составной частью государственного контроля в области охраны окружающей среды и включает контроль за: соблюдением требований законодательства Республики Беларусь об охране окружающей среды и о растительном мире, в том числе предусмотренных международными договорами Республики Беларусь, а также за выявлением нарушений этих требований и принятием мер по их устранению; соблюдением установленного порядка обращения с объектами растительного мира, в том числе пользования объектами растительного мира; соблюдением требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций, возникающих при обращении с объектами растительного мира; реализацией государственных программ, планов и мероприятий по рациональному обращению с объектами растительного мира; осуществлением ведомственного и производственного контроля в области обращения с объектами растительного мира; сохранением биологического разнообразия дикорастущих растений и образуемых ими растительных сообществ; проведением мероприятий, обеспечивающих повышение средообразующих, водоохранных, защитных, санитарно-гигиенических, рекреационных и иных функций объектов растительного мира; ввозом в Республику Беларусь и вывозом из Республики Беларусь дикорастущих растений, в том числе относящихся к дикорастущему (некультивируемому) лекарственному растительному сырью, их частей или дериватов; защитой объектов растительного мира, регулированием распространения и численности дикорастущих растений, их интродукцией, акклиматизацией, селекцией и гибридизацией; соблюдением установленного порядка учета, достоверностью государственной статистической отчетности и экологической информации в области обращения с объектами растительного мира, представление которой предусмотрено законодательством Республики Беларусь.
8. Проверка обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов при строительстве (в том числе реконструкции, реставрации, капитальном ремонте и благоустройстве), утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности основывается на положениях Закона Республики Беларусь от 05.07.2004 N 300-З «Об архитектурной, градостроительной и строительной деятельности в Республике Беларусь».
9. Целями осуществления надзора за банковской деятельностью на консолидированной основе являются: выявление и оценка влияния финансового состояния головной организации и возникающих у нее рисков на финансовое состояние и риски участников банковской группы, участников банковского холдинга, являющихся банками; выявление и оценка влияния финансового состояния участников банковской группы, участников банковского холдинга и возникающих у них рисков на финансовое состояние и риски головной организации банковской группы, головной организации банковского холдинга, являющейся банком; обеспечение финансовой надежности головной организации, являющейся банком, и участников банковской группы, участников банковского холдинга, являющихся банками. Постановлением Правления Национального банка Республики Беларусь от 24.01.2007 N 15 «Об установлении форм отчетности для головных организаций банковских групп, банковских холдингов и утверждении Инструкции о порядке осуществления надзора за банковской деятельностью на консолидированной основе» утверждена Инструкция о порядке осуществления надзора за банковской деятельностью на консолидированной основе.
10. Проверка использования (расходования) проверяемым субъектом бюджетных средств, средств государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, государственного имущества, мер государственной поддержки связана с контролем за использованием выделенных средств, своевременным и полным их возвратом, применением предусмотренных законодательством санкций за нарушение условий получения, использования и возврата бюджетных средств и средств целевых бюджетных и государственных внебюджетных фондов, а также за другие нарушения финансовой дисциплины с учетом требований Бюджетного кодекса Республики Беларусь (далее — БдК).
Под незаконным получением средств из бюджета следует понимать излишнее получение организациями и индивидуальными предпринимателями бюджетных средств независимо от источника финансирования (получения) вследствие завышения в расчетах, сметах, счетах и других документах сумм, подлежащих получению, представления недостоверных сведений о финансовом состоянии организаций, индивидуальных предпринимателей при получении средств из бюджета и представления других недостоверных данных, явившихся основанием для получения средств из бюджета в размерах, превышающих размеры, установленные законодательством. Под нецелевым использованием средств бюджета следует понимать любые действия распорядителей или получателей бюджетных средств, выразившиеся в направлении и использовании указанных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным законом о республиканском бюджете, решениями местных Советов депутатов о бюджете на очередной финансовый год, бюджетной росписью, уведомлением о средствах, передаваемых нижестоящим бюджетам в форме межбюджетных трансфертов, бюджетной сметой либо иным правовым основанием для их получения, в том числе финансирование расходов сверх утвержденных бюджетных ассигнований или принятие бюджетных обязательств, не обеспеченных бюджетными ассигнованиями. Под использованием средств бюджета с нарушением бюджетного законодательства следует понимать использование бюджетных средств с нарушением требований, установленных актами бюджетного законодательства. За нарушение бюджетного законодательства могут быть применены следующие меры принуждения: приостановление либо ограничение финансирования расходов за счет бюджетных средств; взыскание бюджетных средств; приостановление расчетов по банковским счетам; начисление и взыскание пени; иные меры.
11. Проверки обоснованности зачета либо возврата проверяемому субъекту превышения сумм налоговых вычетов над суммами налога на добавленную стоимость, исчисленными по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав, назначаются и проводятся с учетом требований главы 12 НК.
12. Общий порядок осуществления торговой посреднической деятельности ранее регулировался Указом Президента Республики Беларусь от 07.03.2000 N 117 «О некоторых мерах по упорядочению посреднической деятельности при продаже товаров», который утратил силу с 11.08.2011. В то же время большинство субъектов хозяйствования занимается оптовой и (или) розничной торговлей товарами несобственного производства. С учетом того, что торговая посредническая деятельность включает широкий спектр вопросов, подлежащих проверке, причем данная деятельность, как правило, осуществляется в совокупности с иными видами деятельности, имеющими взаимодополняющий (сопутствующий) характер, требуют детального определения вопросы, которые могут быть проверены по данному основанию.
13. В абзацах одиннадцатом — тринадцатом части первой комментируемого пункта даются определения встречной, контрольной и дополнительной проверкам, хотя их следовало бы перенести в пункт 3 Положения N 1.
Комментарий к пункту 6
1. В комментируемом пункте дается определение плановой проверке. Это проверка, включенная в координационный план контрольной (надзорной) деятельности и проводимая в зависимости от отнесения проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска в соответствии с критериями отнесения проверяемых субъектов к группе риска для назначения плановых проверок, а также на основании решения или поручения Президента Республики Беларусь, в соответствии с которым деятельность конкретного проверяемого субъекта подлежит проверке, но не требует ее безотлагательного начала.
2. Организация плановых проверок включает формирование информационных ресурсов о проверяемых субъектах, анализ выявленных критериев риска, их ранжировку по степени важности и на этой основе отбор субъектов для проверки.
3. В целях целенаправленного отбора субъектов для проверок контролирующие (надзорные) органы используют разнообразную информацию. К информации из внутренних источников относится информация о проверяемых субъектах, полученная контролирующими (надзорными) органами самостоятельно в процессе выполнения ими контрольных (надзорных) функций. К информации из внешних источников относится информация о проверяемых субъектах, полученная контролирующими (надзорными) органами в соответствии с законодательством или на основании соглашений по обмену информацией с иными государственными органами, а также иная информация. Это прежде всего информация о регистрации субъектов хозяйствования; регистрации физических лиц по месту жительства, их рождения и смерти; государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним; зарегистрированных транспортных средствах и их владельцах; сведения по операциям и счетам организаций и предпринимателей; об оптовых покупателях (поставщиках) со значительным объемом полученных (поставленных) товаров; о лицензиях на различные виды деятельности; информация, поступающая от юридических и физических лиц (письма, жалобы, заявления и т.п.), из средств массовой информации, сети Интернет (рекламные объявления, содержащие сведения о реализации товаров юридическими и физическими лицами; публикации и т.д.) и пр.
