Контроль и надзор на территории Евразийского экономического союза

Протоколом о торговле услугами, учреждении, деятельности и осуществлении инвестиций (далее – Протокол о торговле услугами), являющимся приложением 16 к Договору о Евразийском экономическом союзе (далее – Договор о ЕАЭС) <1>, установлены обязательства не только в части национального режима (недискриминации), но и в отношении частоты и глубины проверок резидентов и нерезидентов, лиц с иностранным капиталом в уставном фонде и без такового.

<1> Договор о Евразийском экономическом союзе [Электронный ресурс]: [подписан в г. Астане 29.05.2014].

Более того, в содержание понятия “компетентный орган” для целей понимания обязательства государств – членов Евразийского экономического союза (ЕАЭС) в качестве составной части включаются любые органы или организации, в рамках полномочий, делегированных им государством-членом, осуществляющие не только разрешительную или иную регулирующую функцию, но и контрольную в отношении всех вопросов, охватываемых Протоколом о торговле услугами, в частности административные органы, суды, профессиональные объединения, ассоциации (подп. 9 п. 6 Протокола о торговле услугами).

Таким образом, в разряд международных обязательств перешли контрольные процедуры и функции.

В пункте 57 Протокола о торговле услугами установлены обязательства каждого государства-члена по обеспечению того, чтобы все меры этого государства-члена, влияющие на торговлю услугами, учреждение и деятельность, применялись разумно, объективно и беспристрастно.

При этом согласно пункту 58 Протокола о торговле услугами каждое государство-член сохраняет или создает так скоро, как это практически возможно, судебные, арбитражные или административные органы или процедуры, которые по запросу лиц других государств-членов, интересы которых затронуты, обеспечивают безотлагательное рассмотрение и обоснованное принятие мер в целях изменения административных решений, влияющих на торговлю услугами, учреждение и деятельность. В тех случаях, когда указанные процедуры не являются независимыми от органа, уполномоченного принимать такие административные решения, государство-член обеспечивает, чтобы процедуры действительно обеспечивали объективное и беспристрастное рассмотрение.

И наконец, во исполнение пункта 61 Протокола о торговле услугами для обеспечения того, чтобы разрешительные требования и процедуры не создавали неоправданных барьеров при торговле услугами, учреждении и деятельности, Евразийская экономическая комиссия по согласованию с государствами-членами разработает правила, утверждаемые Высшим Евразийским экономическим советом. Эти правила должны иметь целью обеспечить, чтобы такие разрешительные требования и процедуры среди прочего:

1. основывались на таких объективных и гласных критериях, как компетентность и способность осуществлять торговлю услугами и деятельность;
2. не были более обременительными, чем это необходимо для обеспечения безопасности осуществляемой деятельности, а также безопасности и качества поставляемой услуги;
3. не являлись ограничением для торговли услугами, учреждения и (или) деятельности.

Но уже в настоящее время, а именно с 29 мая 2014 г. (т.е. с даты подписания Договора о ЕАЭС), на основании пункта 62 Протокола о торговле услугами государства – члены ЕАЭС не вправе применять любые разрешительные требования и процедуры, которые аннулируют или сокращают выгоды и:

1) не соответствуют вышеуказанным критериям (п. 61 Протокола о торговле услугами);

2) не были установлены законодательством государства – члена ЕАЭС и не применялись соответствующим государством-членом на дату подписания Договора о ЕАЭС.

На основании статей 66 и 67 Договора о ЕАЭС каждое из государств-членов приняло обязательства по сквозной либерализации торговли услугами, учреждения, деятельности и осуществления инвестиций в соответствии с определенными в ст. 67 Договора о ЕАЭС принципами путем гармонизации законодательства государств-членов и организации эффективного административного сотрудничества компетентных органов государств-членов.

Для обеспечения функционирования внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов необходимо административное сотрудничество между органами государств – членов ЕАЭС. Отсутствие сотрудничества между государствами – членами ЕАЭС приводит к значительному возрастанию количества правил, применяемых к поставщикам и производителям товаров, или к дублированию контроля трансграничной деятельности и может также использоваться недобросовестными хозяйствующими субъектами для уклонения от контроля или для обхода национальных либо наднациональных правил. Чтобы обеспечить возможность эффективного сотрудничества государств-членов, необходимо установить для них четкие предписания, обладающие юридически обязательной силой.

В соответствии со статьей 68 Договора о ЕАЭС административное сотрудничество должно осуществляться в том числе для обмена информацией между компетентными органами (включая контролирующие) государств-членов, которые обязаны заключить соглашения. При этом административное сотрудничество включает:

1) оперативный информационный обмен между компетентными органами государств-членов как в целом по секторам услуг, так и в отношении конкретных участников рынка;

2) создание механизма предупреждения нарушения поставщиками услуг прав и законных интересов потребителей, добросовестных субъектов рынка, а также общественных (государственных) интересов.

Компетентные органы государства-члена могут запрашивать у компетентных органов других государств-членов в рамках заключенных соглашений информацию, относящуюся к сфере компетенции последних и необходимую для эффективной реализации требований, предусмотренных разделом XV Договора о ЕАЭС, в том числе:

1) о лицах этих других государств-членов, осуществивших учреждение или поставляющих услуги на территории первого государства-члена, и, в частности, о сведениях, подтверждающих, что такие лица действительно учреждены на их территориях и что, по сведениям компетентных органов, данные лица осуществляют предпринимательскую деятельность;

2) о разрешениях, выданных компетентными органами, и видах деятельности, на осуществление которых выданы разрешения;

3) об административных мерах, уголовно-правовых санкциях или решениях о признании экономической несостоятельности (банкротства) лица, которые были приняты компетентными органами в отношении этого лица и которые непосредственно затрагивают его компетентность или деловую репутацию. Компетентные органы одного государства-члена должны представить соответствующую информацию запросившим ее компетентным органам другого государства-члена, в том числе об основаниях привлечения к ответственности лиц, осуществивших учреждение или поставляющих услуги на территории первого государства-члена.

Административное сотрудничество компетентных органов государств-членов (в том числе осуществляющих контроль и надзор за деятельностью) осуществляется в целях:

1. создания эффективной системы защиты прав получателей услуг одного государства-члена при поставке этих услуг поставщиком другого государства-члена;
2. исполнения налоговых и иных обязательств поставщиками и получателями услуг;
3. пресечения недобросовестной деловой практики;
4. обеспечения достоверности статистических данных об объемах услуг государств-членов.

Разумеется, без гармонизации контрольно-надзорных процедур невозможно налаживание в соответствии со статьей 68 Договора о ЕАЭС эффективного административного сотрудничества, а следовательно, невозможна дальнейшая прогрессивная либерализация торговли услугами, учреждения и (или) деятельности и осуществления инвестиций.

Одним из поименованных в ст. 67 Договора о ЕАЭС принципов является оптимизация внутреннего регулирования путем поэтапного упрощения и (или) упразднения избыточного внутреннего регулирования с учетом наилучшей международной практики регулирования конкретных секторов услуг, а в случае ее отсутствия – путем выбора и применения наиболее прогрессивных моделей государств-членов.

В связи с этим является важным сравнительный анализ не только законодательства в части материальных норм, но и основных законодательных актов государств – членов, регулирующих контрольную и надзорную деятельность.

Кроме того, лица государств-членов при осуществлении своей деятельности, включая оказание на территории другого государства – члена ЕАЭС услуг или работ с учреждением или без такового (например, в случаях осуществления деятельности в рамках единого рынка услуг), должны понимать, каким образом осуществляется на территории другого государства – члена ЕАЭС контроль и надзор.

Законодательство Республики Казахстан о государственном контроле и надзоре

Сфера действия.

Предпринимательский кодекс Республики Казахстан (далее – ПК Казахстана) <2> (вступил в силу 01.01.2016) предусматривает: 1) порядок проверок и взаимодействия органов контроля; 2) права и обязанности проверяемых и проверяющих.

<2> Предпринимательский кодекс Республики Казахстан от 29.10.2015 N 375-V // Казахстанская правда. – 2015. – N 210 (28086).

В предмет контроля в Республике Казахстан входит только соблюдение требований законодательства. При этом установлены ограничения в отношении всех требований, предъявляемых к проверяемым субъектам, которые могут быть установлены только актами законодательства (далее – НПА).

В статье 130 ПК Казахстана установлен запрет на принятие подзаконных НПА по вопросам порядка проверок, за исключением актов, касающихся форм обязательной ведомственной отчетности, проверочных листов, критериев оценки степени риска, полугодового плана проведения проверок.

Формы проверочных листов утверждаются совместным приказом органов контроля и уполномоченного органа по предпринимательству и размещаются на официальных интернет-ресурсах государственных органов.

В статье 138 ПК Казахстана определены сферы предпринимательства, в которых осуществляется государственный контроль. Контролю подлежит 112 направлений.

В этот перечень в качестве критерия контролируемых объектов наряду со сферами и видами деятельности входят субъекты (например, естественных монополий) и в целом область разрешительного контроля (так называемый лицензионный контроль, включающий, например, дорыночный контроль соискателя разрешения на предмет возможности осуществления им заявленной деятельности).

Виды и формы контроля.

В ПК Казахстана контроль подразделяется на внутренний и внешний. Контроль за предпринимателями относится к внешнему контролю (проверка и наблюдение за субъектами на соответствие их деятельности законодательству).

Ранее в Республике Казахстан выделялись плановые, внеплановые, комплексные, тематические проверки. Проверки соблюдения отдельных видов законодательства, например налогового законодательства, регулируются специальным образом в отраслевом акте. Установление особенностей их назначения, проведения, процедуры, сроков, мероприятий осуществляется в рамках Налогового кодекса Республики Казахстан (далее – НК Казахстана). В настоящее время используются только внеплановые проверки, а плановые не применяются, за исключением отдельных случаев и в отношении особо опасных объектов, когда проверки проводятся по графикам.

ПК Казахстана предусматривает возможность проведения помимо проверок иных форм контроля, носящих предупредительно-профилактический характер (далее – превентивные меры). При проведении таких мероприятий в общем случае не требуется предварительное уведомление проверяемого, а также регистрация в Комитете по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. Подобные мероприятия проводятся в соответствии с принципом необходимости и достаточности без посещения объектов (субъектов) контроля.

Превентивные меры применяются всеми, если иное не предусмотрено специальными законами (например, НК Казахстана, Законом Республики Казахстан от 30.03.1995 N 2155 “О Национальном банке Республики Казахстан”).

На прокуратуру возложены функции по формированию ежегодного плана проверок и его размещению в сети Интернет, а также осуществлению предварительного контроля законности включения предприятий в планы ежегодных проверок.

В Республике Казахстан с 2012 года для предпринимателей создан специальный портал на сайте Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.

Права и обязанности должностных лиц контрольных органов.

Согласно статье 154 ПК Казахстана проверяющие при контроле имеют право:

1) беспрепятственного доступа на территорию и в помещения проверяемого объекта при предъявлении: акта о назначении проверки с отметкой о регистрации в уполномоченном органе по правовой статистике и специальным учетам; служебного удостоверения; медицинского допуска, наличие которого необходимо для посещения объектов, выданного в порядке, установленном уполномоченным органом в области здравоохранения; проверочного листа;

2) получать сведения на бумажных и электронных носителях либо их копии для приобщения к акту проверки, а также доступ к базам данных (информационным системам) в соответствии с задачами и предметом проверки;

3) привлекать специалистов, консультантов и экспертов государственных органов и подведомственных организаций.

Проверяющим запрещается предъявлять требования и обращаться с просьбами, не относящимися к предмету проверки.

Проверяющие обязаны:

1. соблюдать законодательство, права и интересы проверяемых;
2. не препятствовать режиму работы проверяемых;
3. исполнять полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований;
4. не препятствовать проверяемому присутствовать при проверке и давать пояснения;
5. предоставлять проверяемому информацию по проверке;
6. вручить проверяемому акт проверки в день ее окончания;
7. обеспечить сохранность полученных документов и сведений.

Способы проверки:

1) посещение проверяемого и его объектов;

2) запрос информации, касающейся проверки;

3) вызов проверяемого для получения от него информации по предмету проверки.

Таким образом, органы контроля в Республике Казахстан при проверке могут выбрать только один из перечисленных способов.

Гарантии проверяемых лиц.

В статье 131 ПК Казахстана в отличие от ранее действовавшего Закона Республики Казахстан от 06.01.2011 N 377-IV ЗРК “О государственном контроле и надзоре в Республике Казахстан” (далее – Закон Казахстана) сокращены принципы контроля. Так, если ранее в Законе Казахстана было поименовано более 10 принципов (законность; равенство; презумпция добросовестности лица; гласность; плановость и системность; ответственность проверяющих; приоритет предупреждения правонарушения перед наказанием; пропорциональность; разграничение полномочий; поощрение добросовестности; подотчетность и прозрачность контроля; независимость; объективность и беспристрастность; достоверность), то в ст. 131 ПК указано 4 принципа (независимость, объективность, беспристрастность, достоверность контроля).

При проверке проверяющие не вправе:

1. проверять вопросы, не указанные в проверочных листах данного органа, а также не относящиеся к компетенции государственного органа, от имени которого действуют проверяющие;
2. требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки;
3. без оформления протоколов отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов среды для проведения их исследований, испытаний, измерений и (или) в количестве, превышающем нормы, установленные стандартами, правилами, техрегламентами;
4. разглашать и (или) распространять информацию, полученную при проверке (коммерческую, налоговую или иную охраняемую законом тайну);
5. превышать установленные сроки проверки;
6. проводить проверку проверяемого, в отношении которого ранее проводилась проверка его вышестоящим (нижестоящим) органом либо иным государственным органом по одному и тому же вопросу за один и тот же период, за исключением случаев, являющихся основаниями внеплановой проверки, таких как:

• поступление обращений лиц по фактам о причинении вреда жизни, здоровью человека, окружающей среде и законным интересам иных лиц и государства (или о возникновении такой угрозы) или поручений органов прокуратуры либо обращений госорганов по таким же фактам;
• поступление заявлений потребителей, права которых нарушены;
• назначение повторной проверки, связанной с обращением проверяемого субъекта о несогласии с первоначальной проверкой;
• поручение органа уголовного преследования по основаниям, предусмотренным Уголовно-процессуальным кодексом Республики Казахстан <3>;
• поступление обращений налогоплательщика по вопросам ст. 627 “Понятие, типы и виды налоговых проверок” НК Казахстана <4>;
• подача проверяемым уведомления о начале осуществления деятельности или определенных действий в порядке, установленном Законом Республики Казахстан “Об административных процедурах” <5>.