4. Относимость проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска (основания назначения плановой проверки) влияет на периодичность проведения плановых проверок. Таким образом, назначение плановой проверки зависит от отнесения к группе риска: чем выше группа риска, тем чаще проводятся плановые проверки.
Комментарий к пункту 7
1. В части первой комментируемого пункта определяется периодичность проведения плановых проверок в зависимости от отнесения проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска.
2. Так, например, при применении критерия «наличие убытка по итогам отчетного (налогового) периода» необходимо учитывать то, что источниками информации для проведения анализа финансового состояния организации являются формы бухгалтерской отчетности: бухгалтерский баланс, отчет о прибылях и убытках, отчет об изменении капитала, отчет о движении денежных средств, отчет о целевом использовании полученных средств, установленные постановлением Министерства финансов Республики Беларусь от 31.10.2011 N 111 «Об установлении форм бухгалтерской отчетности, утверждении Инструкции о порядке составления бухгалтерской отчетности и признании утратившими силу постановления Министерства финансов Республики Беларусь от 14 февраля 2008 г. N 19 и отдельного структурного элемента постановления Министерства финансов Республики Беларусь от 11 декабря 2008 г. N 187» и заполненные в соответствии с указанным нормативным правовым актом. Расчет коэффициентов платежеспособности и анализ финансового состояния и платежеспособности субъектов хозяйствования производятся на основании бухгалтерского баланса субъекта хозяйствования на последнюю отчетную дату в соответствии с требованиями Инструкции о порядке расчета коэффициентов платежеспособности и проведения анализа финансового состояния и платежеспособности субъектов хозяйствования, утвержденной постановлением Министерства финансов Республики Беларусь и Министерства экономики Республики Беларусь от 27.12.2011 N 140/206.
3. При применении критерия «наличие двух и более случаев в календарном году непредставления, несвоевременного представления налоговой декларации (расчета), иной информации либо представление информации, содержащей недостоверные данные о деятельности за отчетный период, в случаях и сроки, установленные законодательством» необходимо учитывать то, что в соответствии со статьей 63 НК налоговой декларацией (расчетом) признается письменное заявление плательщика (иного обязанного лица) на бланке установленной формы о полученных доходах и об осуществленных расходах, источниках доходов, о налоговых льготах и об исчисленной сумме налога, сбора (пошлины) и (или) о других данных, необходимых для исчисления и уплаты налога, сбора (пошлины). Налоговая декларация (расчет) представляется каждым плательщиком (иным обязанным лицом), кроме плательщиков (иных обязанных лиц), указанных в пункте 1 статьи 329, пункте 1 статьи 330 НК, а также плательщиков (иных обязанных лиц) в течение сроков и в части деятельности, указанных в пункте 1 статьи 328 НК, по каждому налогу, сбору (пошлине), в отношении которых он признан плательщиком, и при наличии объектов налогообложения в налоговом периоде. По налогам, сборам (пошлинам), исчисляемым нарастающим итогом с начала налогового периода, налоговая декларация (расчет) представляется за отчетный период, в котором возник объект налогообложения, а также за все последующие отчетные периоды этого налогового периода. Налоговая декларация (расчет) представляется в налоговый орган по месту постановки на учет плательщика (иного обязанного лица) в порядке и сроки, установленные НК или иными актами налогового законодательства. Для большинства налоговых деклараций установлен срок их представления не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным. С учетом этого обстоятельства представление декларации позднее этого срока, в том числе и 21-го числа, является нарушением.
4. При применении критерия «наличие двух и более случаев в календарном году неуплаты, несвоевременной и (или) неполной уплаты налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в установленный законодательством срок за отчетный период» необходимо учитывать то, что в соответствии со статьями 44 — 46 НК плательщик (иное обязанное лицо) самостоятельно исчисляет сумму налога, сбора (пошлины), подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот. Сроки уплаты налогов, сборов (пошлин) устанавливаются НК, таможенным законодательством Таможенного союза и (или) актами Президента Республики Беларусь либо решениями местных Советов депутатов (в отношении местных налогов и сборов) применительно к каждому налогу, сбору (пошлине). Сроки уплаты налога, сбора (пошлины) могут быть определены календарной датой, истечением периода времени, а также указанием на событие, которое должно наступить или произойти, или на действие, которое должно быть совершено. Уплата налогов, сборов (пошлин) производится разовой уплатой всей причитающейся суммы налога, сбора (пошлины), текущими (в случаях, установленных НК) платежами либо в ином порядке, установленном НК, другими законами Республики Беларусь, таможенным законодательством Таможенного союза и (или) актами Президента Республики Беларусь либо решениями местных Советов депутатов (в отношении местных налогов и сборов).
5. При применении критерия «установление в ходе предыдущей проверки факта приобретения, хранения, использования в производстве, транспортировки, реализации товаров без наличия требуемых в предусмотренных законодательством случаях сопроводительных документов, документов, подтверждающих приобретение (поступление) либо отпуск товаров для реализации, или при наличии не соответствующих действительности документов» необходимо учитывать сведения о привлечении субъекта в ходе предыдущей проверки к административной ответственности по части 4 статьи 12.17 КоАП.
6. Субъект может быть включен в координационный план контрольной (надзорной) деятельности как по одному критерию, так и по нескольким. Как правило, это убыточность бизнеса, выплата средней зарплаты ниже среднеотраслевого уровня и недостаточный уровень налоговой нагрузки. Перечень общедоступных критериев не является исчерпывающим. Чтобы включить субъект в план проверок, контролирующие (надзорные) органы могут использовать и другие сведения, полученные из правоохранительных, контролирующих и иных государственных органов.
7. Условия, наличие в совокупности которых считается основанием признания субъекта добросовестно исполняющим обязательства перед бюджетом и не имеющим фактов нарушений законодательства, являются сложновыполнимыми (при осуществлении хозяйственной деятельности ошибки и искажения (по различным причинам) допускаются с большой долей вероятности). Поэтому целесообразно в целях отнесения проверяемых субъектов к добросовестно исполняющим обязанности перед бюджетом и не имеющим фактов нарушений законодательства установить предельный размер «ошибки», которая не будет считаться фактом нарушения. В противном случае даже любое незначительное нарушение, выявленное в ходе плановой проверки, лишит субъект права считаться добросовестным и проверяться контролирующими (надзорными) органами не чаще одного раза в пять лет.
8. Назначение плановой проверки субъекта, относящегося к низкой группе риска, напрямую зависит от наличия положительного аудиторского заключения (за исключением вопросов соблюдения налогового законодательства), а также от результатов анализа имеющейся в распоряжении контролирующего (надзорного) органа информации, в том числе представленной проверяемым субъектом по контрольному списку вопросов (чек-листу), указывающей на отсутствие признаков, указывающих на нарушения законодательства, но не исключает возможности проведения проверки субъекта хозяйствования, относящегося к средней группе риска. Значительную роль в назначении плановых проверок играет непостоянство отнесения к группе риска (вероятность резкого перехода из одной группы риска в другую).