<3> Уголовно-процессуальный кодекс Республики Казахстан от 04.07.2014 N 231-5 // Казахстанская правда. – 2014. – 10 июля.

<4> Налоговый кодекс Республики Казахстан от 10.12.2008 N 99-4 // Казахстанская правда. – 2008. – 13 дек.

<5> Об административных процедурах: Закон Респ. Казахстан, 27 нояб. 2000 г., N 107-2 // Казахстанская правда. – 2000. – 30 нояб.

Дополнительными основаниями внеплановой проверки являются:

1) контроль исполнения предписаний (постановлений, представлений, уведомлений) об устранении выявленных нарушений при проверке и по результатам иных форм контроля;

2) встречная проверка в отношении третьих лиц, с которыми проверяемый имел гражданско-правовые отношения, для получения необходимой для проверки информации;

3) результаты отбора и санитарно-эпидемиологической экспертизы продукции в случаях выявления нарушений требований законодательства Республики Казахстан в сфере санитарно-эпидемиологического благополучия населения, гигиенических нормативов и технических регламентов, представляющих опасность для жизни, здоровья человека и среды его обитания.

При этом внеплановые проверки не проводятся в случаях анонимных обращений.

В ходе внеплановой проверки подлежат выяснению только те факты и обстоятельства, которые выявлены в отношении конкретных субъектов частного предпринимательства и послужили основанием для назначения данной внеплановой проверки.

В случаях возникновения или угрозы возникновения распространения эпидемии, очагов карантинных объектов и особо опасных вредных организмов, инфекционных, паразитарных заболеваний, отравлений, радиационных аварий также проводится внеплановая проверка объектов без предварительного уведомления и регистрации акта о назначении проверки с последующим его представлением в течение следующего рабочего дня в Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан.

Внеплановые проверки по вопросам производства (формуляции), транспортировки, хранения, реализации и применения фальсифицированных пестицидов (ядохимикатов), а также производства, закупки, транспортировки, хранения, реализации фальсифицированных лекарственных средств, изделий медицинского назначения и медицинской техники проводятся без предварительного уведомления проверяемого.

В случае выявления оснований для проведения внеплановой проверки на объектах или у субъектов, находящихся на значительном отдалении от места расположения органов контроля и Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, внеплановая проверка осуществляется без уведомления и регистрации акта о назначении проверки с последующим его представлением в течение следующих пяти рабочих дней в Комитет по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры Республики Казахстан. Значительным отдалением от места расположения контролирующих и регистрирующих органов считается расстояние, превышающее сто километров от места регистрации акта о назначении проверки до места ее проведения. Все перечисленные основания для плановой и внеплановой проверки применяются также в отношении структурных подразделений государственных органов, юридических лиц, структурных подразделений юридических лиц – нерезидентов, юридических лиц – нерезидентов, осуществляющих деятельность без регистрации в органах юстиции. Таким образом, соблюден национальный режим, установленный в пунктах 21 и 23 Протокола о торговле услугами.

В Республике Казахстан могут быть проведены только виды проверок, установленные ПК Казахстана и предусмотренные НК Казахстана (в части налоговых проверок).

Органы контроля Республики Казахстан не могут проводить мероприятия, носящие затратный характер, за счет проверяемых субъектов (статья 151 ПК Казахстана).

В отношении предпринимателей правоохранительные органы могут проводить контрольные мероприятия только в рамках оперативно-розыскной деятельности, уголовного преследования, административного производства и (или) реализации регулятивных функций, осуществляемых правоохранительными органами.

В случае нарушения прав и законных интересов проверяемых субъектов при осуществлении контроля проверяемый субъект вправе обжаловать действия (бездействие) соответствующего органа контроля в вышестоящий государственный орган либо в суд.

Обратите внимание!

Проверка в любом случае признается недействительной, если она была проведена с грубым нарушением требований, установленных ПК Казахстана. Соответственно акт признанной недействительной проверки не может являться доказательством нарушения. Признание проверки недействительной является основанием для отмены вышестоящим органом или судом акта данной проверки. Рассмотрение вышестоящим органом заявления проверяемого субъекта об отмене акта в связи с недействительностью проверки осуществляется в течение 10 рабочих дней с момента подачи заявления. В случае нарушения установленного срока рассмотрения такого заявления вышестоящим органом решение вопроса о правомерности и обоснованности проверки осуществляется в пользу проверяемого.

В ПК Казахстана приведен закрытый перечень грубых нарушений требований к организации и проведению проверок, к которым относятся:

• а) отсутствие оснований проведения проверки;
• б) отсутствие акта о назначении проверки;
• в) несоблюдение сроков уведомления о проведении проверки;
• г) нарушение требований статьи 151 ПК Казахстана;
• д) непредоставление проверяемому субъекту акта о назначении проверки;
• е) назначение государственными органами проверок по вопросам, не входящим в их компетенцию;
• ж) проведение проверки без регистрации акта о назначении проверки в органах по правовой статистике и специальным учетам;
• з) нарушение сроков проведения проверок, предусмотренных статьей 148 ПК Казахстана;
• и) нарушение периодичности проверок по особому порядку проведения проверок и выборочных проверок, указанных в НПА в соответствии со статьей 141 ПК Казахстана.

Оценка рисков.

Статья 141 ПК Казахстана устанавливает критерии распределения проверяемых субъектов (объектов) по группам рисков. Под риском в законодательстве Республики Казахстан понимается вероятность причинения вреда в результате деятельности проверяемого субъекта жизни или здоровью человека, окружающей среде, законным интересам физических и юридических лиц, имущественным интересам государства с учетом степени тяжести его последствий. В свою очередь, понятием “критерии оценки степени риска” охватывается совокупность количественных и качественных показателей, связанных с непосредственной деятельностью проверяемого, особенностями отраслевого развития и факторами, влияющими на это развитие, позволяющих отнести проверяемых к различным группам по степеням риска.

В актах различных государственных органов закреплено несколько различных моделей, в том числе предполагающих деление не только на три основные группы риска при оценке на первоначальном этапе на основе объективных критериев, но и на внутренние подгруппы при последующей оценке рисков на основе субъективных критериев (со своими пороговыми значениями). В Республике Казахстан в рамках решения задачи оптимизации деятельности государственных органов для упорядочения их контрольной деятельности законодательно закреплен и внедрен механизм, позволяющий устанавливать периодичность проверок на основе системы управления рисками.

Законодательство Кыргызской Республики о государственном контроле и надзоре

Сфера действия.

Закон Кыргызской Республики от 25.05.2007 N 72 “О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства” (далее – Закон Кыргызстана о проверках) <6> устанавливает порядок проведения проверок субъектов предпринимательства уполномоченными органами, определяет права и обязанности уполномоченных органов и субъектов предпринимательства в отношениях, связанных с осуществлением проверок, а также защиту прав субъектов предпринимательства от незаконного вмешательства в их деятельность.

<6> О порядке проведения проверок субъектов предпринимательства: Закон Кыргызской Республики, 25 мая 2007 г., N 72 // Правительственная общественно-политическая газета Кыргызской Республики “Эркин Тоо”. – 2007. – N 41; Ведомости Жогорку Кенеша Кыргызской Республики. – 2007. – N 5. – Ст. 463.

Закон Кыргызстана о проверках не регулирует порядок и процедуры проведения проверок, которые проводятся:

• Национальным банком Кыргызской Республики;
• органами, осуществляющими проверки субъектов предпринимательства в рамках уголовного, административного, гражданского, исполнительного судопроизводства;
• органами внутренних дел Кыргызской Республики с целью обеспечения безопасности дорожного движения;
• органами, осуществляющими пограничный, таможенный, иммиграционный, санитарный, карантинный, фитосанитарный, ветеринарный контроль в пунктах пропуска на Государственной границе Кыргызской Республики;
• омбудсменом Кыргызской Республики;
• транспортной инспекцией Кыргызской Республики.

Запрещается проведение финансовых проверок субъектов предпринимательства правоохранительными органами, за исключением налоговых и таможенных органов Кыргызской Республики. Акты проверки налоговых и таможенных органов Кыргызской Республики являются основным документом и единственным источником проведения финансовых проверок субъектов предпринимательства правоохранительными органами без дополнительных проверок.

Постановлением Правительства Кыргызской Республики от 09.03.2012 N 166 <7> одобрен самый краткий среди государств – членов ЕАЭС Перечень уполномоченных органов, имеющих право на проведение проверок субъектов предпринимательства, к которым относятся: 1) Государственная таможенная служба при Правительстве Кыргызской Республики; 2) Государственная служба регулирования и надзора за финансовым рынком при Правительстве Кыргызской Республики; 3) Государственное агентство связи при Правительстве Кыргызской Республики; 4) Государственная инспекция по санитарной, ветеринарной и фитосанитарной безопасности при Правительстве Кыргызской Республики; 5) Государственная инспекция по экологической и технической безопасности при Правительстве Кыргызской Республики; 6) Государственная инспекция по метрологическому надзору при Министерстве экономики и антимонопольной политики Кыргызской Республики; 7) Департамент по развитию конкуренции при Министерстве экономики и антимонопольной политики Кыргызской Республики; 8) Департамент профилактики заболеваний и экспертизы при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики; 9) Департамент лекарственного обеспечения и медицинской техники при Министерстве здравоохранения Кыргызской Республики; 10) Департамент драгоценных металлов при Министерстве финансов Кыргызской Республики; 11) Государственный департамент по регулированию топливно-энергетического комплекса при Министерстве энергетики и промышленности Кыргызской Республики; 12) Социальный фонд Кыргызской Республики; 13) Государственное агентство по геологии и минеральным ресурсам.

<7> Постановление Правительства Кыргызской Республики от 09.03.2012 N 166 // Правительственная общественно-политическая газета Кыргызской Республики “Эркин Тоо”. – 2012. – N 21.

Виды, формы и сроки контроля.

Закон Кыргызстана о проверках к проверкам относит любую форму государственного контроля или надзора по соблюдению субъектами предпринимательства законодательства Кыргызской Республики, регулирующего их деятельность. Проверки подразделяются на:

– плановые проверки, т.е. проверки, проводимые уполномоченным органом в соответствии с утвержденным им планом осуществления проверок деятельности субъектов предпринимательства, срок проведения которых не может превышать 15 рабочих дней, а для субъектов малого предпринимательства – не более 5 рабочих дней;

– внеплановые проверки, т.е. проверки деятельности субъектов предпринимательства, проводимые по основаниям и в случаях: получения уполномоченным органом заявления субъекта предпринимательства о проведении проверки либо сведений о фактах нарушения субъектом предпринимательства требований законодательства Кыргызской Республики; нарушения субъектом предпринимательства технологического процесса, выхода из строя сооружений, оборудования, возникновения аварийной ситуации, при которых возможно причинение вреда жизни и здоровью людей, имуществу, окружающей среде; получения уполномоченным органом письменного заявления физического лица или юридического лица с приложением документов, материалов и иных подтверждающих сведений о нарушении субъектом предпринимательства прав и интересов заявителя (которые не могут являться анонимными, т.е. заявления, не позволяющие установить фамилию, имя, отчество и место нахождения лица, обратившегося в орган контроля и надзора, не могут служить основанием для проведения проверки);

– контрольные проверки, т.е. проверки устранения субъектами предпринимательства нарушений, отмеченных внеплановой проверкой, которые могут проводиться только после истечения срока, предоставленного субъекту предпринимательства для устранения отмеченных нарушений;

– перепроверки, т.е. проверки, проводимые на основании жалобы субъекта предпринимательства на результаты плановой проверки и для уточнения некоторых моментов, связанных с проведенной плановой проверкой, которые не отражены либо неясно отражены в акте. При этом перепроверка проводится только в случае несогласия субъекта предпринимательства с результатами проверки. Основанием для проведения перепроверки является обжалование результата проверки проверяемым в уполномоченный орган, по которому в течение 30 дней должно быть принято мотивированное решение. При перепроверке запрещается проводить проверку по всем вопросам плановой проверки, т.е. перепроверке подлежит только обжалуемый результат плановой проверки.

Тем не менее внеплановые проверки проводятся на основании распоряжения (приказа, предписания) уполномоченного органа в течение 3 дней. В исключительных случаях, а именно связанных с обеспечением жизни и здоровья людей (угроза или возникновение и распространение неинфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравления), аварии техногенного характера), проверки могут носить внезапный характер и проводиться без письменного направления (уведомления) с целью выявления причин и источников недопустимого воздействия на состояние здоровья населения и принятия мер по их предупреждению и устранению.

Срок проверки может быть продлен по письменному распоряжению (приказу, предписанию) руководителя уполномоченного органа, осуществляющего проверку, не более одного раза на срок не более 10 рабочих дней.

Важной является профилактическая и превентивная составляющая как плановых, так и внеплановых проверок, которые, как установлено Законом Кыргызстана о проверках, проводятся для контроля соблюдения субъектом предпринимательства законодательства Кыргызской Республики и не имеют своей целью наложение финансовых или иных санкций на хозяйствующего субъекта.

При выявлении в ходе проведения плановых или внеплановых проверок нарушений законодательства проверяющий обязан разъяснить субъекту предпринимательства предмет и суть нарушения и вправе лишь вынести письменное предупреждение субъекту предпринимательства с обязательством устранения последним нарушения в срок до трех дней в случае, если устранение нарушения влияет на обеспечение безопасности, защиты жизни и здоровья людей, и до 30 дней – в остальных случаях.

После истечения указанных сроков уполномоченный орган проводит контрольную проверку. Контрольная проверка проводится только с целью определения, устранены ли субъектом предпринимательства нарушения, выявленные плановой проверкой, и не может выходить за рамки данной задачи. Если в ходе контрольной проверки выявлены факты неустранения нарушений, то должностное лицо уполномоченного органа определяет меры воздействия на субъект предпринимательства в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Не допускается проведение проверок субъекта предпринимательства различными государственными органами по одному и тому же предмету проверок.