9. В целом система назначения плановых проверок в зависимости от отнесения проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска в соответствии с критериями отнесения проверяемых субъектов к группе риска должна не только строиться на оценке видов деятельности (поскольку они взаимосвязаны друг с другом), но и учитывать важность объектов анализа (подлежащих проверке субъектов), иные критерии, характеризующие группы риска (их индикаторы). При этом необходима разработка дополнительных методик по отнесению к группам риска, определению потенциальных и реальных рисков.
Комментарий к пункту 8
1. Совместная проверка — проверка, проводимая несколькими контролирующими (надзорными) органами, за исключением проверки, проводимой вышестоящим контролирующим (надзорным) органом с участием должностных лиц нижестоящих контролирующих (надзорных) органов, а также проверки, проводимой органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, прокуратуры с привлечением к участию в проверке представителей других контролирующих (надзорных) органов. В книгу учета проверок запись о начале и завершении совместной проверки, сведения о ее результатах вносятся под одним порядковым номером в графы 1 — 10 книги учета проверок каждым контролирующим (надзорным) органом, участвующим в совместной проверке. Записи контролирующих (надзорных) органов о проведении совместной проверки вносятся в книгу учета проверок под одним порядковым номером также в случае, если между строками с записями, вносимыми данными контролирующими (надзорными) органами, имеется строка с другим порядковым номером с записью о проведении внеплановой проверки.
2. Комментируемым пунктом установлен запрет на проведение нескольких плановых проверок одного и того же проверяемого субъекта в течение календарного года. В то же время данное ограничение не распространяется на проведение проверок обособленных подразделений. В рамках проведения плановой проверки организации может быть осуществлена плановая проверка обособленного подразделения по вопросам, которые не были проверены в ходе проведенной в течение календарного года плановой проверки этого обособленного подразделения. Проведение в течение календарного года плановой проверки обособленного подразделения организации не исключает возможности проведения в том же календарном году плановой проверки данной организации, а также ее иного обособленного подразделения.
3. При проведении совместной плановой проверки контролирующие (надзорные) органы обязаны приступить к ее проведению в течение календарного месяца, указанного в координационном плане. В случае расхождения сроков начала проверок одного и того же проверяемого субъекта, включенных различными государственными органами в сводные планы проверок, органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь посредством интегрированной автоматизированной системы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь (ИАС КНД) устанавливают срок начала совместной проверки в следующем порядке:
- при проведении проверки по решению либо поручению Президента Республики Беларусь или по решению органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь срок начала совместной проверки устанавливается в соответствии с предложением контролирующего (надзорного) органа, являющегося исполнителем данного решения (поручения);
- при отсутствии оснований для проведения проверок, указанных в предыдущем абзаце, срок начала совместной проверки устанавливается с учетом срока, запланированного контролирующим (надзорным) органом, осуществляющим проверку в рамках ведомственного контроля, Национальным банком Республики Беларусь, налоговыми органами, а также отнесения субъекта к группе риска, средней продолжительности проверок государственного органа, утвердившего сводный план проверок, иных требований Указа N 510 и Положения N 1.
В случае необходимости изменения сроков проведения совместных проверок, указанных в проектах координационных планов, исключения проверок и (или) контролирующих (надзорных) органов из состава соисполнителей соответствующие предложения не позднее 5 декабря (5 июня) вносятся в ИАС КНД инициирующими их государственными органами и представляются посредством указанной системы органам Комитета государственного контроля Республики Беларусь, сформировавшим указанные проекты. Предложения об исключении совместной проверки или изменении месяца начала ее проведения должны быть согласованы посредством ИАС КНД инициирующими их государственными органами со всеми соисполнителями.
4. При проведении совместных проверок сложным остается вопрос определения перечня подлежащих проверке вопросов каждым контролирующим (надзорным) органом, если их компетенция пересекается (например, налоговые органы и органы финансовых расследований). В целях исключения дублирования вопросы должны распределяться.
5. Результаты проверки оформляются проверяющими каждого контролирующего (надзорного) органа в отдельном акте (справке) проверки. В случае, если совместная проверка проводится по инициативе контролирующего (надзорного) органа, один экземпляр акта (справки) проверки после вручения (направления) проверяемому субъекту или его представителю передается контролирующему (надзорному) органу, инициировавшему проведение проверки. В то же время необходимо отметить, что при привлечении к участию в проверке представителей других контролирующих (надзорных) органов составляется единый акт проверки.
Комментарий к пункту 9
1. Внеплановая проверка — проверка, проводимая без ее включения в координационный план контрольной (надзорной) деятельности (основания для назначения: мораторный период — пункт 5 Указа N 510 и послемораторный период — пункт 9 Указа N 510). В системе внеплановых проверок также выделяются внеплановые тематические оперативные, встречные, дополнительные и контрольные проверки. Основания проведения внеплановой проверки можно разделить на фактические и юридические (правовые). К первым относятся юридические факты, непосредственно служащие основанием для назначения внеплановой проверки, т.е. такие факты, без которых предписание на проведение проверки выписано быть не может. Юридические (правовые) же основания проведения внеплановой проверки основаны на нормах Указа N 510, в соответствии с которыми осуществляется проверка. Правовые основания зависят от вида, отдельных условий и предмета проверки, т.е. подлежащих проверке исполнения (точного и единообразного применения) требований законодательства (вопросов, подлежащих проверке, содержание которых предопределяется детализированным порядком, установленным в законодательстве). Указание в предписании на проведение проверки неверных (неконкретных) правовых оснований может повлиять на признание проверки незаконной вследствие ее необоснованного назначения, т.е. при назначении проверки уполномоченное должностное лицо в предписании на проведение внеплановой проверки должно конкретно и правильно указать норму Указа N 510, в соответствии с которой осуществляется проверка. Отсутствие необходимых сведений в предписании на проведение проверки нарушает право на осведомленность проверяемых лиц о тех или иных обстоятельствах проверки (сроках, перечне мероприятий по контролю, требованиях законодательства, соблюдение которых подлежит проверке, и т.п.) и в силу сложившейся судебной практики может повлечь недействительность результатов проверки.
2. В комментируемом пункте определены лица, которые могут давать поручения и назначать внеплановые проверки. К лицам, имеющим право давать поручения на проведение проверок, относятся Президент Республики Беларусь, Премьер-министр Республики Беларусь, руководители (их заместители) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам), а также органы уголовного преследования по возбужденному уголовному делу. К лицам, имеющим право на назначение проверок, относятся Председатель Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его заместители, председатели комитетов государственного контроля областей, начальники управлений Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь по областям, по Минской области и г. Минску в пределах их компетенции, Генеральный прокурор Республики Беларусь и его заместители, прокуроры областей, г. Минска и приравненные к ним прокуроры в пределах компетенции, руководители иных контролирующих (надзорных) органов (кроме территориального органа, структурного подразделения, подчиненной организации) и один из уполномоченных их заместителей в пределах компетенции контролирующего (надзорного) органа, руководители Департамента ценовой политики Министерства экономики Республики Беларусь, облисполкомов (Минского горисполкома). Таким образом, в Указе N 510 различаются действия, выражающиеся в даче поручения и назначении проверки. В то же время предметом обжалования по Указу N 510 может быть только назначение проверки, правовой статус поручений детально не определен (их правовая взаимосвязь с назначением проверки), не определен и срок дачи поручения в случае возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, животному и растительному миру, окружающей среде, безопасности государства, историко-культурным ценностям, имуществу юридических и физических лиц.