Законом Кыргызстана о проверках установлен запрет на проверку субъекта предпринимательства за охваченный плановой проверкой период после истечения 3 лет с даты проведения этой плановой проверки.

Более того, в целях улучшения экономического положения в исключительных случаях Правительство Кыргызской Республики по согласованию с профильными комитетами Парламента Кыргызской Республики вправе ввести временный запрет (мораторий) на проведение проверок субъектов предпринимательства.

Права и обязанности должностных лиц контрольных (надзорных) органов.

Согласно статье 12 Закона Кыргызстана о проверках проверка деятельности субъектов предпринимательства осуществляется на основании распоряжения (приказа, предписания) уполномоченного органа, в котором указываются все необходимые реквизиты, отсутствие одного из них влечет возможность признания проверки незаконной.

Уполномоченные органы обязаны: а) осуществлять финансирование проверок за счет государственного бюджета; б) проверки проводить по месту нахождения субъектов предпринимательства либо осуществления предпринимательской деятельности; в) не использовать противоречия и неточности законодательства Кыргызской Республики, устанавливающие требования, подлежащие проверке, против субъектов предпринимательства, что корреспондирует с нижеперечисленными принципами; г) давать разъяснения субъектам предпринимательства по правильному исполнению требований законодательства Кыргызской Республики, подлежащих проверке.

Проверяющие обязаны:

1. предъявить служебное удостоверение и передать субъекту предпринимательства один экземпляр распоряжения (приказа, предписания) о проведении проверки;
2. отметить в книге учета инспекторских проверок проведенную проверку;
3. проводить проверки в строгом соответствии с распоряжением (приказом, предписанием) о проведении проверок и законодательством Кыргызской Республики;
4. проводить проверки в рабочее время субъектов предпринимательства в присутствии их полномочных представителей;
5. требовать документацию и иные материалы, относящиеся к предмету проверки;
6. отбирать образцы (пробы) в минимальном количестве, необходимом для проведения проверки;
7. по требованию субъекта предпринимательства предоставить нормативные правовые акты, заявления (если проверка инициируется на основании заявления), а также иные документы, на основании и в соответствии с которыми проводится проверка;
8. обосновывать нарушения, выявленные в ходе проверки, положениями (нормами) законодательства Кыргызской Республики;
9. не распространять конфиденциальную информацию, а также информацию, полученную в результате проверки, распространение которой может нанести вред субъекту предпринимательства.

Проверяющим запрещается:

• требовать или получать от субъектов предпринимательства какое-либо вознаграждение за проведение проверки;
• использовать факт наличия нарушения субъектами предпринимательства требований законодательства как основание для вмешательства в их деятельность.

При выявлении в ходе проведения проверки нарушений субъектами предпринимательства требований законодательства Кыргызской Республики уполномоченные органы в пределах своих полномочий обязаны принять меры по устранению выявленных нарушений, предотвращению возможного причинения вреда жизни, здоровью людей, их имуществу и окружающей среде, а также принять меры по привлечению к ответственности лиц, допустивших нарушения.

Если при проведении проверки будет установлено, что товар (работа, услуга) может причинить вред жизни, здоровью, имуществу потребителей и окружающей среде, уполномоченный орган обязан принять меры по недопущению причинения вреда и довести любым доступным способом до сведения потребителей информацию об опасном товаре (работе, услуге).

Проверяющие имеют право:

1. требовать от субъектов предпринимательства документацию и получать информацию и разъяснения по вопросам, непосредственно связанным с проведением проверки;
2. в случае необходимости делать выписки и снимать копии документов;
3. проводить осмотр помещений, оборудования, иного имущества, если такой осмотр связан с проведением проверки;
4. наблюдать за технологическими процессами, если проверка связана с соблюдением технологических требований;
5. принимать меры по привлечению к ответственности должностных лиц субъектов предпринимательства в случае отказа субъектов предпринимательства выполнять законные требования проверяющего, а также в случае нарушения требований законодательства Кыргызской Республики.

Уполномоченный государственный орган и его должностные лица в случае ненадлежащего исполнения своих функций и служебных обязанностей при проведении проверок, совершении противоправных действий (бездействия) несут ответственность в соответствии с законодательством Кыргызской Республики. Должностные лица уполномоченных государственных органов, совершившие противоправные действия (бездействие) при проведении проверок субъектов предпринимательства, не вправе занимать какую-либо должность в уполномоченных государственных органах в течение 3 лет после установления их вины в судебном порядке. Неподтверждение в судебном порядке результатов проверки о нарушениях субъектом предпринимательства законодательства Кыргызской Республики является основанием для освобождения от занимаемой должности лица, проводившего проверку. О мерах, принятых в отношении должностных лиц, виновных в нарушении законодательства Кыргызской Республики, уполномоченные государственные органы обязаны в месячный срок сообщить субъекту предпринимательства, права и законные интересы которого нарушены. Убытки, причиненные субъекту предпринимательства, включая упущенную выгоду, в результате неправомерных действий уполномоченных государственных органов либо их должностных лиц, нарушивших права субъекта предпринимательства, а также вследствие ненадлежащего осуществления этими уполномоченными государственными органами либо их должностными лицами предусмотренных законодательством Кыргызской Республики обязанностей по отношению к субъектам предпринимательства, подлежат возмещению этими должностными лицами.

Уполномоченным органам и их должностным лицам запрещается:

– непосредственно при проведении проверки взимать в наличной форме штрафы и другие платежи с субъектов предпринимательства. Все расчеты должны производиться только через соответствующие расчетные счета и кредитно-кассовые учреждения;

– получать отчисления от сумм финансовых и административных санкций и других платежей, поступающих в доход государства в результате проведения проверок;

– требовать представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они не являются объектами проверки или не относятся к предмету проверки, а также изымать оригиналы таких документов;

– собирать, хранить, использовать и распространять информацию о субъектах предпринимательства, полученную в нарушение законодательства Кыргызской Республики;

– распространять информацию, составляющую государственную, коммерческую и иную охраняемую законом тайну, полученную ими в результате проведения проверок, за исключением случаев, предусмотренных законами Кыргызской Республики;

– проверять выполнение обязательных требований и требований, установленных нормативными правовыми актами, если такие требования не относятся к полномочиям органов государственного контроля и надзора, от имени которых действуют эти должностные лица;

– осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку, инициированную анонимными заявлениями, т.е. заявлениями граждан, предпринимателей и иных лиц, в которых не указывается заявитель и его контактная информация (адрес места жительства, контактный телефон и др.);

– осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при ее проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию поступления в органы государственного контроля (надзора) обращений и заявлений граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, информации от органов государственной власти, органов местного самоуправления, из средств массовой информации о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, безопасности государства, а также возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

– отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений без оформления протоколов об отборе указанных образцов, проб по установленной форме и в количестве, превышающем нормы, установленные национальными стандартами, правилами отбора образцов, проб и методами их исследований, испытаний, измерений, техническими регламентами или действующими до дня их вступления в силу иными нормативными техническими документами и правилами и методами исследований, испытаний, измерений;

– превышать установленные сроки проведения проверки;

– осуществлять выдачу юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям предписаний или предложений о проведении за их счет мероприятий по контролю.

Гарантии проверяемых субъектов предпринимательства.

В статье 3 Закона Кыргызстана о проверках установлены единые принципы осуществления контрольной и надзорной деятельности, которые должны соблюдаться всеми органами государственного контроля и надзора. К ним относятся следующие:

1) презумпция добросовестности субъектов предпринимательства;

2) противоречия и неясности законодательства Кыргызской Республики, устанавливающего обязательные требования, не могут быть использованы против субъектов предпринимательства;

3) если субъект предпринимательства в своей деятельности применил норму права, противоречащую другой норме права, то его действия являются надлежащими и не считаются противозаконными;

4) невмешательство в деятельность субъектов предпринимательства;

5) законность, объективность и гласность в деятельности уполномоченных органов;

6) недопустимость дублирования ведомственного и межведомственного контроля и надзора при проведении проверок;

7) финансирование проведения проверок уполномоченными органами только из средств государственного бюджета;

8) установление обязательных требований, подлежащих проверке, только законами;

9) обязательное информирование уполномоченными органами субъектов предпринимательства о нормативных правовых актах Кыргызской Республики, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых подлежит проверке;

10) непрерывность и оперативность проведения проверки, то есть полное и максимально быстрое осуществление ее в течение установленного срока.

Субъекты предпринимательства имеют право:

• требовать от проверяющих должностных лиц предъявления служебного удостоверения и документов, являющихся основанием для проведения проверки;
• не допускать к проверке лиц, не имеющих полномочий для ее проведения;
• не выполнять требования проверяющих должностных лиц, если их требования не относятся к предметам проверки;
• требовать от проверяющего должностного лица произведения записи в книге учета инспекторских проверок о проведенной проверке;
• получать от проверяющих должностных лиц копию распоряжения (приказа, предписания) на проведение проверки, а также один экземпляр документа, отражающего результат проверки;
• обжаловать результат проверки в вышестоящий уполномоченный орган или суд.

В свою очередь субъекты предпринимательства обязаны по законному требованию проверяющих представлять документацию и другие материалы, необходимые для проведения проверки, а также оказывать содействие проверяющим.

Доступ на территорию или в помещение субъектов предпринимательства должностных лиц уполномоченных органов осуществляется при предъявлении этими лицами служебных удостоверений, распоряжения (приказа, предписания) руководителя уполномоченного органа о проведении проверки в отношении субъектов предпринимательства.

Не допускается доступ на территорию или в помещение субъектов предпринимательства должностных лиц уполномоченных органов в нерабочее время субъектов предпринимательства, за исключением случаев, связанных с обеспечением жизни и здоровья людей (угроза или возникновение и распространение неинфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравления), аварии техногенного характера). Проверки могут носить внезапный характер и проводиться без письменного направления (уведомления) с целью выявления причин и источников недопустимого воздействия на состояние здоровья населения и принятия мер по их предупреждению и устранению.

Решение о продлении срока проведения проверки может быть обжаловано в суд.

Защита прав субъектов предпринимательства при проведении проверок осуществляется в административном и (или) судебном порядке.

Действия проверяющего должностного лица и решение уполномоченного органа могут быть обжалованы в вышестоящий уполномоченный орган, орган прокуратуры или непосредственно в суд в порядке, установленном законодательством Кыргызской Республики.

Обжалование субъектом предпринимательства решения уполномоченного органа о наложении взыскания в виде штрафа приостанавливает взыскание до разрешения жалобы по существу.

На уполномоченный орган по развитию предпринимательства (Министерство экономики и промышленности Кыргызской Республики и его соответствующие территориальные подразделения) возлагаются функции мониторинга соблюдения законодательства о проверках уполномоченными органами по всем видам проверок, регулируемых Законом Кыргызстана о проверках.

На Министерство экономики и промышленности Кыргызской Республики и его соответствующие территориальные подразделения для проведения мониторинга возложена обязанность сотрудничать с организациями, осуществляющими защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательства.

Организации независимо от организационно-правовых форм в соответствии с уставными положениями вправе осуществлять защиту прав и законных интересов субъектов предпринимательства в соответствии с Законом Кыргызстана о проверках.

Организации вправе обращаться в органы прокуратуры с просьбами о принесении протеста на нормативные правовые акты уполномоченных органов, противоречащие законодательству Кыргызской Республики.

Организации вправе обращаться в суд для защиты прав и законных интересов субъектов предпринимательства, а также для защиты неопределенного круга субъектов предпринимательства.

Оценка рисков (управление рисками).

Под риском в законодательстве Кыргызской Республики понимается вероятность возникновения негативных последствий от осуществления предпринимательской деятельности и предполагаемый размер ущерба вследствие их действия, а также вероятность невыполнения (выполнения не в полном объеме, выполнения не должным образом) субъектами предпринимательства своих обязанностей, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики.

В свою очередь, критерии оценки степени риска определены как совокупность количественных и (или) качественных показателей, связанных с непосредственной деятельностью субъекта предпринимательства, позволяющих отнести субъектов предпринимательства к различным группам по степеням риска. Соответствующие уполномоченные органы разрабатывают критерии, по которым оценивается степень риска при осуществлении предпринимательской деятельности в соответствующих сферах, отнесенных к их ведению. Эти критерии оценки степени риска при осуществлении предпринимательской деятельности утверждаются Правительством Кыргызской Республики по представлению уполномоченного органа. С учетом величины риска все подлежащие проверке субъекты предпринимательства относятся к одной из трех групп по степеням риска: высокой, средней и незначительной. В зависимости от степени риска уполномоченный орган определяет периодичность проведения плановых проверок, но не более одного раза в год для субъектов с высокой степенью риска, не более одного раза в 3 года для субъектов со средней степенью риска, не более одного раза в 5 лет для субъектов с незначительной степенью риска.

Проверки объектов с высоким санитарно-эпидемиологическим риском, осуществляемые органами санитарно-эпидемиологического контроля, и высокой степенью риска, осуществляемые органами ветеринарного надзора и охраны окружающей среды, проводятся по мере необходимости, т.е. без учета рискоориентированной модели.

В случае если определение степени риска и соответственно определение периодичности проведения проверки не представляются возможными для субъекта, считается, что данный субъект относится к группе субъектов с незначительной степенью риска.

Законом Кыргызстана о проверках предусматривается обязанность уполномоченных органов при проведении плановых проверок формировать для однородных групп субъектов предпринимательства проверочные листы (ч. 1 п. 5 ст. 6), а также запрет на проведение плановых проверок без использования проверочных листов (ч. 4 п. 5 ст. 6).

Проверочные листы не должны содержать вопросы, касающиеся требований, соблюдение которых не является обязательным в соответствии с законодательством Кыргызской Республики.

Формы проверочных листов утверждаются совместным приказом уполномоченного органа и уполномоченного органа по развитию предпринимательства и размещаются на официальных сайтах этих уполномоченных органов. Почти везде проведение плановых проверок без использования проверочных листов не допускается.