3. В соответствии с абзацем вторым части 2 подпункта 9.1 пункта 9 Указа N 510 внеплановая проверка может быть назначена (может быть дано поручение на ее назначение) при наличии у контролирующего (надзорного) органа информации, в том числе полученной от государственного органа, иностранного государства, иной организации или физического лица, свидетельствующей о совершаемом (совершенном) нарушении законодательства, с представлением документов, подтверждающих такие нарушения или факты (подготовкой внутренних (служебных) документов, содержащих указание на такие нарушения или факты и обоснование необходимости проведения проверки). Проблемным вопросом правоприменения выступает определение предмета внеплановой проверки, проводимой по данному основанию, так как объективно в рассматриваемой ситуации предмет проверки должен ограничиваться рамками подлежащей проверке информации (проверке не должны подлежать иные вопросы). Кроме того, если отойти от формализма, информация о совершаемом (совершенном) нарушении законодательства требует предварительной проверки на предмет ее достоверности, что Указом N 510 не предусмотрено. Анонимное заявление не является основанием для проведения внеплановых проверок, однако информация, содержащаяся в нем, может послужить основой (в случае подтверждения) для составления внутренних (служебных) документов, содержащих указание на соответствующие нарушения или факты и обоснование необходимости проведения проверки. Также необходимо отметить, что отдельные заявители злоупотребляют правом возможности предоставления письменного согласия на дачу свидетельских показаний в отношении соответствующих нарушений или фактов при отсутствии документов, подтверждающих данные нарушения или факты, поскольку оценка действительности сведений носит довольно-таки субъективный характер (рассчитать убытки, причиненные распространением сведений, не соответствующих действительности и порочащих деловую репутацию, также проблематично). Информация о фактах возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, животному и растительному миру, окружающей среде, безопасности государства, историко-культурным ценностям, имуществу юридических и физических лиц носит характер расширительного толкования, что недопустимо в рамках формализации контрольной деятельности.
4. При применении оснований, предусмотренных абзацами третьим — пятым части 2 подпункта 9.1 пункта 9 Указа N 510, необходимо учитывать нормы БдК, Указа Президента Республики Беларусь от 04.07.2012 N 294 «О порядке распоряжения государственным имуществом», Указа Президента Республики Беларусь от 28.03.2006 N 182 «О совершенствовании правового регулирования порядка оказания государственной поддержки юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям», постановления Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 30.06.2006 N 177 «Об утверждении Инструкции о порядке деятельности подразделений технического надзора Государственной автомобильной инспекции Министерства внутренних дел Республики Беларусь», постановления Правления Национального банка Республики Беларусь от 19.03.2010 N 66 «Об основаниях назначения Национальным банком Республики Беларусь внеплановых проверок» (далее — постановление N 66), постановления Правления Национального банка Республики Беларусь от 30.06.2011 N 266 «Об утверждении Рекомендаций о методике проведения Национальным банком Республики Беларусь проверок банков и небанковских кредитно-финансовых организаций и оценке уровня рисков» (далее — постановление N 266) и т.д.
5. В соответствии с абзацем четвертым подпункта 9.2 пункта 9 Указа N 510 внеплановая проверка может быть назначена по поручению органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам). При этом согласно пункту 2 Положения N 1 к материалам относятся документы и предметы, являющиеся составной частью досудебного или судебного производства либо представленные для приобщения к ним. Согласно части первой статьи 9 Закона Республики Беларусь от 09.07.1999 N 289-З «Об оперативно-розыскной деятельности» при решении задач оперативно-розыскной деятельности органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, имеют право ходатайствовать при наличии достаточных оснований перед соответствующими контролирующими органами о проведении до возбуждения уголовного дела проверки финансово-хозяйственной деятельности субъектов хозяйствования. В соответствии с частью 2 статьи 173 Уголовно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — УПК) до возбуждения уголовного дела может быть назначена проверка финансово-хозяйственной деятельности. В то же время Указ N 510 не применяется при осуществлении уполномоченными государственными органами процессуальных действий, предусмотренных УПК, оперативно-розыскной деятельности. Однако частью 2 статьи 103 УПК предусмотрено, что орган уголовного преследования в пределах своей компетенции вправе по находящимся в его производстве материалам требовать производства проверок от соответствующих органов и должностных лиц. В связи с этим в Указе N 510 необходимо четко отграничить дачу поручения на проведение проверки от иных процессуальных действий в рамках УПК, поскольку УПК в отличие от Указа N 510 предусмотрена иная процедура обжалования действий и решений органа, ведущего уголовный процесс.
6. В соответствии с абзацем пятым подпункта 9.2 пункта 9 Указа N 510 внеплановая проверка может быть назначена для получения доказательств по делу об административном правонарушении. В соответствии со статьей 1.4 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) дело об административном правонарушении — обособленное производство, которое включает в себя заявление, сообщение об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении, постановление о наложении административного взыскания и иные материалы, относящиеся к административному правонарушению. Таким образом, при назначении проверки по данному основанию необходимо придерживаться требований производства по делам об административных правонарушениях, с учетом того что сроки проведения проверки и подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению различны, подготовка дела об административном правонарушении к рассмотрению не может быть приостановлена в связи с назначением проверки.
7. В Указе N 510 отсутствует такое понятие, как отказ в даче поручения (назначении проверки), который может быть обжалован в вышестоящий орган (вышестоящему должностному лицу) либо в судебном порядке, что сделало бы процедуру назначения проверок более совершенной. Основаниями для отказа могут быть: отсутствие документов, подтверждающих соответствующие нарушения или факты, прилагаемых к заявлению (сообщению); отсутствие юридических и фактических оснований для проведения внеплановой проверки; несоответствие предмета внеплановой проверки полномочиям (компетенции) контролирующего (надзорного) органа и т.д.
Комментарий к пункту 10
1. Комментируемым пунктом определен перечень контролирующих (надзорных) органов, уполномоченных на проведение внеплановых тематических оперативных проверок, которые связаны с необходимостью оперативного выявления и пресечения нарушений законодательства в момент их совершения на ограниченной территории либо в отношении торговых объектов, транспортных средств, иных мест осуществления деятельности.
2. В ходе внеплановой тематической оперативной проверки проверяющие осуществляют: установление личности физических лиц, осуществляющих деятельность в местах проверки, установление факта государственной регистрации в качестве субъекта предпринимательской деятельности; проверку наличия специального разрешения (лицензии) на осуществление определенного вида деятельности и иных разрешений, предусмотренных законодательством; снятие остатков товара на момент проверки для сверки с данными товарно-транспортной накладной, иных документов и суммы денежных средств, принятых с использованием кассового оборудования (приходных кассовых ордеров), других первичных учетных документов; другие действия, направленные на выявление и пресечение правонарушений в момент их совершения.
3. Компетенция перечисленных в комментируемом пункте органов определена в соответствующем перечне контролирующих органов, а также в таких статусных нормативных правовых актах, как:
Комитет государственного контроля Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 01.07.2010 N 142-З «О Комитете государственного контроля Республики Беларусь и его территориальных органах» (далее — Закон N 142-З) и Закон Республики Беларусь от 16.07.2008 N 414-З «Об органах финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь», Указ Президента Республики Беларусь от 27.11.2008 N 647 «О некоторых вопросах деятельности органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь» (далее — Указ N 647) и Указ Президента Республики Беларусь от 11.02.2009 N 87 «О мерах по совершенствованию деятельности органов финансовых расследований Комитета государственного контроля»;
Государственная инспекция охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь: Указ Президента Республики Беларусь от 21.05.2012 N 237 «О некоторых вопросах Государственной инспекции охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь»;
Министерство по налогам и сборам Республики Беларусь: НК, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31.10.2001 N 1592 «Вопросы Министерства по налогам и сборам Республики Беларусь»;
Министерство природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 26.11.1992 N 1982-XII «Об охране окружающей среды», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 20.06.2013 N 503 «О некоторых вопросах Министерства природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь»;
Государственный комитет по стандартизации Республики Беларусь и его территориальные органы: Закон Республики Беларусь от 05.01.2004 N 269-З «Об оценке соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации» и Закон Республики Беларусь от 05.01.2004 N 262-З «О техническом нормировании и стандартизации», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 31.07.2006 N 981 «Вопросы Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь»;
Национальный банк Республики Беларусь: Банковский кодекс Республики Беларусь (далее — БК), Указ Президента Республики Беларусь от 13.06.2001 N 320 «Об утверждении Устава Национального банка Республики Беларусь»;
Транспортная инспекция Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь и ее филиалы: постановление Совета Министров Республики Беларусь от 04.09.2002 N 1218 «О создании Транспортной инспекции Министерства транспорта и коммуникаций Республики Беларусь»;
Министерство здравоохранения Республики Беларусь: Закон Республики Беларусь от 18.06.1993 N 2435-XII «О здравоохранении», постановление Совета Министров Республики Беларусь от 28.10.2011 N 1446 «О некоторых вопросах Министерства здравоохранения и мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 11 августа 2011 г. N 360»;
органы и учреждения, осуществляющие государственный санитарный надзор: Закон Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».
Комментарий к пункту 11
1. Основными задачами ведомственного контроля являются: обеспечение контроля за соответствием требованиям законодательства деятельности, осуществляемой подведомственными организациями; своевременное предупреждение, выявление и пресечение нарушений законодательства; принятие мер по обеспечению сохранности, целевого и эффективного использования имущества подведомственных организаций; выявление неиспользуемых резервов повышения эффективности деятельности подведомственных организаций.
2. Указом Президента Республики Беларусь от 22.06.2010 N 325 «О ведомственном контроле в Республике Беларусь» утвержден перечень государственных органов и иных государственных организаций, республиканских государственно-общественных объединений, их структурных подразделений (подчиненных организаций), осуществляющих ведомственный контроль.
3. Для осуществления ведомственного контроля в контролирующих органах могут создаваться структурные подразделения с правом юридического лица либо без права юридического лица. Руководители контролирующих органов вправе в установленном порядке возложить осуществление ведомственного контроля за деятельностью подчиненных или входящих в их состав (систему) организаций, в том числе их обособленных подразделений, имеющих учетный номер плательщика, нотариальных контор на структурные подразделения контролирующих органов с учетом специфики выполняемых ими функций без создания ведомственных контрольных служб.
4. Основная часть внеплановых проверок в рамках вневедомственного контроля проводится по поручениям органов уголовного преследования по возбужденным уголовным делам, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам) с учетом требований главы 11 Положения N 1. При этом при проведении данных проверок в целях установления (подтверждения) достоверности осуществляемых финансово-хозяйственных операций могут проводиться встречные проверки контрагентов (третьих лиц) проверяемого субъекта в соответствии с пунктом 25 Положения N 1, а также дополнительные проверки подведомственных организаций по основаниям, содержащимся в пунктах 71 и 97 Положения N 1.
Комментарий к пункту 12
1. Принцип недопустимости проведения в отношении одного субъекта несколькими контролирующими (надзорными) органами проверок исполнения одних и тех же требований законодательства (по одним и тем же вопросам) за один и тот же период (повторная проверка) предполагает наличие результатов первоначальной проверки, оценка которых позволяла бы определить, насколько эффективны, законны и обоснованны ранее проведенные контрольные (надзорные) мероприятия с точки зрения существа выявленных предыдущей проверкой нарушений и их оценки. Таким образом, необходимо точно формулировать вопросы, включаемые в перечень при проведении первоначальной проверки.
2. В комментируемом пункте приведен исчерпывающий перечень оснований для назначения повторной проверки. Для их назначения необходимо поручение Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь, Председателя Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Генерального прокурора Республики Беларусь, органов уголовного преследования по возбужденным уголовным делам. Кроме того, рассматриваемое ограничение не распространяется на проведение проверок, осуществляемых Национальным банком Республики Беларусь, дополнительных и встречных проверок, проверок в части соблюдения порядка исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость, если ранее указанные вопросы за соответствующие периоды были проверены в рамках проверки обоснованности зачета либо возврата проверяемому субъекту превышения сумм налоговых вычетов над суммами налога на добавленную стоимость, исчисленными по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав, а также в отношении проверяемых субъектов, проверка которых ранее проведена в рамках ведомственного контроля.
3. Большинство повторных проверок проводится по вопросам соблюдения налогового законодательства при наличии информации о совершении сделок с лжепредпринимательскими структурами, когда к уполномоченным должностным лицам за назначением проверки необходимо обращаться до возбуждения уголовного дела (ранее была проведена комплексная налоговая проверка, сейчас необходимо провести налоговую проверку по взаимоотношениям с одним либо несколькими контрагентами по одним и тем же вопросам за один и тот же период, т.е. на момент проведения проверки была собрана достаточная доказательственная база, подтверждающая факт совершения правонарушения). В связи с этим пункт 12 Указа N 510 целесообразно дополнить таким основанием назначения повторной проверки, как необходимость проведения проверки соблюдения налогового законодательства при установлении информации о совершении проверяемым субъектом сделок с лжепредпринимательскими структурами, либо определить возможность доначисления налогов и сборов на основании акта встречной проверки по вопросу совершения сделки с основным проверяемым субъектом, являющимся лжепредпринимательской структурой, исходя из того, что встречная проверка проводится для установления (подтверждения) достоверности и законности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям.
Комментарий к пункту 13
1. Общее правило, распространяющееся на все проверки, определяет проверяемый период — три календарных года, предшествующих году, в котором в установленном порядке принято решение о назначении проверки, а также за истекший период текущего календарного года. Данное правило взаимосвязано со сроками привлечения к административной ответственности за правонарушения в экономической сфере, которые составляют три года со дня их совершения и шесть месяцев со дня обнаружения.