Согласно ст. 2 Закона Кыргызстана о проверках проверочный лист включает в себя перечень требований к деятельности субъектов предпринимательства, предусмотренных законодательством Кыргызской Республики, несоблюдение которых влечет угрозу жизни и здоровью человека, окружающей среде, имущественным интересам граждан, юридических лиц и государства.

Вместе с тем Законом Кыргызстана о проверках определено, что контрольные (надзорные) процедуры по налоговым вопросам регулируются отдельным нормативным правовым актом. Пунктом 4 статьи 1 Закона Кыргызстана о проверках установлено, что порядок проведения проверок субъектов предпринимательства по вопросу соблюдения налогового законодательства регулируется Налоговым кодексом Кыргызской Республики (далее – НК Кыргызской Республики).

В свою очередь, в главе 13 НК Кыргызской Республики определены понятия и виды налоговых проверок, а также порядок их проведения.

В соответствии со ст. 103 НК Кыргызской Республики одним из реквизитов подписываемого руководителем органа налоговой службы предписания для проведения выездной проверки является предмет проверки, содержащий сведения о вопросах проверки, что, по сути, является одной из форм чек-листа (аналогом проверочного листа).

Исходя из ст. 103 и 104 НК Кыргызской Республики, органы налоговой службы и их должностные лица обязаны проводить налоговую проверку строго по предписаниям.

Кроме того, приказом Государственной налоговой службы при Правительстве Кыргызской Республики от 29.05.2014 N 107 утвержден Стандарт поведения сотрудника органа налоговой службы при осуществлении налогового контроля, который предусматривает, что:

1) должностное лицо органа налоговой службы при проведении выездной налоговой проверки обязано вручить один экземпляр предписания налогоплательщику (представителю), к предписанию прилагается перечень вопросов, подлежащих налоговой проверке (который является его частью);

2) при осуществлении налогового контроля должностное лицо органа налоговой службы имеет право затребовать только документы, которые относятся к проверяемым вопросам.

Из изложенного следует, что налоговым законодательством Кыргызской Республики предусмотрены аналогичные требования к контрольным процедурам, проводимым в соответствии с Законом Кыргызстана о проверках.

Пунктом 6 статьи 6 Закона Кыргызстана о проверках установлена обязанность уполномоченных органов осуществлять плановые проверки при условии обязательного письменного уведомления субъекта предпринимательства о проведении проверки не позднее чем за 10 календарных дней до дня ее осуществления.

В уведомлении должны быть указаны:

1) дата начала и окончания осуществления плановой проверки;

2) наименование юридического лица или фамилия, имя и отчество физического лица – предпринимателя, в отношении деятельности которых осуществляется проверка;

3) наименование уполномоченного органа;

4) должность, фамилия и инициалы должностного лица проверяющего органа.

Уведомление направляется заказным письмом или телефонограммой за счет средств уполномоченного органа или вручается лично руководителю или уполномоченному лицу субъекта предпринимательства под роспись.

Руководитель или уполномоченное лицо субъекта предпринимательства после получения уведомления обязаны присутствовать на объекте проверки в назначенное для проведения плановой проверки время.

Субъект предпринимательства имеет право не допускать должностное лицо уполномоченного органа к осуществлению плановой проверки в случае неполучения уведомления об осуществлении плановой проверки.

Согласно ст. 104 НК Кыргызской Республики (устанавливающего особенности налоговых проверок) началом проведения выездной проверки считается дата вручения налогоплательщику предписания.

Предписание может быть передано: руководителю организации (ее налоговому представителю) или физическому лицу (его представителю) лично под расписку или иным способом, подтверждающим факт и дату получения этого предписания.

Должностное лицо органа налоговой службы, проводящее выездную проверку, вручает налогоплательщику первый экземпляр предписания. Во втором экземпляре предписания ставится отметка налогоплательщика или его налогового представителя об ознакомлении и получении предписания.

Таким образом, предписание на проверку содержит все признаки уведомления.

Вместе с тем во избежание разночтений в законодательстве государств-членов и на наднациональном уровне целесообразно:

1) установить регламентацию контрольных (надзорных) процедур, включая в том числе обязательное использование компетентными органами проверочных листов;

2) в целях обеспечения гарантий прав при организации и проведении контрольных (надзорных) процедур законодательством государств-членов предусмотреть направление в разумные сроки, устанавливаемые законодательством государств-членов, адресату регулирования извещения (в письменном виде) о начале проведения плановых проверок (в случае проведения плановых проверок).

Законодательство Российской Федерации

о государственном контроле и надзоре

Сфера действия.

В Российской Федерации правовое регулирование государственного контроля (надзора) осуществляется на основе норм, содержащихся в различных отраслевых актах.

В то же время имеется рамочный закон – Федеральный закон Российской Федерации от 26.12.2008 N 294-ФЗ “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” (далее – Закон N 294-ФЗ), целью которого является создание гарантий осуществления предпринимательской деятельности посредством установления механизмов защиты от произвольного вмешательства в хозяйственную деятельность со стороны публичных субъектов (государственных и муниципальных) <8>.

<8> О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федер. закон Российской Федерации, 26 дек. 2008 г., N 294-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. – 2008. – N 52 (ч. 1). – Ст. 6249.

В Законе N 294-ФЗ определены:

1) порядок организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля;

2) порядок взаимодействия органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, при организации и проведении проверок;

3) права и обязанности органов, уполномоченных на осуществление государственного контроля (надзора), муниципального контроля, их должностных лиц при проведении проверок;

4) права и обязанности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, меры по защите их прав и законных интересов.

Отличие от подобного регулирования контрольно-надзорных мероприятий в Республике Казахстан и Кыргызской Республике в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц в Российской Федерации заключается в распространении на всех субъектов предпринимательской деятельности независимо от их статуса ограничений на проведение контрольно-надзорных мероприятий.

Вместе с тем в Законе N 294-ФЗ имеются многочисленные исключения, к которым, если рассматривать укрупненно, относятся:

1) 17 разновидностей контроля (надзора), к которым в принципе не применяются никакие нормы Закона N 294-ФЗ;

2) 18 разновидностей контроля (надзора), при осуществлении которых не применяются отдельные нормы Закона N 294-ФЗ (устанавливающие порядок организации и проведения проверок);

3) 17 разновидностей, в отношении которых другими федеральными законами могут быть установлены особенности проведения соответствующих мероприятий (особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры);

4) 36 разновидностей контроля (надзора), особенности проведения проверок при осуществлении которых установлены в различных актах в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении таких видов контроля либо надзора, как, например: 1) контроль за соблюдением антимонопольного законодательства; 2) лицензионный контроль; 3) надзор за деятельностью саморегулируемых организаций; 4) государственный контроль в сфере миграции; 5) региональный государственный контроль (надзор) в области долевого строительства многоквартирных домов и (или) иных объектов недвижимости, а также за деятельностью жилищно-строительных кооперативов, связанной со строительством многоквартирных домов.

Статьей 2 Закона N 294-ФЗ наряду с обобщенными отличиями между надзором и контролем закреплены различия в субъектах Российской Федерации, которые обладают правом на их осуществление, поскольку органами местного самоуправления осуществляется не только муниципальный контроль, но и делегирование полномочий по осуществлению регионального государственного контроля муниципальным образованиям.

В статье 3 Закона N 294-ФЗ перечислены основные принципы защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, к которым относятся:

1) преимущественно уведомительный порядок начала осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности;

2) презумпция добросовестности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

3) открытость и доступность для юридических лиц, индивидуальных предпринимателей нормативных правовых актов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, соблюдение которых проверяется при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, а также информации об организации и осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля, включая информацию об организации и о проведении проверок, о результатах проведения проверок и о принятых мерах по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, о правах и об обязанностях органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц, за исключением информации, свободное распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) проведение проверок в соответствии с полномочиями органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц;

5) недопустимость проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок исполнения одних и тех же обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

6) недопустимость требования о получении юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями разрешений, заключений и иных документов, выдаваемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, для начала осуществления предпринимательской деятельности, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами;

7) ответственность органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля, их должностных лиц за нарушение законодательства Российской Федерации;

8) недопустимость взимания органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля с юридических лиц, индивидуальных предпринимателей платы за проведение мероприятий по контролю;

9) финансирование за счет средств соответствующих бюджетов проводимых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля проверок, в том числе мероприятий по контролю;

10) разграничение полномочий федеральных органов исполнительной власти в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление федерального государственного контроля (надзора), органов государственной власти субъектов Российской Федерации в соответствующих сферах деятельности, уполномоченных на осуществление регионального государственного контроля (надзора), на основании федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации.

Виды, формы и сроки контроля.

Мероприятия по осуществлению контроля определены в Законе N 294-ФЗ как действия проверяющих и привлекаемых к проверкам экспертов, экспертных организаций:

по рассмотрению документов проверяемых лиц;

по обследованию используемых ими при осуществлении деятельности территорий, зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования, подобных объектов, транспортных средств и перевозимых указанными лицами грузов;

по отбору образцов продукции, объектов окружающей среды, объектов производственной среды, по проведению их исследований, испытаний;

по проведению экспертиз и расследований, направленных на установление причинно-следственной связи выявленного нарушения обязательных требований и (или) требований, установленных правовыми актами, с фактами причинения вреда.

К видам контроля Закон N 294-ФЗ относит государственный, муниципальный, общественный, лицензионный, плановый, внеплановый.

К видам проверок Закон N 294-ФЗ относит плановые, внеплановые, документарные, выездные.

В законодательстве устанавливаются особенности их назначения, порядка, сроков и процедур проведения большинства проверок.

Тем не менее к нарушениям, выявляемым органами прокуратуры, относятся:

1) проведение внеплановых выездных проверок без согласования с органами прокуратуры;

2) нарушение установленного порядка осуществления проверочных мероприятий, оформления их результатов, ознакомления с ними;

3) злоупотребления субъектами, осуществляющими контроль, правом на проведение административного расследования с целью уклонения от предусмотренных законом процедур согласования проверочных мероприятий органами прокуратуры.

Обращения предпринимателей в судебные инстанции и органы прокуратуры способствуют устранению барьеров предпринимательской деятельности, выявлению незаконных требований, за несоблюдение которых осуществляется привлечение к административной ответственности предпринимателей.

Пунктом 8 статьи 9 Закона N 294-ФЗ установлено в качестве основания для включения плановой проверки субъекта предпринимательства в ежегодный план проведения плановых проверок истечение определенного срока (более продолжительного – три года) со дня:

1) государственной регистрации юридического лица, индивидуального предпринимателя;

2) окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

3) начала осуществления юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем предпринимательской деятельности в соответствии с представленным в уполномоченный Правительством Российской Федерации в соответствующей сфере федеральный орган исполнительной власти уведомлением о начале осуществления отдельных видов предпринимательской деятельности в случае выполнения работ или предоставления услуг, требующих представления указанного уведомления.

Срок проведения каждой из проверок (документарной и выездной проверок) не может превышать 20 рабочих дней, при этом срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого бизнеса общий срок проведения плановых выездных проверок не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год, при этом срок проведения выездной плановой проверки может быть продлен руководителем такого органа, но не более чем на 20 рабочих дней, в отношении малых предприятий не более чем на 50 часов, микропредприятий – не более чем на пятнадцать часов. Срок проведения документарной и выездной проверок в отношении юридического лица, которое осуществляет свою деятельность на территориях нескольких субъектов Российской Федерации, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству, обособленному структурному подразделению юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать 60 рабочих дней. Плановая проверка не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.

Права и обязанности должностных лиц контрольных (надзорных) органов.

На основании ст. 18 Закона N 294-ФЗ проверяющие обязаны:

1) своевременно и в полной мере исполнять предоставленные законодательством Российской Федерации полномочия по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами;

2) соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы проверяемого лица;

3) проводить проверку на основании распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля о ее проведении в соответствии с ее назначением;

4) проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля; в экстренных случаях (при возникновении угрозы или причинении вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия, безопасности государства, а также угрозы или возникновении чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера) проводится внеплановая выездная проверка при наличии копии документа о согласовании проведения проверки с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности проверяемых лиц;

5) не препятствовать руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемого лица присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

6) предоставлять руководителю, иному должностному лицу или уполномоченному представителю проверяемого лица, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

7) знакомить руководителя, иное должностное лицо или уполномоченного представителя проверяемого лица, его уполномоченного представителя с результатами проверки;

8) учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, для животных, растений, окружающей среды, объектов культурного наследия народов Российской Федерации, безопасности государства, для возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также не допускать необоснованное ограничение прав и законных интересов граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, юридических лиц;

9) доказывать обоснованность своих действий при их обжаловании юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

10) не требовать от проверяемого лица документы и иные сведения, представление которых не предусмотрено законодательством Российской Федерации;

11) перед началом проведения выездной проверки по просьбе руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя ознакомить их с положениями административного регламента (при его наличии), в соответствии с которым проводится проверка;

12) осуществлять запись о проведенной проверке в журнале учета проверок;

13) соблюдать сроки проведения проверок.

Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля обязаны осуществлять контроль за исполнением должностными лицами соответствующих органов обязанностей, вести учет случаев ненадлежащего исполнения должностными лицами служебных обязанностей, проводить служебные расследования и принимать меры в отношении таких должностных лиц.

Об этих мерах, принятых в отношении виновных в нарушении законодательства Российской Федерации должностных лиц, в течение 10 дней со дня принятия таких мер орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля обязаны сообщить в письменной форме юридическому лицу, индивидуальному предпринимателю, права и (или) законные интересы которых нарушены.

Кроме того, орган государственного контроля (надзора), орган муниципального контроля, их должностные лица в случае ненадлежащего исполнения соответственно функций, служебных обязанностей, совершения противоправных действий (бездействия) при проведении проверки несут ответственность в соответствии со статьей 19.6.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП Российской Федерации) <9>.

<9> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ // Российская газета. – 2001. – N 256.

Так, несоблюдение должностными лицами органов власти, уполномоченных на осуществление контроля (надзора), либо государственных или муниципальных учреждений, осуществляющих контрольные функции, требований о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки при отсутствии оснований для ее проведения, нарушении сроков проведения проверки, отсутствии согласования внеплановой выездной проверки с органами прокуратуры, непредставлении акта о проведенной проверке, привлечении к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей или не аттестованных в установленном порядке граждан либо проведении плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок, влечет предупреждение или наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Повторное совершение указанного административного правонарушения либо грубое нарушение требований законодательства о государственном контроле (надзоре), муниципальном контроле, выразившееся в проведении проверки без распоряжения (приказа) руководителя либо заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора) или муниципального контроля либо государственного или муниципального учреждения, осуществляющего контрольные функции, или непредставлении акта о проведенной проверке, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей либо дисквалификацию на срок от шести месяцев до одного года.

Имеется практика применения статьи 19.6.1 КоАП Российской Федерации на уровне арбитражных судов и судов общей юрисдикции.

Так, постановлением Верховного Суда Российской Федерации от 24.02.2015 N 58-АД15-3 установлено следующее:

– согласно распоряжению руководителя инспекции целью проведения внеплановой документарной проверки в отношении артели являлась защита прав и интересов работников;

– в заявлении, явившемся основанием для проведения проверки, отсутствовали данные, предусмотренные ст. 360 Трудового кодекса Российской Федерации <10>, ч. 2 ст. 10 Закона N 294-ФЗ, т.е. данные о поступлении в органы контроля (надзора) обращений и заявлений граждан;

– внеплановая документарная проверка проведена государственным инспектором труда в отношении артели при отсутствии предусмотренных законом оснований для ее проведения.

<10> Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ // Российская газета. – 2001. – N 256.

В связи с этим Верховный Суд Российской Федерации признал правомерным привлечение государственного инспектора труда, проводившего проверку, к ответственности по ч. 1 ст. 19.6.1 КоАП Российской Федерации.

В статье 20 Закона N 294-ФЗ установлены основания для признания недействительности результатов проверки, проведенной с грубым нарушением требований Закона N 294-ФЗ.

Так, результаты проверки, проведенной органом контроля (надзора) с грубым нарушением установленных Законом N 294-ФЗ требований к организации и проведению проверок, не могут являться доказательствами нарушения проверенным лицом обязательных требований и требований, установленных муниципальными правовыми актами, и подлежат отмене вышестоящим органом государственного контроля (надзора) или судом на основании заявления проверенного лица.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений при проведении проверки, которые являются основанием для признания недействительности результатов такой проверки, предусмотрен в статьях 20 и 26.1 Закона N 294-ФЗ. К ним относятся:

– отсутствие оснований проведения плановой проверки;

– нарушение срока уведомления о проведении проверки;

– привлечение к проведению мероприятий по контролю не аккредитованных в установленном порядке юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не аттестованных граждан;

– нарушение порядка проведения внеплановой выездной проверки;

– несогласование с органами прокуратуры внеплановой выездной проверки;

– нарушение сроков и времени проведения плановых выездных проверок в отношении субъектов малого предпринимательства;

– проверка без распоряжения или приказа руководителя, заместителя руководителя органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

– требование о представлении документов, не относящихся к предмету проверки;

– превышение установленных сроков проведения проверок;

– непредставление акта проверки;

– проведение плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок;

– участие в проведении проверок экспертов, экспертных организаций, состоящих в гражданско-правовых и трудовых отношениях с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых проводятся проверки;

– проведение плановой проверки с нарушением требований статьи 26.1 Закона N 294-ФЗ.

В свою очередь, ч. 1 ст. 25 Закона N 294-ФЗ при проверках обязывает:

– юридических лиц обеспечить присутствие руководителей, иных должностных лиц или уполномоченных представителей юридических лиц;

– индивидуальных предпринимателей присутствовать или обеспечить присутствие уполномоченных представителей, ответственных за организацию и проведение мероприятий по выполнению обязательных требований.

Юридические лица, их руководители, иные должностные лица или уполномоченные представители юридических лиц, индивидуальные предприниматели, их уполномоченные представители, допустившие нарушение Закона N 294-ФЗ, необоснованно препятствующие проведению проверок, уклоняющиеся от проведения проверок и (или) не исполняющие в установленный срок предписаний органов государственного контроля (надзора), органов муниципального контроля об устранении выявленных нарушений обязательных требований или требований, установленных муниципальными правовыми актами, несут ответственность в соответствии с КоАП Российской Федерации:

по ст. 19.4 – за неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор или контроль, которое влечет предупреждение или наложение штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей;

по ст. 19.4.1 – за воспрепятствование законной деятельности должностного лица органа контроля или надзора, которое влечет наложение штрафа на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей; на должностных лиц – от двух тысяч до четырех тысяч рублей; на юридических лиц – от пяти тысяч до десяти тысяч рублей. При этом, если такие действия (бездействие) повлекли невозможность проведения или завершения проверки, на виновных должностных лиц подлежит наложению штраф в размере от пяти тысяч до десяти тысяч рублей, а на юридических лиц – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей. При рецидиве (наличие повторности) этого административного правонарушения подлежит наложению штраф на должностных лиц в размере от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей или дисквалификация на срок от шести месяцев до одного года, а на юридических лиц – от пятидесяти тысяч до ста тысяч рублей;

по ст. 19.5 – за невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего надзор или контроль, которое по общему правилу влечет наложение штрафа на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей, а на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Однако указанная статья КоАП Российской Федерации включает 25 отдельных самостоятельных составов административных правонарушений по различным направлениям с повышенной ответственностью (на граждан штраф в размере от тридцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей; на должностных лиц – от семидесяти тысяч до ста тысяч рублей или дисквалификация на срок до трех лет; на юридических лиц – от двухсот тысяч до трехсот тысяч рублей).

Гарантии проверяемых субъектов предпринимательства.

Также к числу названных выше гарантий можно отнести специальные ограничения продолжительности правовых проверок по отдельным категориям субъектов, существующие в законодательстве Российской Федерации.

Например, в Российской Федерации плановая проверка не может превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов для микропредприятия в год.

В статье 21 Закона N 294-ФЗ предусмотрены следующие права проверяемых лиц:

1) непосредственно присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

2) получать от органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностных лиц информацию, которая относится к предмету проверки и предоставление которой предусмотрено Законом N 294-ФЗ;

3) знакомиться с результатами проверки и указывать в акте проверки о своем ознакомлении с результатами проверки, согласии или несогласии с ними, а также с отдельными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля;

4) обжаловать действия (бездействие) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, повлекшие за собой нарушение прав юридического лица, индивидуального предпринимателя при проведении проверки, в административном и (или) судебном порядке в соответствии с главой 30 КоАП Российской Федерации, главой 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее – КАС Российской Федерации) <11>, главой 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК Российской Федерации) <12>;

5) привлекать Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей либо уполномоченного по защите прав предпринимателей в субъекте Российской Федерации к участию в проверке.

<11> Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 N 21-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2015. – N 10. – Ст. 1391.

<12> Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 N 95-ФЗ // Российская газета. – 2002. – N 137.

На основании статьи 22 Закона N 294-ФЗ вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям вследствие действий (бездействия) должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, признанных в установленном законодательством Российской Федерации порядке неправомерными, подлежит возмещению, включая упущенную выгоду (неполученный доход), за счет средств соответствующих бюджетов в соответствии со ст. 16, 1069 и 1070 Гражданского кодекса Российской Федерации <13>.

<13> Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1994. – N 32. – Ст. 3301; Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1996. – N 5. – Ст. 410.

При определении размера вреда, причиненного юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям неправомерными действиями (бездействием) органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, их должностными лицами, также учитываются расходы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, относимые на себестоимость продукции (работ, услуг) или на финансовые результаты их деятельности, и затраты, которые юридические лица, индивидуальные предприниматели, права и (или) законные интересы которых нарушены, осуществили или должны осуществить для получения юридической или иной профессиональной помощи.

При этом в статье 22 Закона N 294-ФЗ сделана оговорка о том, что вред, причиненный юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям правомерными действиями должностных лиц органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля, возмещению не подлежит, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Таких случаев при изучении федеральных законов не выявлено.

Порядок защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля предусмотрен в статье 23 Закона N 294-ФЗ, в соответствии с которой защита прав проверяемых лиц при контроле (надзоре) осуществляется как в административном, так и в судебном порядке (по отдельности или одновременно) в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Заявление об обжаловании действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора) или органа муниципального контроля либо их должностных лиц подлежит рассмотрению в порядке, установленном главой 22 КАС Российской Федерации и главой 24 АПК Российской Федерации.

Нормативные правовые акты органов государственного контроля (надзора) или муниципальные правовые акты органов муниципального контроля, нарушающие права и (или) законные интересы юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и не соответствующие законодательству Российской Федерации, могут быть признаны недействительными полностью или частично в порядке, установленном главой 21 КАС Российской Федерации и главой 23 АПК Российской Федерации.

Кроме того, объединения юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, саморегулируемые организации (далее – СРО) вправе:

1) обращаться в органы прокуратуры с просьбой принести протест на противоречащие закону нормативные правовые акты, на основании которых проводятся проверки юридических лиц, индивидуальных предпринимателей;

2) обращаться в суд для защиты нарушенных при осуществлении государственного контроля (надзора), муниципального контроля прав и (или) законных интересов юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся членами указанных объединений, СРО.

Оценка рисков (управление рисками).

Федеральным законом Российской Федерации от 13.07.2015 N 246-ФЗ “О внесении изменений в Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля” (далее – Закон N 246-ФЗ) Закон N 294-ФЗ дополнен статьей 8.1, согласно которой в целях оптимального использования ресурсов при контроле (надзоре), снижения издержек предпринимателей и повышения результативности своей деятельности органы контроля обязаны применять риск-ориентированный подход при организации контроля (надзора), который заключается в следующем.

Риск-ориентированный подход раскрыт в Законе N 246-ФЗ как метод организации и осуществления контроля (надзора), при котором в предусмотренных Законом N 294-ФЗ случаях выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности предпринимателя и (или) используемых им при осуществлении такой деятельности производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности.

Отнесение к определенному классу (категории) опасности осуществляется органом контроля (надзора) с учетом тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения предпринимателями обязательных требований, а к определенной категории риска – также с учетом оценки вероятности несоблюдения соответствующих обязательных требований.

Критерии отнесения деятельности предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска либо определенному классу (категории) опасности определяются Правительством Российской Федерации, если такие критерии не установлены федеральным законом.

В случае если критерии отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска предусматривают проведение органом контроля (надзора) расчета значений показателей, используемых для оценки тяжести потенциальных негативных последствий возможного несоблюдения обязательных требований, оценки вероятности их несоблюдения, методики такого расчета утверждаются федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в соответствующей сфере деятельности.

Законом N 246-ФЗ предписано Правительству Российской Федерации установить Правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности, которые должны предусматривать возможность подачи предпринимателем заявления об изменении присвоенных им ранее категории риска или класса (категории) опасности.

В случае если в соответствии с федеральным законом отнесение деятельности предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности осуществляется в рамках осуществляемых органом контроля (надзора) полномочий по госрегистрации, выдаче разрешения (специального права) или иных подобных полномочий, правила отнесения деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска, определенному классу (категории) опасности определяются нормативным правовым актом, устанавливающим порядок осуществления указанных полномочий такого государственного органа.

Особенности контроля в различных сферах.

В качестве примера контроля (надзора) приведем область производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции. Такой контроль включает в себя два вида:

1) лицензионный контроль за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

2) государственный надзор за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установленных международными договорами Российской Федерации, Федеральным законом Российской Федерации “О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции” (далее – Закон N 171) <14>, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (ст. 23 Закона N 171-ФЗ). Аналогичное деление существует и в других сферах, предусматривающих обязательное лицензирование деятельности.

<14> О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции: Федер. закон Российской Федерации, 22 нояб. 1995 г., N 171-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 1995. – N 48. – Ст. 4553.

Закон N 171-ФЗ определяет государственный надзор за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции как деятельность уполномоченного федерального органа исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений обязательных требований осуществляющими деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями посредством организации и проведения их проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению, предупреждению выявленных нарушений и (или) устранению их последствий, и деятельность указанного уполномоченного федерального органа государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении организациями, крестьянскими (фермерскими) хозяйствами, индивидуальными предпринимателями своей деятельности (п. 1 ст. 23.1 Закона N 171-ФЗ).

Отношения, связанные с осуществлением государственного надзора, организацией и проведением проверок организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств, индивидуальных предпринимателей, подпадают под действие положений Федерального закона Российской Федерации от 27.12.2002 N 184-ФЗ “О техническом регулировании” (далее – Закон N 184-ФЗ) и Закона N 294-ФЗ.

В связи с внесением изменений в Закон N 171-ФЗ и распространением положений Закона N 171-ФЗ на государственный надзор за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (ст. 23.2 Закона N 171-ФЗ) произошло расширение сферы осуществления государственного надзора, на который распространяет свое действие названный рамочный Закон N 171-ФЗ.

В то же время определение лицензионного контроля в указанной сфере в законодательстве отсутствует <15>, несмотря на то что определен предмет, процедура, лицо, к компетенции которого отнесено осуществление такого контроля.

<15> В отношении лицензируемых видов деятельности (кроме, в том числе в части производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции) общий порядок организации и проведения лицензионного контроля определен в Федеральном законе Российской Федерации “О лицензировании отдельных видов деятельности” (ст. 19). См.: О лицензировании отдельных видов деятельности: Федер. закон Российской Федерации, 4 мая 2011 г., N 99-ФЗ // Собрание законодательства РФ. – 2011. – N 19. – Ст. 2716.

Федеральная служба по регулированию алкогольного рынка (ФСРАР) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, ограничения потребления (распития) алкогольной продукции, а также функции по контролю за производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, по надзору и оказанию услуг в этой сфере (п. 1 Положения о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка) <16>).

<16> Положение о Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка: утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 24.02.2009 N 154 “О Федеральной службе по регулированию алкогольного рынка” // Собрание законодательства РФ. – 2009. – N 9. – Ст. 1119.