2. В то же время данное правило имеет ряд исключений (исчерпывающий перечень). В частности, наиболее часто случаи снятия ограничений в отношении проверяемого периода встречаются при осуществлении проверок соблюдения бюджетного и налогового законодательства, использования мер государственной поддержки, а также законодательства об использовании государственного имущества и охране окружающей среды, проверок по поручениям органов уголовного преследования по возбужденным уголовным делам.
3. При проведении проверки по вопросам соблюдения законодательства о пенсионном обеспечении за работу с особыми условиями труда необходимо руководствоваться постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 29.05.2002 N 694 «Об утверждении Положения об органах государственной экспертизы условий труда Республики Беларусь», постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 28.09.2012 N 103 «О надзоре за соблюдением законодательства о труде и пенсионном обеспечении по вопросам предоставления компенсаций работникам за работу с вредными и (или) опасными условиями труда»; при осуществлении проверки по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера следует руководствоваться постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 04.07.2003 N 905 «Об утверждении Положения о государственном надзоре и контроле в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и гражданской обороны».
4. Увеличение проверяемого периода в случае выявления при проведении проверки нарушений, не связанных с перечисленными в комментируемом пункте основаниями, будет являться неправомерным. В то же время, если это необходимо, увеличение проверяемого периода возможно в случае проведения дополнительной проверки для подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту проверки либо в жалобе на решение контролирующего (надзорного) органа (должностного лица), требование (предписание) об устранении нарушений. Возможность увеличения проверяемого периода при проведении встречной проверки зависит от проверяемого периода основной проверки.
Комментарий к пункту 14
1. Комментируемый пункт устанавливает общее правило, согласно которому контролирующий (надзорный) орган обязан до проведения проверки внести сведения о ее проведении в книгу учета проверок (при представлении данной книги). Запись в книгу учета проверок после начала проверки можно занести только в случае проведения контрольной закупки товарно-материальных ценностей либо контрольного оформления заказов на выполнение работ (оказание услуг). В то же время при осуществлении контроля (надзора), проверок и иных мероприятий, предусмотренных пунктом 21 Указа N 510, в отношении проверяемых субъектов записи в книгу учета проверок этих субъектов не вносятся. Кроме того, не допускается внесение в книгу учета проверок записей, не относящихся к проверке.
2. В рамках проведения проверки соблюдения обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов при строительстве (в том числе реконструкции, реставрации, капитальном ремонте и благоустройстве), утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности сведения о ее проведении вносятся в журнал производства работ.
3. В случае непредставления (отсутствия) книги учета проверок информация об этом указывается в акте (справке) проверки, в том числе в случае отсутствия проверяемого субъекта по месту нахождения (месту жительства), указанному в учредительных документах (свидетельстве о государственной регистрации), и (или) по последнему известному контролирующему (надзорному) органу, уполномоченному определять размер причитающихся к уплате в бюджет сумм налогов, сборов (пошлин) в соответствии с пунктом 17 Указа N 510, месту нахождения (месту жительства). При невыполнении проверяемыми субъектами, их представителями, участниками контрольного обмера требований в части предъявления книги учета проверок (журнала производства работ) информация об этом может быть также документально отражена проверяющими в день начала проведения проверки.
4. Книга учета проверок приобретается проверяемыми субъектами дополнительно на каждое торговое место на рынке, торговый объект и иной объект осуществления деятельности, расположенные вне их места нахождения, в том числе индивидуальным предпринимателем — на каждое торговое место на рынке, торговый объект и иной объект, в котором индивидуальный предприниматель выполняет работы, оказывает услуги, реализует товары (за исключением транспортных средств, используемых для перевозок пассажиров и грузов на основании специального разрешения (лицензии)). При проведении проверки проверяемого субъекта только в части деятельности его обособленного подразделения, на торговом месте на рынке, в торговом объекте и ином объекте осуществления деятельности, расположенном вне места нахождения проверяемого субъекта, запись о проверке вносится в книгу учета проверок по месту нахождения обособленного подразделения, торгового места на рынке, торгового объекта и иного объекта осуществления деятельности. В остальных случаях запись о проверке вносится в книгу учета проверок, находящуюся по месту нахождения проверяемого субъекта.
5. Форма книги учета проверок (далее — форма книги учета), форма журнала производства работ, Правила ведения книги учета проверок и Правила ведения журнала производства работ утверждены постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 18.03.2010 N 383 «О некоторых мерах по реализации Указа Президента Республики Беларусь от 16 октября 2009 г. N 510» (далее — постановление N 383). Книга учета проверок должна быть пронумерована, прошнурована, скреплена подписью руководителя проверяемого субъекта либо индивидуального предпринимателя, лица, осуществляющего частную нотариальную деятельность, адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временного (антикризисного) управляющего, не являющегося юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, и печатью. В случае отсутствия печати у индивидуального предпринимателя, лица, осуществляющего адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временного (антикризисного) управляющего, не являющегося юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, книга учета проверок скрепляется только его подписью.
Комментарий к пункту 15
1. Положения комментируемого пункта корреспондируют с положениями Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 «О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь» (далее — Директива N 4). Так, в соответствии с подпунктом 5.2.1 пункта 5 Директивы N 4 проверки не должны нарушать производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов предпринимательской деятельности. Любое приостановление деятельности может: осуществляться только в определенных законодательными актами случаях специально уполномоченным контролирующим (надзорным) органом или судом исключительно в целях обеспечения национальной безопасности, охраны жизни и здоровья граждан, охраны окружающей среды; продлеваться исключительно по решению суда.
2. Противозаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, совершенное должностным лицом с использованием своих служебных полномочий, если в этих деяниях нет состава преступления, влечет административную ответственность по статье 23.82 КоАП. Вмешательство контролирующих (надзорных) органов и их должностных лиц в деятельность проверяемых субъектов правомерно лишь в связи с реализацией установленных нормативными правовыми актами полномочий по осуществлению контрольной деятельности. При этом контролирующим (надзорным) органам при осуществлении в отношении субъектов предпринимательской деятельности мониторингов и других аналогичных мероприятий, не являющихся проверками, запрещается использовать полномочия, предоставленные данным органам для проведения проверок. Примерами противозаконного вмешательства в хозяйственную самостоятельность предпринимателей могут служить неправомерное изъятие бухгалтерских и иных документов (с нарушением установленных процедуры и порядка), истребование отчетности, форм, расчетов, иных документов, прямо не предусмотренных законодательством, неправомерное приостановление деятельности коммерческой организации или индивидуального предпринимателя, ограничение операций по банковским счетам (за исключением случаев, оговоренных в законодательстве) и т.д.