ФСРАР осуществляет в Российской Федерации следующие полномочия, связанные с контролем и надзором:

1) государственный контроль за процессом денатурации (введения денатурирующих веществ) этилового спирта и спиртосодержащей непищевой продукции и содержанием в них денатурирующих веществ (подп. 5.3.7 п. 5.3 Положения о ФСРАР);

2) государственный надзор за соблюдением обязательных требований к этиловому спирту, алкогольной и спиртосодержащей продукции, установленных международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации (за исключением государственного надзора за соблюдением обязательных требований в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и в области потребительского рынка, а также государственного надзора, осуществляемого при розничной продаже алкогольной и спиртосодержащей продукции в части их соответствия требованиям технических регламентов) (подп. 5.3.8 п. 5.3 Положения о ФСРАР);

3) лицензионный контроль за производством и оборотом (за исключением розничной продажи) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, включая контроль за хранением остатков указанной продукции, возвратом их поставщику и (или) поставкой остатков алкогольной и спиртосодержащей продукции иной организацией, имеющей лицензию на осуществление закупки, хранения и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции, в случаях аннулирования или прекращения действия лицензии организации (кроме лицензий на осуществление розничной продажи алкогольной продукции), за исключением случаев, если такая продукция подлежит изъятию в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также контроль за осуществлением консервации (расконсервации) основного технологического оборудования организации, лицензия которой была аннулирована или действие лицензии которой было прекращено (подп. 5.3.8(1) п. 5.3 Положения о ФСРАР);

4) контроль и надзор за:

– представлением деклараций об объемах производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей пищевой продукции, спиртосодержащей непищевой продукции с содержанием этилового спирта более 25 процентов объема готовой продукции и об объемах использования этилового спирта для производства алкогольной и спиртосодержащей продукции (подп. 5.4.1 п. 5.4 Положения о ФСРАР);

– фактическими объемами производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (подп. 5.4.2 п. 5.4 Положения о ФСРАР).

Кроме того, ФСРАР осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц в установленной сфере деятельности, а также проверку деятельности индивидуальных предпринимателей в части розничной продажи спиртосодержащей непищевой продукции, пива и напитков, изготавливаемых на основе пива (п. 5.6 Положения о ФСРАР).

Законодательство Республики Беларусь

о государственном контроле и надзоре

Сфера действия.

Основным законодательным актом в указанной сфере является Указ Президента Республики Беларусь от 16.10.2009 N 510 “О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” (далее – Указ N 510) <17>, а также приложения к нему. Целью принятия Указа N 510 было совершенствование контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь, определение единого порядка ее проведения, создание условий для развития эффективных форм хозяйствования. Предмет регулирования Указа N 510 носит более общий характер.

<17> О совершенствовании контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 16 окт. 2009 г., N 510 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2009. – N 253. – 1/11062.

К положительным чертам Указа N 510, а также закрепленного в нем подхода к регулированию контрольной (надзорной) деятельности можно отнести:

1) мораторий на проведение проверок вновь зарегистрированных лиц;

2) обязанность письменного уведомления контролирующими органами за 10 дней до начала проверки о ее начале проверяемого субъекта;

3) определенность критериев отнесения подконтрольных субъектов к той или иной группе риска, которая определяет периодичность проверок;

4) запрет на остановку производственно-хозяйственной деятельности проверяемого субъекта при проведении проверок;

5) использование контрольных списков вопросов в качестве одного из инструментов, способствующих сокращению условий для превышения полномочий, а также позволяющих выявить отсутствие необходимости включения субъекта в план проверок;

6) изъятие из сферы действия акта технических (технологических, проверочных) мероприятий, которые не связаны с проверками деятельности субъектов хозяйственной деятельности;

7) институт самоотвода проверяющего субъекта, который подробно урегулирован в Положении о порядке организации и проведения проверок, утвержденном Указом N 510 (далее – Положение о проверках).

В то же время имеется множественность государственных органов, наделенных контрольными (надзорными) полномочиями, иногда с дублирующими или пересекающимися полномочиями и функциями.

Кроме того, несмотря на базовый характер акта, он имеет более 20 ограничений по сфере действия, например, существует ряд видов контроля (надзора), в отношении которых он не применяется (п. 21 Указа N 510), в том числе:

1) контроль (надзор) за соблюдением законодательства о государственной регистрации и ликвидации (прекращении деятельности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, в том числе проверок, проводимых при ликвидации (прекращении деятельности) юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также при наличии сведений и фактов, свидетельствующих о неосуществлении предпринимательской деятельности в течение двенадцати месяцев подряд и ненаправлении налоговому органу сообщения о причинах ее неосуществления;

2) контроль (надзор) за соблюдением законодательства в области национальной безопасности государства в военной сфере, за обеспечением защиты государственных секретов государственными органами, юридическими и физическими лицами, а также государственного контроля за деятельностью по обеспечению государственных органов и иных юридических лиц правительственной и оперативной связью, за обеспечением безопасности шифрованной, засекреченной и кодированной связи, за использованием на территории Республики Беларусь излучающих радиоэлектронных средств и высокочастотных устройств любого назначения;

3) пограничный контроль, а также санитарно-карантинный, ветеринарный, фитосанитарный, автомобильный и иные виды контроля, проводимые на Государственной границе Республики Беларусь;

4) таможенный контроль (за исключением проведения таможенных проверок). При этом при проведении таможенных проверок нормы Указа N 510 и утвержденных им Положения о проверках и Положения о порядке проведения мониторинга (далее – Положение о мониторинге) применяются в части, не урегулированной таможенным законодательством Таможенного союза;

5) экспортный контроль;

6) контроль обязательств, принятых в соответствии с международными договорами Республики Беларусь;

7) контроль (надзор) за соблюдением законодательства о политических партиях и других общественных объединениях, их союзах (ассоциациях), республиканских государственно-общественных объединениях, их организационных структурах, фондах;

8) мероприятия по выявлению имущества юридического лица или индивидуального предпринимателя и их дебиторов, проводимые в целях взыскания задолженности по налогам, сборам (пошлинам), пеням, иным обязательным платежам в бюджет, в том числе в государственные целевые бюджетные фонды, а также в государственные внебюджетные фонды;

9) проверки государственных органов, за исключением проверок этих органов, контор, проводимых в рамках ведомственного контроля;

10) проверки, необходимые для подготовки к проведению массовых мероприятий;

11) полевые мероприятия в целях оперативного выявления и пресечения нарушений законодательства в области охраны и использования объектов животного и растительного мира при проведении контроля за охраной и использованием диких животных, относящихся к объектам охоты и рыболовства, древесно-кустарниковой растительности и иных дикорастущих растений, лесного фонда, земель под дикорастущей древесно-кустарниковой растительностью (насаждениями), а также за обеспечением рыбоводными организациями сохранности рыбы, содержащейся в прудах этих организаций;

12) проверки, проводимые по месту нахождения контролирующего (надзорного) органа на основании изучения документов и информации, полученных контролирующим (надзорным) органом в соответствии с законодательством, без истребования от проверяемого субъекта иных документов (камеральных проверок);

13) надзор, осуществляемый Национальным банком Республики Беларусь в форме анализа деятельности банков, банковских групп и банковских холдингов на основе отчетности и иной информации, полученной им в соответствии с законодательством;

14) проверки обоснованности решений комиссии по чрезвычайным ситуациям об оказании финансовой поддержки юридическим и физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, имуществу которых нанесен материальный ущерб в результате чрезвычайных ситуаций;

15) проверки, сведения о проведении которых внесены в книгу учета проверок (ревизий) (журнал производства работ – в случае, предусмотренном в ч. 3 п. 14 Указа N 510) до вступления в силу Указа N 510;

16) проверки, проводимые при прекращении деятельности представительств иностранных организаций на территории Республики Беларусь;

17) проверки, проводимые Министерством внутренних дел Республики Беларусь, Министерством обороны Республики Беларусь, Министерством по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, Следственным комитетом Республики Беларусь, Комитетом государственной безопасности Республики Беларусь, Государственным пограничным комитетом Республики Беларусь, Департаментом финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь, структурными подразделениями данных государственных органов, а также подчиненными этим государственным органам организациями состояния готовности подчиненных им органов (подразделений) и организаций к выполнению особых уставных задач, возложенных на указанные органы (подразделения) и организации законодательными актами. Указанное ограничение не распространяется на проверки финансово-хозяйственной деятельности подчиненных органов (подразделений) и организаций;

18) контроль (надзор) за выполнением возложенных на контролирующие (надзорные) органы, не являющиеся государственными органами, контрольных (надзорных) функций;

19) контроль (надзор) за соблюдением законодательства в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности при осуществлении деятельности по использованию атомной энергии;

20) мероприятия при рассмотрении обращений граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей, и юридических лиц, включая обращения, подлежащие рассмотрению с выездом на место, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам для проверок;

21) административные процедуры по заявлениям юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных физических лиц;

22) мероприятия, включенные в перечень мероприятий технического (технологического, поверочного) характера, утверждаемый Советом Министров Республики Беларусь по согласованию с Президентом Республики Беларусь;

23) контроль (надзор) за обеспечением безопасности при сооружении и вводе в эксплуатацию Белорусской атомной электростанции.

Порядок осуществления перечисленных контрольных (надзорных) мероприятий устанавливается актами законодательства. Проведение плановых и внеплановых проверок по мероприятиям, указанным в данном перечне, запрещается.

Таким образом, несмотря на рамочный характер регулирования, предусмотренный в Указе N 510, он содержит определенные исключения, обусловленные не только особенностями контроля (надзора) в конкретной сфере, но и целями и предметом его правового регулирования.

Так, в Указе Президента Республики Беларусь от 27.02.2012 N 114 “О некоторых мерах по усилению государственного антимонопольного регулирования и контроля” <18> не только определены составы нарушений в сфере антимонопольного регулирования и контроля, но и предоставлено право составления соответствующих протоколов об административных правонарушениях Комитету государственного контроля Республики Беларусь, Департаменту ценовой политики Министерства экономики Республики Беларусь, облисполкомам и Минскому горисполкому, рассмотрения таких нарушений. Кроме того, перечисленные органы наделены правом назначения внеплановых проверок независимо от оснований, предусмотренных законодательными актами о контрольной (надзорной) деятельности.

<18> О некоторых мерах по усилению государственного антимонопольного регулирования и контроля: Указ Президента Респ. Беларусь, 27 февр. 2012 г., N 114 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2012. – N 26. – 1/13362.

К специальным законам, содержащим положения об отдельных видах контроля (надзора) и частично выведенным из сферы действия Указа N 510, отнесены:

– Закон Республики Беларусь от 22.07.2003 N 226-З “О валютном регулировании и валютном контроле” <19>;

– Закон Республики Беларусь от 06.01.1998 N 130-З “Об экспортном контроле” <20>;

– Закон Республики Беларусь от 07.01.2012 N 340-З “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” <21>.

<19> О валютном регулировании и валютном контроле: Закон Респ. Беларусь, 22 июля 2003 г., N 226-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – N 85. – 2/978.

<20> Об экспортном контроле: Закон Респ. Беларусь, 6 янв. 1998 г., N 130-З // Ведамасцi Нацыянальнага сходу Рэспублiкi Беларусь. – 1998. – N 7. – Ст. 87.

<21> О санитрано-эпидемиологическом благополучии населения: Закон Респ. Беларусь, 7 янв. 2012 г., N 340-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2012. – N 8. – 2/1892.

Нормы, содержащиеся в постановлениях Совета Министров Республики Беларусь, определяют порядок осуществления отдельных видов контроля (например, экспортный контроль), наделяют полномочиями и разграничивают их между различными субъектами по осуществлению отдельных видов контроля (надзора) между государственными органами (например, постановление Совета Министров Республики Беларусь от 22.12.2009 N 1677 “Об утверждении Положения о порядке хранения, транспортировки, изъятия из обращения, возврата производителю или поставщику, уничтожения лекарственных средств, дополнении, изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь” <22>).

<22> Об утверждении Положения о порядке хранения, транспортировки, изъятия из обращения, возврата производителю или поставщику, уничтожения лекарственных средств, дополнении, изменении и признании утратившими силу некоторых постановлений Совета Министров Республики Беларусь: постановление Совета Министров Респ. Беларусь, 22 дек. 2009 г., N 1677 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – N 6. – 5/30980.

Нормативные акты контролирующих субъектов, субъектов, осуществляющих надзор, также могут определять порядок осуществления отдельных видов контроля (например, постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 31.12.2009 N 162 “Об осуществлении контроля за соблюдением законодательства о занятости населения” <23>).

<23> Об осуществлении контроля за соблюдением законодательства о занятости населения: постановление Министерства труда и социальной защиты Респ. Беларусь, 31 дек. 2009 г., N 162 // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2010. – N 27. – 8/21825.

Понятие контроля (надзора) в законодательстве Республики Беларусь не сформулировано.

Законодательные акты Республики Беларусь предусматривает различные виды контроля и надзора, которые могут осуществляться в отношении субъектов предпринимательской деятельности, в том числе общественный и ведомственный (п. 3, 11 Указа N 510).

Для целей Указа N 510 под ведомственным контролем понимается контроль, осуществляемый государственными органами и иными государственными организациями, республиканскими государственно-общественными объединениями, структурными подразделениями (подчиненными организациями) этих органов и организаций, отнесенными к органам, осуществляющим ведомственный контроль.

Однако ведомственный контроль хотя и является подвидом государственного, но в силу специфики своего объекта затрагивает непосредственно предпринимательскую сферу только в случае, если предприниматели имеют долю в уставном капитале организации, находящейся в ведении какого-либо государственного органа или организации, или частные предприниматели являются контрагентами организации, подвергнутой ведомственному контролю.

В рамках ведомственного контроля могут проводиться исключительно:

– плановые проверки не чаще одного раза в два календарных года независимо от отнесения проверяемого субъекта к группам риска. В отношении проверяемых субъектов, добросовестно исполняющих обязательства перед бюджетом, включая государственные целевые бюджетные фонды, и не имеющих фактов нарушений законодательства, плановые проверки должны проводиться не чаще одного раза в пять календарных лет, за исключением дипломатических представительств и консульских учреждений Республики Беларусь, проверки которых при отсутствии фактов нарушений законодательства по результатам предыдущей плановой проверки должны проводиться не чаще одного раза в три календарных года;

– внеплановые проверки по поручениям уголовного преследования по возбужденным уголовным делам, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам);

– внеплановые проверки республиканских и коммунальных унитарных предприятий, преобразуемых в открытые акционерные общества, для подтверждения достоверности баланса данных предприятий на 1 января текущего года.