3. Согласно комментируемому пункту в случае неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения должны приниматься в пользу проверяемого субъекта. В то же время на практике постоянно возникают вопросы, связанные с применением статьи 70 Закона Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» (далее — Закон N 361-З), согласно которой в случае обнаружения неясностей и различий в содержании нормативного правового акта, а также противоречий в практике его применения нормотворческий орган (должностное лицо), принявший (издавший) этот акт, или, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь, уполномоченный им орган осуществляют официальное толкование этих норм путем принятия (издания) соответствующего нормативного правового акта. Однако в рассматриваемых случаях соответствующие нормативные правовые акты толковательного характера, как правило, не принимаются. Выводы в актах проверок в таких случаях обосновываются разъяснениями соответствующих государственных органов. В связи с этим применение принципа презумпции невиновности должно быть детально регламентировано.
4. Профилактический (упреждающий) характер контрольной деятельности направлен на уменьшение количества нарушений в деятельности проверяемых субъектов. В комментируемом пункте приведен ряд мер, направленных на реализацию данного принципа.
Комментарий к пункту 16
1. Финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых контролирующими (надзорными) органами мероприятий предполагает недопустимость непосредственного получения данными органами отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.
2. Рассматриваемый принцип реализуется запретом должностным лицам органа государственного контроля (надзора) осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.
Комментарий к пункту 17
1. При отсутствии у проверяемого субъекта или непредставлении им документов, обеспечивающих возможность исчисления размера налогов и (или) подтверждающих правильность их исчисления, контролирующий (надзорный) орган вправе определять размер причитающихся к уплате в бюджет налогов одним из следующих методов:
на основании сведений о движении денежных средств по счетам в банке и (или) небанковской кредитно-финансовой организации (далее — банк) и (или) сведений о проверяемом субъекте, полученных от других государственных органов, юридических и физических лиц;
расчетным методом на основании сведений о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих аналогичные виды деятельности, а также сведений о перемещаемых товарах и (или) информации, имеющейся в распоряжении таможенных органов.
2. При определении налоговой базы, применяемой для исчисления размера причитающихся к уплате в бюджет налогов на основании сведений о движении денежных средств по счетам в банке и (или) сведений о проверяемом субъекте, полученных от других государственных органов, юридических и физических лиц, используются способы (как отдельно, так и в совокупности):
- косвенного определения налоговой базы;
- прямого обсчета налоговой базы.
3. Расчетный метод определения размера причитающихся к уплате в бюджет налогов на основании сведений о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих аналогичные виды деятельности, используется в случае невозможности определения размера причитающихся к уплате в бюджет налогов на основании сведений о движении денежных средств по счетам в банке и (или) сведений о проверяемом субъекте, полученных от других государственных органов, юридических и физических лиц, а также в случае отсутствия сведений о валовой прибыли иностранной организации и (или) данных, необходимых для расчета коэффициента, позволяющего определить удельный вес прибыли, подлежащей налогообложению в Республике Беларусь.
4. Запись о примененном методе определения размера причитающихся к уплате в бюджет налогов производится в акте проверки. При этом в отношении проверки каждого календарного года (его части, если проверке подлежит часть календарного года) может применяться только один из указанных методов. Если проверяемый субъект в ходе проверки представит в контролирующий (надзорный) орган документы, свидетельствующие об отсутствии объекта налогообложения, подтверждающие право на налоговые льготы, такие документы учитываются контролирующим (надзорным) органом при условии подтверждения в ходе проверки достоверности содержащихся в них сведений.
5. Постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 24.03.2010 N 426 утверждено Положение о порядке определения размера причитающихся к уплате в бюджет сумм налогов, сборов (пошлин) на основании сведений о движении денежных средств по счетам проверяемого субъекта в банке и (или) сведений о проверяемом субъекте, полученных от других государственных органов, юридических и физических лиц, либо расчетным методом на основании сведений о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих аналогичные виды деятельности (далее — постановление N 426).
Комментарий к пункту 19
1. Перечень оснований для ликвидации юридического лица по решению хозяйственного суда приведен в подпункте 3.2 пункта 3 Положения о ликвидации (прекращении деятельности) субъектов хозяйствования, утвержденного Декретом N 1. Одним из них является осуществление деятельности без надлежащего специального разрешения (лицензии), либо запрещенной законодательными актами, либо с иными неоднократными или грубыми нарушениями законодательных актов. Тем не менее законодательными актами и постановлениями Совета Министров Республики Беларусь перечень грубых нарушений не определен, т.е. оценка нарушения на предмет грубости в конечном итоге относится к компетенции хозяйственного суда.
2. По решению лицензирующего органа действие лицензии прекращается в случае выявления лицензирующим или другим контролирующим (надзорным) органом грубого нарушения лицензиатом (его работником, обособленным подразделением, в том числе филиалом) законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий или иных нарушений, являющихся основанием для прекращения действия лицензии в соответствии с законодательными актами, регулирующими соответствующий лицензируемый вид деятельности. Так, например, согласно пункту 110 Положения о лицензировании грубыми нарушениями законодательства о лицензировании, лицензионных требований и условий осуществления адвокатской деятельности являются:
- нарушение установленного Советом Министров Республики Беларусь порядка наличных расчетов при оплате оказываемой юридической помощи;
- осуществление адвокатской деятельности, а также занятие выборных должностей в органах адвокатского самоуправления в период приостановления адвокатской деятельности по основаниям, предусмотренным законодательными актами, регулирующими лицензируемую деятельность;
- покупка или приобретение иным способом являющегося предметом спора имущества клиентов, в том числе имущественных прав, как на свое имя, так и на имя других лиц;
- отказ от оказания юридической помощи в случаях, когда ее оказание в соответствии с законодательством является обязательным, по основаниям, не предусмотренным нормативными правовыми актами.
3. В комментируемом пункте определен срок, по истечении которого возможна новая регистрация субъекта (получение новой лицензии) в случае принятия хозяйственным судом решения о ликвидации юридического лица, прекращении деятельности индивидуального предпринимателя, а лицензирующим органом — решения о прекращении действия специального разрешения (лицензии). Он составляет один год со дня принятия решения о ликвидации (прекращении деятельности) либо о прекращении действия выданного специального разрешения (лицензии).
Комментарий к пункту 19-1
1. В любом юрисдикционном производстве имеется свой институт сроков, т.е. определенных периодов времени, исчисляемых по установленным правилам. Значение сроков, в том числе и в контрольной деятельности, велико, так как именно они определяют начало возникновения, изменения и прекращения правоотношений ее участников.
2. Срок является одним из инструментов регулирования правовых отношений, который характеризуется в качестве момента времени длительностью, синхронностью, повторностью, интенсивностью, ритмичностью и т.д. Необходимо отметить, что приведенные характеристики являются взаимосвязанными и дополняющими друг друга. Вместе с тем целесообразно выделить следующие особенности применения сроков в контрольной деятельности. Во-первых, одна из главных особенностей заключается в установлении специальных правил измерения сроков, которые позволяют определять фактическое и юридическое начало и окончание течения срока, приостанавливать или продлевать сроки, восстанавливать истекшие по уважительным причинам сроки. Во-вторых, сроки получают нормативное закрепление в качестве специальных правил их исчисления и определения, что заключается в точном определении нормой права начала и окончания их течения, отношений, ограничиваемых конкретным сроком, субъектов, которые должны соблюдать сроки, юридических последствий. В-третьих, необходимо отметить обязательность соблюдения сроков субъектами права под угрозой наступления определенных юридически значимых (неблагоприятных) последствий.