Таким образом, проведение ведомственного контроля осуществляется в соответствии с нормами не всех, а отдельных положений Указа N 510.

Вместе с тем Протоколом о торговле услугами установлены обязательства не только в части национального режима (недискриминации), в том числе в отношении частоты и глубины проверок резидентов и нерезидентов, лиц с иностранным капиталом в уставном фонде и без такового.

Так, в соответствии с п. 16 Протокола о торговле услугами, если на территории государства-члена действуют юридические лица, в капитале которых участвует это государство-член или которые им контролируются, то такое государство-член обеспечивает, чтобы указанные лица:

1) осуществляли свою деятельность на основе коммерческих соображений и участвовали в отношениях, регулируемых Протоколом о торговле услугами:

– на основании принципа равенства с иными участниками этих отношений;

– на основании принципа недискриминации иных участников этих отношений в зависимости от их гражданства, места регистрации (учреждения), организационно-правовой формы или формы собственности;

2) не получали прав, привилегий или обязанностей исключительно в силу участия государства-члена в их капитале или контроля над ними этим государством-членом.

Виды, формы и сроки контроля.

Для правовой системы Республики Беларусь характерна определенность базовых понятий, таких как отдельные виды контроля и виды проверок, используемых в законодательстве Республики Беларусь о контрольной (надзорной) деятельности, что является положительным результатом реализованного в национальном законодательстве подхода.

С учетом особенностей оснований, периодичности и сроков проведения процедур в законодательстве Республики Беларусь выделяют несколько видов проверок: плановые / внеплановые, в т.ч. внеплановые тематические оперативные проверки, встречные, контрольные, дополнительные, совместные, камеральные.

Кроме того, в отдельных отраслевых актах можно встретить и не поименованные в основном акте о контрольной (надзорной) деятельности (Указе N 510) виды проверок, например выездные, в том числе выездные встречные проверки (ст. 69 Налогового кодекса Республики Беларусь).

При проведении проверки проверяющий самостоятельно определяет методы и способы ее осуществления. В то же время в Положении о проверках закреплена возможность унификации содержания проверяемых требований. Так, исходя из п. 17 Положения о проверках, в качестве требований, которые могут быть предъявлены проверяющим (руководителем проверки) проверяемому субъекту при проверке в установленных постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 13.12.2012 N 1147 “Об утверждении перечня контролирующих (надзорных) органов и (или) сфер контроля (надзора), которые применяют (в которых применяются) контрольные списки вопросов (чек-листы), определении требований к форме контрольного списка вопросов (чек-листа) и признании утратившим силу постановления Совета Министров Республики Беларусь от 1 апреля 2010 г. N 489” (далее – постановление N 1147) сферах, контролирующий (надзорный) орган обязан применять контрольные списки вопросов (чек-листы), а в остальных случаях контролирующий (надзорный) орган может использовать чек-лист.

В отношении внеплановых тематических оперативных проверок установлены особенности, например, в отношении: круга проверяемых вопросов; указания наименования субъектов при проведении отдельных видов таких проверок; особенности проведения таких проверок одновременно в разных местах и помещениях, принадлежащих проверяемому субъекту; ограничения на периодичность проведения таких проверок одним и тем же контролирующим (надзорным) органом; случаев, в которых может не составляться акт такой проверки (гл. 10 Положения о проверках).

Плановые проверки одного проверяемого субъекта в течение календарного года могут быть осуществлены несколькими контролирующими (надзорными) органами только в форме совместной проверки. Проведение нескольких плановых проверок одного и того же проверяемого субъекта в течение календарного года не допускается.

В рамках проведения плановой проверки организации может быть осуществлена плановая проверка обособленного подразделения по вопросам, которые не были проверены в ходе проведенной в течение календарного года плановой проверки этого обособленного подразделения. Проведение в течение календарного года плановой проверки обособленного подразделения организации не исключает возможности проведения в том же календарном году плановой проверки данной организации, а также ее иного обособленного подразделения.

Под мониторингом понимается форма контроля (надзора), заключающаяся в наблюдении, анализе, оценке, установлении причинно-следственных связей, применяемая контролирующими (надзорными) органами в целях оперативной оценки фактического состояния объектов и условий деятельности субъекта мониторинга на предмет соответствия требованиям законодательства, выявления и предотвращения причин и условий, способствующих совершению нарушений, без использования полномочий, предоставленных контролирующим (надзорным) органам и их должностным лицам для проведения проверок.

Контрольная проверка проводится для устранения проверяемыми субъектами нарушений, выявленных в результате проведения предыдущей проверки.

Встречная проверка проводится для установления (подтверждения) достоверности и законности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям.

Проверки проводятся с использованием различных способов контроля, в том числе путем:

– контрольной закупки товарно-материальных ценностей, т.е. искусственного создания контролирующими (надзорными) органами ситуации по приобретению товарно-материальных ценностей, оформлению заказов на выполнение работ, оказание услуг без цели их приобретения (потребления) или последующей реализации;

– контрольного обмера выполненных объемов работ и произведенных затрат на объектах строительства (в том числе реконструкции, ремонта, реставрации, благоустройства), т.е. путем инструментального обмера (с помощью инструментов, приборов, оборудования), осмотра и сопоставления фактически выполненных объемов работ и израсходованных на их выполнение денежных, материальных и других средств с объемами (сумма, размер), предусмотренными (отраженными) в проектно-сметной документации, договорах строительного подряда, документах бухгалтерского учета и других документах, служащих основанием для получения денежных средств, а также определения соответствия требованиям актов законодательства, в том числе обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов (далее – контрольный обмер).

Проверки проводятся с использованием контрольного списка вопросов (чек-листа), т.е. исчерпывающих требований, которые могут быть предъявлены проверяемому субъекту в соответствии с законодательством, подлежащих проверке соответствующим контролирующим (надзорным) органом. Перечень контролирующих (надзорных) органов и (или) сфер контроля (надзора), которые применяют (в которых применяются) контрольные списки вопросов (чек-листы), утвержден постановлением N 1147, формы контрольного списка вопросов (чек-листа) утверждаются республиканскими органами государственного управления, государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, и размещены на официальных сайтах контролирующих (надзорных) органов в глобальной компьютерной сети Интернет.

Положением о проверках предусмотрено использование чек-листа в отдельных сферах (пункты 2 и 17) и наличие во всех случаях предписания на проверку, в котором в обязательном порядке указывается исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке (пункт 24). То есть одним из реквизитов предписания является предмет проверки, содержащий сведения о вопросах проверки, что, по сути, является одной из форм проверочного листа.

Согласно пункту 24 Положения о проверках проверка проводится на основании предписания руководителя контролирующего (надзорного) органа или его уполномоченного заместителя, в котором указывается исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке.

Подтверждением тому являются требования абзаца 6 пункта 6 Положения о проверках, в соответствии с которыми при осуществлении контроля (надзора) проверяющие имеют право затребовать только документы, которые относятся к проверяемым вопросам.

Кроме того, пунктом 22 Положения о проверках установлена обязанность контрольных и надзорных органов письменно уведомлять проверяемого субъекта о назначении плановой проверки (не позднее чем за 10 рабочих дней до начала ее проведения). Такое уведомление (извещение) о проведении проверки должно содержать исчерпывающий перечень вопросов, подлежащих проверке.

Таким образом, Указ N 510 не устанавливает ни форму, ни способы, ни наименование, ни закрытый перечень вопросов, подлежащих проверке, который может содержаться в различных документах (предписание, чек-лист, уведомление).

Координационные планы контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь формируются органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь на полугодие на основании представленных республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь, органами Комитета государственного контроля Республики Беларусь, Генеральной прокуратурой Республики Беларусь, Национальным банком Республики Беларусь, Верховным Судом Республики Беларусь, Управлением делами Президента Республики Беларусь, Национальным статистическим комитетом Республики Беларусь, Национальной академией наук Беларуси, областными и Минским городским исполнительными комитетами, Государственной инспекцией охраны животного и растительного мира при Президенте Республики Беларусь, Государственным комитетом судебных экспертиз Республики Беларусь, Оперативно-аналитическим центром при Президенте Республики Беларусь, Национальной государственной телерадиокомпанией Республики Беларусь, республиканскими государственно-общественными объединениями сводных планов проверок, включающих проверки (в том числе планируемые к проведению в рамках ведомственного контроля), проводимые соответствующими государственными органами (их структурными подразделениями, территориальными органами, подчиненными организациями, являющимися контролирующими (надзорными) органами).

Как следует из плана Комитета государственного контроля Республики Беларусь, в первом полугодии 2016 года контролирующими и надзорными органами Республики Беларусь планируется проверить более 20770 организаций и предприятий, индивидуальных предпринимателей, временных (антикризисных) управляющих <24>. В предстоящий период станет больше именно совместных проверок. В большинстве своем они коснутся тех производств, которые отнесены к высокой группе риска. В нее, как известно, в основном попадают из-за излишнего расходования бюджетных средств, государственного имущества, неуплаты, несвоевременной уплаты налогов и прочих обязательных платежей. Это те производства, чья деятельность связана с производством пищевых продуктов и вспомогательных компонентов, торговлей продовольственным сырьем, общественным питанием, а также с содержанием учреждений образования, детских домов, обеспечением взрывопожарной и пожарной безопасности. Все контролирующие и надзорные органы должны провести проверку согласно плану.

<24> Информация размещена на сайте Комитета государственного контроля Республики Беларусь. – Пресс-центр. Новости / Анонсы, 14.12.2015.

Вместе с тем пунктом 4 Указа N 510 запрещено (за исключением внеплановых проверок в случаях, установленных Указом N 510) проведение проверок в течение двух лет со дня:

– государственной регистрации – организаций (кроме созданных в порядке реорганизации), индивидуальных предпринимателей;

– присвоения учетного номера плательщика – обособленных подразделений организаций (кроме созданных в порядке реорганизации);

– создания – представительств иностранных организаций (но не филиалов);

– первоначальной уплаты сбора за осуществление ремесленной деятельности, сбора за осуществление деятельности по оказанию услуг в сфере агроэкотуризма – лиц, осуществляющих ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма.

Вместе с тем в течение указанных выше сроков могут назначаться внеплановые проверки:

1) по поручению Президента Республики Беларусь;

2) Комитетом государственного контроля Республики Беларусь (либо по его поручению) при наличии у него информации, свидетельствующей о лжепредпринимательстве, либо совершении сделок (операций) с лицами, в деятельности которых установлены признаки лжепредпринимательства, или совершении финансовых операций с нарушением требований законодательства (незаконных финансовых операций) на сумму, превышающую 1000 базовых величин;

3) по поручению органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, а также руководителей (их заместителей) этих органов по находящимся в их производстве материалам, свидетельствующим о совершении коррупционных правонарушений и преступлений, легализации доходов, полученных преступным путем, и финансировании террористической деятельности;

4) при осуществлении государственного санитарного, пожарного надзора, государственного надзора за соблюдением промышленного производства и аптечного изготовления лекарственных средств, государственного контроля за охраной и использованием объектов животного и растительного мира;

5) соблюдения обязательных для соблюдения требований технических актов при строительстве (в том числе реконструкции, реставрации, капитальном ремонте и благоустройстве), утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности;

6) Национальным банком Республики Беларусь в рамках проведения надзора за банковской деятельностью, в том числе на консолидированной основе, а также в рамках проведения контроля за соблюдением некоммерческими микрофинансовыми организациями, действующими в форме потребительского кооператива, законодательства, регулирующего порядок предоставления и привлечения микрозаймов, и в рамках проведения контроля за соблюдением законодательства, регулирующего порядок и условия осуществления деятельности по совершению инициируемых физическими и юридическими лицами операций с беспоставочными внебиржевыми финансовыми инструментами (деятельности на внебиржевом рынке Форекс);

7) использования (расходования) проверяемым субъектом бюджетных средств, средств государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, государственного имущества, мер государственной поддержки;

8) для подтверждения обоснованности зачета либо возврата проверяемому субъекту превышения сумм налоговых вычетов над суммами налога на добавленную стоимость, исчисленными по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав;

9) по вопросам соблюдения проверяемым субъектом порядка осуществления оптовой и (или) розничной торговли товарами несобственного производства (торговой посреднической деятельности). При этом проверка иной осуществляемой таким субъектом деятельности не проводится;

10) для установления (подтверждения) достоверности и законности совершения финансово-хозяйственных операций между проверяемым субъектом и его контрагентами или третьими лицами, имеющими отношение к проверяемым финансово-хозяйственным операциям (т.е. встречная проверка);

11) для проверки устранения проверяемым субъектом нарушений, выявленных в ходе предыдущей проверки (т.е. контрольная проверка);

12) для подтверждения обоснованности доводов, изложенных в возражениях по акту (справке) проверки либо в жалобе на решение контролирующего (надзорного) органа (должностного лица), требование (предписание) об устранении нарушений, изучения дополнительных вопросов по делам (материалам), поступившим в органы уголовного преследования, суды, кроме ранее согласованных проверяющим (руководителем проверки) и должностными лицами органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителями (их заместителями) органов уголовного преследования, судов по находящимся в их производстве делам (материалам), либо по причине несоблюдения проверяющим (руководителем проверки) установленного порядка назначения и проведения проверок (т.е. дополнительная проверка);

13) по заявлению проверяемого субъекта.

Пунктом 9 Указа N 510 установлены основания для внеплановых проверок (т.е. без включения в координационный план контрольной (надзорной) деятельности проверки в отношении проверяемых субъектов), которые могут быть назначены:

1) по поручениям Президента Республики Беларусь, Премьер-министра Республики Беларусь;

2) Председателем Комитета государственного контроля Республики Беларусь и его заместителями, председателями комитетов государственного контроля областей, начальниками управлений Департамента финансовых расследований Комитета государственного контроля Республики Беларусь по областям, по Минской области и г. Минску в пределах их компетенции;

3) Генеральным прокурором Республики Беларусь и его заместителями, прокурорами областей, г. Минска в пределах компетенции;

4) руководителем иного контролирующего (надзорного) органа (кроме территориального органа, структурного подразделения, подчиненной организации) и одним из уполномоченных им заместителей в пределах компетенции контролирующего (надзорного) органа.