3. При применении общих требований к проведению классификации сроки в контрольной деятельности представляется возможным классифицировать по таким основным (обозначенным в теории) критериям, как:
- цель (назначение): процедурные или установленные для исполнения порядка, правил, требований, обязанностей и т.д.;
- способ определения (исчисления): календарной датой, указанием на событие либо действие (сроки-моменты) и периодом времени (годами, кварталами, месяцами, днями), применение правил исчисления которых позволяет точно узнать начало течения срока, его продолжительность и момент истечения;
- возможность изменения: подлежащие изменению (путем продления, приостановления и восстановления) и изменение исчисления которых не предусмотрено.
Кроме того, можно выделить установленные и требующие установления сроки; базовые и производные; основные и промежуточные; сквозные (межстадиальные) и локальные (стадиальные); прямые и косвенные; последовательные, параллельные и смешанные; одномоментные и длительные; единичные и системные; однородные и комплексные; объективные и субъективные; конкретные, не явно определенные (подразумевающиеся) и неопределенные; важные и второстепенные и т.д.
4. Под исчислением срока следует понимать установление условных границ во времени с помощью определенных эталонов времени (года, месяца, дня, часа, минуты) с целью упорядочения юридически значимой деятельности. В зависимости от использования указанных единиц исчисления законодательством определяются конкретные даты начала и окончания течения срока. Вопрос об исчислении сроков нередко вызывает затруднения при исчислении сроков-периодов, которые начинаются с любого другого, не первого числа месяца или года, дня недели (такие сроки условно можно определить как некалендарные), в связи с тем что порядок определения конкретного срока следует выводить из совокупности отдельных норм, момент начала течения срока часто обозначается следующими различными способами: «со дня», «с момента», «после» и т.д. В комментируемом пункте и определен порядок исчисления сроков в рамках осуществления контрольной деятельности.
Комментарий к пункту 20
1. В комментируемом пункте определено содержание и установлены пределы правового регулирования, осуществляемого Указом N 510. Иначе говоря, в пункте 20 Указа N 510 определены предмет регулирования или сфера применения Указа N 510. С общетеоретических позиций определение предмета регулирования законодательного акта представляет собой определение общественных отношений, которые урегулированы нормами этого акта и которые в силу этого становятся правовыми отношениями.
2. В качестве непосредственного предмета регулирования обозначены отношения в области организации и осуществления государственного контроля (надзора) и защиты прав проверяемых субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора). К основным составляющим содержания правового регулирования относятся: порядок организации и проведения проверок органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора); права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), их должностных лиц при проведении проверок; права и обязанности проверяемых субъектов при осуществлении государственного контроля (надзора), меры по защите их прав и законных интересов.
Комментарий к пункту 21
1. В комментируемом пункте определены сферы правового регулирования, на которые действие Указа N 510 не распространяется ввиду специфических особенностей (специфического порядка) проведения проверочных мероприятий.
2. Так, требования Указа N 510 не распространяются на случаи проведения проверок при ликвидации юридических лиц и прекращении деятельности индивидуальных предпринимателей. При осуществлении контроля за соблюдением законодательства в области национальной безопасности государства в военной сфере учитываются положения Концепции национальной безопасности Республики Беларусь, утвержденной Указом Президента Республики Беларусь от 09.11.2010 N 575. Проверки соблюдения законодательства в сфере государственных секретов основаны на требованиях Закона Республики Беларусь от 19.07.2010 N 170-З «О государственных секретах». Правосудие осуществляется в соответствии с требованиями Регламента Конституционного Суда Республики Беларусь от 18.09.1997 N Р-58/97 «О порядке деятельности Конституционного Суда Республики Беларусь», Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь, Хозяйственного процессуального кодекса Республики Беларусь, УПК, ПИКоАП. Порядок осуществления экспортного контроля регламентирован в Законе Республики Беларусь от 06.01.1998 N 130-З «Об экспортном контроле» и т.д. Таким образом, установлен исчерпывающий перечень проверок, на которые требования Указа N 510 не распространяются и порядок проведения которых регулируется иным законодательством.
3. В то же время необходимо отметить, что отсутствие в комментируемом пункте нормы о неприменении Указа N 510 при осуществлении процессуальных действий, предусмотренных ПИКоАП, приводит на практике к существенным затруднениям при разграничении схожих действий уполномоченных государственных органов и их должностных лиц, предусмотренных как ПИКоАП, так и Указом N 510. Так, например, согласно пункту 36 Инструкции о порядке приема, регистрации, рассмотрения и учета органами внутренних дел заявлений и сообщений о преступлениях, административных правонарушениях и информации о происшествиях, утвержденной постановлением Министерства внутренних дел Республики Беларусь от 10.03.2010 N 55 (далее — Инструкция N 55), в ходе проверки информации о происшествиях могут быть получены объяснения, истребованы документы. Пунктом 4 Положения N 1 предусмотрено право контролирующих (надзорных) органов и проверяющих в пределах своей компетенции в случаях и порядке, установленных законодательными актами, производить личный досмотр (обыск) представителей проверяемого субъекта и досмотр находящихся при них вещей, документов, ценностей и транспортных средств. В то же время статьей 8.6 ПИКоАП установлена процедура личного обыска задержанного.
Комментарий к пункту 22
1. В комментируемом пункте установлено общее правило, согласно которому признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена — также ее прекращение, за исключением случаев установления в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления. В то же время недействительными результаты проверки могут признаваться и в том случае, если она проведена с грубым нарушением требований действующего законодательства к организации и проведению проверок. Однако процедура обжалования действий (бездействия) проверяющих не влечет признания результатов проверки недействительными (аналогично как и процедура рассмотрения возражений по акту проверки). При этом сроки обжалования (подачи жалобы и ее рассмотрения), как правило, не стыкуются со сроками проведения проверки (удовлетворение жалобы на действия (бездействие) проверяющих фактически не влияет на результаты проверки). Кроме того, ввиду отсутствия исчерпывающего перечня действий (бездействия) проверяющих, которые могут быть обжалованы, процедуры обжалования действий (бездействия) проверяющих и рассмотрения возражений по акту проверки часто путают (смешивают, подменяют одну другой).
2. Таким образом, в Указе N 510 остался неурегулированным вопрос соотнесения процедур признания проверки незаконной, обжалования действий (бездействия) проверяющих и рассмотрения возражений по акту проверки. Также в Указе N 510 точно не определены последствия признания проверки незаконной: или проверка полностью прекращается с внесением соответствующей записи в книгу учета проверок, или проводится дополнительная проверка, или назначается новая проверка в зависимости от оснований признания ее незаконной.
Комментарий к пункту 28
В компетенцию органов Комитета государственного контроля Республики Беларусь и прокуратуры входит составление протоколов об административных правонарушениях, выразившихся в невнесении записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ) при представлении этой книги (журнала) либо нарушении установленного порядка назначения проверки, в том числе ее необоснованном назначении, совершенных должностным лицом контролирующего (надзорного) органа или профессионального союза либо правовым или техническим инспектором труда профессионального союза (статья 23.79 КоАП).