Поручение на проведение внеплановой проверки может быть дано, внеплановая проверка – назначена по следующим основаниям:

– при наличии у контролирующего (надзорного) органа информации, в том числе полученной от государственного органа, иностранного государства, иной организации или физического лица, свидетельствующей о совершаемом (совершенном) нарушении законодательства или о фактах возникновения угрозы причинения либо причинения вреда жизни, здоровью граждан, животному и растительному миру, окружающей среде, безопасности государства, историко-культурным ценностям, имуществу юридических и физических лиц, с представлением документов, подтверждающих такие нарушения или факты (подготовкой внутренних (служебных) документов, содержащих указание на такие нарушения или факты и обоснование необходимости проведения проверки). При отсутствии у заявителя документов, подтверждающих данные нарушения или факты, заявитель (в том числе руководитель, другой представитель государственного органа, иной организации) должен представить письменное согласие на дачу свидетельских показаний в отношении таких нарушений или фактов. В случае последующего отказа заявителя дать свидетельские показания в отношении указанных нарушений или фактов либо неподтверждения в результате проведенной проверки таких нарушений или фактов проверяемый субъект вправе потребовать в судебном порядке от заявителя возмещения убытков, причиненных распространением сведений, не соответствующих действительности и порочащих его деловую репутацию. Анонимное заявление не является основанием для проведения внеплановых проверок;

– использование (расходование) проверяемым субъектом бюджетных средств, средств государственных целевых бюджетных и внебюджетных фондов, государственного имущества, мер государственной поддержки;

– значительный рост (не менее чем в два раза в календарном году) показателей аварийности и подтвержденное документально ухудшение транспортной дисциплины водителей проверяемого субъекта, выполняющего перевозки. Такие проверки проводятся контролирующими (надзорными) органами, уполномоченными Указом N 510 на осуществление контроля и надзора за соблюдением законодательства о транспортной деятельности, обеспечением безопасности дорожного движения;

– существенное ухудшение показателей деятельности банков или небанковских кредитно-финансовых организаций, не являющихся банками, юридических лиц, не являющихся банками и признаваемых входящими в состав банковского холдинга исходя из данных бухгалтерского учета и других форм отчетности;

– невыполнение предписания Национального банка Республики Беларусь; необходимость оценки эффективности мероприятий по улучшению финансового состояния, выполняемых данными юридическими лицами; вероятность возникновения в банке положения, которое может повлечь за собой его неплатежеспособность либо создать угрозу поддержанию стабильности банковской системы и (или) интересам вкладчиков и иных кредиторов; необходимость проверки готовности таких юридических лиц к внедрению новых подходов к осуществлению и организации деятельности, оценке рисков и управлению ими, оценке достаточности нормативного капитала, составлению отчетности, установлению новых пруденциальных требований и (или) процедур либо оценке результатов апробации на практике перспективных методологических подходов (в том числе по проектам, принятым в порядке эксперимента), а также по иным основаниям, определенным Национальным банком Республики Беларусь, в целях проведения им надзора за банковской деятельностью, в том числе на консолидированной основе.

Поручение на проведение внеплановой проверки может быть дано, внеплановая проверка может быть назначена руководителем контролирующего (надзорного) органа (в том числе территориального органа, структурного подразделения, подчиненной организации) или его уполномоченным заместителем в пределах компетенции контролирующего (надзорного) органа также по таким основаниям, как:

– реорганизация проверяемого субъекта, экономическая несостоятельность (банкротство);

– проведение дополнительной проверки;

– поручение органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам);

– получение доказательств по делу об административном правонарушении;

– возникновение инфекционных заболеваний либо подозрений на них, ухудшение гигиенических показателей среды обитания человека (по результатам проведенных лабораторно-инструментальных исследований);

– необходимость подтверждения обоснованности зачета либо возврата проверяемому субъекту превышения сумм налоговых вычетов над суммами налога на добавленную стоимость, исчисленными по реализации товаров (работ, услуг), имущественных прав;

– необходимость проверки восстановленных проверяемым субъектом документов бухгалтерского, налогового учета и (или) других документов, связанных с налогообложением, представленных в налоговый орган в течение сроков, определенных налоговым законодательством;

– необходимость оперативного выявления и пресечения нарушений законодательства в момент их совершения на ограниченной территории либо в отношении торговых объектов, транспортных средств, иных мест осуществления деятельности;

– проведение государственного надзора за эксплуатацией потенциально опасных объектов;

– необходимость проверки соблюдения обязательных для соблюдения требований технических нормативных правовых актов при строительстве (в том числе реконструкции, реставрации, капитальном ремонте и благоустройстве), утвержденной проектной документации при выполнении строительно-монтажных работ, а также соответствия используемых при строительстве материалов, изделий и конструкций проектным решениям и обязательным для соблюдения требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации для обеспечения эксплуатационной надежности и безопасности;

– проведение встречной проверки;

– необходимость проверки факта неосуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем деятельности в течение последних шести месяцев подряд (в целях признания задолженности такого субъекта безнадежным долгом и ее списания);

– проведение контрольной проверки;

– заявление проверяемого субъекта;

– проведение государственного контроля (надзора) в отношении субъектов, относящихся к высокой группе риска, в части обеспечения безопасности выпускаемой или находящейся в обращении продукции. Такие проверки в рамках своей компетенции вправе проводить органы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов Таможенного союза, Евразийского экономического союза в сфере потребительского рынка и органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь.

Еще одна категория лиц, по поручениям которых для оперативного выявления и пресечения нарушений юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями антимонопольного законодательства, законодательства о ценах и ценообразовании может быть проведена внеплановая проверка, – это руководители Департамента ценовой политики Министерства экономики Республики Беларусь, облисполкомов, Минского горисполкома.

Срок проведения проверки, за исключением внеплановой тематической оперативной, контрольной и дополнительной проверок, не может превышать при проведении проверок:

– индивидуальных предпринимателей, нотариусов, лиц, осуществляющих адвокатскую деятельность индивидуально, ремесленную деятельность, деятельность в сфере агроэкотуризма, временных (антикризисных) управляющих, не являющихся юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями, – 15 рабочих дней;

– иных проверяемых субъектов – 30 рабочих дней.

Такие сроки не являются пресекательными, так как не распространяются на проверки, проводимые по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам).

Срок проведения внеплановой тематической оперативной проверки в отношении одного проверяемого субъекта или его обособленного подразделения не должен превышать трех рабочих дней.

Срок проведения контрольной проверки не должен превышать пяти рабочих дней.

Срок проведения дополнительной проверки не может превышать десяти рабочих дней. Однако данный срок не распространяется на дополнительные проверки, проводимые по поручениям органов уголовного преследования по возбужденному уголовному делу, руководителей (их заместителей) органов уголовного преследования и судов по находящимся в их производстве делам (материалам).

Кроме исключений из общего 30-дневного срока проведение плановой проверки может быть приостановлено по решению руководителя государственного органа или его уполномоченного заместителя на срок, не превышающий 3 месяцев (в случае направления запроса в компетентные органы иностранных государств – не превышающий шести месяцев), с одновременным рассмотрением вопроса о целесообразности снятия ограничений деятельности проверяемого субъекта (если они были применены контролирующим (надзорным) органом) при наличии следующих обстоятельств:

– проведение исследований (испытаний), технических освидетельствований или экспертизы, оперативно-розыскных мероприятий, направленных на установление фактов для целей проверки;

– необходимость восстановления проверяемым субъектом документов, необходимых для проведения проверки;

– направление запроса в компетентные органы, в том числе иностранных государств;

– необходимость получения проверяемым субъектом документов и сведений, истребованных контролирующим (надзорным) органом, за пределами Республики Беларусь;

– невозможность продолжения проверки из-за отсутствия в силу временной нетрудоспособности проверяющего или в силу временной нетрудоспособности, а также по иной причине представителя проверяемого субъекта.

Период, на который плановая проверка приостановлена, не включается в общий срок проведения плановой проверки. О приостановлении проверки в предписании делается отметка, с которой знакомится представитель проверяемого субъекта.

Более того, по решению руководителя государственного органа или его уполномоченного заместителя проведение плановой проверки может быть однократно продлено, но не более чем на 15 рабочих дней, при наличии значительного объема документов, подлежащих проверке, а также при необходимости проведения значительного количества контрольных мероприятий (инвентаризаций, исследований, встречных проверок и других).

Также в случае необходимости проведения в процессе контрольной проверки испытания продукции, обследования производства срок контрольной проверки по решению руководителя государственного органа может быть продлен не более чем на 15 рабочих дней.

Права и обязанности должностных лиц контрольных (надзорных) органов.

Согласно пункту 6 Положения о проверках контролирующие (надзорные) органы и проверяющие обязаны:

– проводить проверку в соответствии с предписанием на ее проведение и законодательством;

– предъявить проверяемому субъекту служебное удостоверение и предписание на проведение проверки;

– внести определенные законодательством сведения о проведении проверки в книгу учета проверок (при их представлении);

– проводить проверки в рабочее время проверяемых субъектов;

– требовать у проверяемых субъектов только те сведения и документы, которые относятся к вопросам, подлежащим проверке;

– производить отбор образцов (проб) в количестве (по нормам), установленном (установленным) Советом Министров Республики Беларусь и (или) нормативными правовыми актами Государственного комитета по стандартизации Республики Беларусь, Министерства здравоохранения Республики Беларусь;

– соблюдать законодательство, права и законные интересы проверяемых субъектов;

– при проведении проверки соблюдать служебную этику;

– ознакомить представителей проверяемого субъекта с результатами проверки;

– заблаговременно путем направления уведомления, содержащего указание на цели, время вызова, адрес, по которому следует явиться, вызывать в контролирующий (надзорный) орган представителей проверяемого субъекта, иных лиц. Уведомление вручается лицу под роспись либо другим способом, обеспечивающим его надлежащее извещение;

– требовать от представителей проверяемого субъекта, участников контрольного обмера устранения выявленных нарушений законодательства и контролировать исполнение этих требований;

– соблюдать охраняемую законодательными актами тайну;

– принимать необходимые меры по пресечению и предупреждению фактов нарушения законодательства, привлечению к ответственности лиц, действия (бездействие) которых повлекли нарушения законодательства;

– принимать необходимые меры по возмещению вреда, причиненного государству, иным лицам;

– передавать в установленном порядке материалы проверок в органы уголовного преследования и суды;

– вносить предложения о применении мер дисциплинарного взыскания к лицам, действия (бездействие) которых повлекли нарушения;

– осуществлять иные полномочия, предусмотренные законодательными актами.

О назначении плановой проверки проверяемый субъект должен быть письменно уведомлен не позднее чем за 10 рабочих дней до начала ее проведения.

Проверяющий не имеет права участвовать в проверке и обязан заявить самоотвод, если:

– является учредителем (акционером, участником, членом) либо работником проверяемого субъекта;

– является близким родственником проверяемого субъекта – физического лица, в том числе индивидуального предпринимателя, учредителя (участника, собственника имущества, члена) или руководителя проверяемого субъекта, лица, осуществляющего руководство бухгалтерским учетом проверяемого субъекта (при проверках по вопросам, связанным с осуществлением проверяемым субъектом финансово-хозяйственных операций), или другого должностного лица, чья деятельность будет проверяться, либо является лицом, находящимся с указанными лицами в отношениях свойства или состоящим с одним из них в браке;

– являлся работником проверяемого субъекта в течение срока менее трех лет до дня начала проверки;

– имеются другие обстоятельства, которые могут вызвать прямую или косвенную заинтересованность в результатах проверки.

При наличии указанных оснований отвод может быть заявлен проверяемым субъектом не позднее двух рабочих дней со дня начала проверки.

На основании пункта 8 Положения о проверках проверяемые субъекты, их представители, участники контрольного обмера обязаны:

– выполнять законные требования контролирующих (надзорных) органов и проверяющих;

– обеспечить допуск проверяющих к проверке и представить необходимые для проверки документы, а также допустить проверяющих для обследования территорий и помещений, транспортных средств и иных объектов, используемых для осуществления деятельности;

– обеспечивать проверяющим возможность осуществления их прав и обязанностей, включая предоставление помещений, пригодных для проведения проверки (в случае их наличия);

– обеспечить проведение инвентаризации, контрольных обмеров, контрольных запусков в производство сырья и материалов, расчетов и экспертиз, а также других действий по проверке деятельности проверяемого субъекта;

– обеспечить возможность осуществления отбора проб и образцов, проведения испытаний, технических освидетельствований;

– изготавливать за свой счет копии изымаемых документов;

– возмещать в случаях и в порядке, установленных Советом Министров Республики Беларусь, затраты, связанные с проведением исследований, испытаний, технических освидетельствований и экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, а также стоимость израсходованных проб и образцов;

– содействовать проверяющим в проведении проверки;

– давать по требованию проверяющих письменные и устные объяснения по вопросам деятельности проверяемого субъекта, представлять справки, расчеты;

– являться в контролирующий (надзорный) орган по его вызову. При невозможности явиться в указанные в уведомлении место и (или) время вызываемое лицо обязано сообщить об этом в контролирующий (надзорный) орган, указав причины, и согласовать иное время прибытия;

– представить проверяющему затребованные у них информацию и (или) документы или сообщить об их отсутствии;

– предупредить проверяющих о том, что проверяемые ими сведения относятся к охраняемой законодательными актами тайне;

– принять меры к устранению выявленных контролирующим (надзорным) органом по результатам проверки нарушений, возместить вред, причиненный государству, иным лицам.

Материально ответственные лица проверяемого субъекта обязаны присутствовать при проверке вверенных им ценностей, контрольных запусках в производство сырья и материалов, а также при других действиях по проверке в отношении проверяемого субъекта.

При невозможности обеспечить присутствие материально ответственного лица при проверке вверенных ему ценностей и других действиях проверяющий вправе провести такие действия без участия указанного лица с привлечением работников проверяемого субъекта, определенных его руководителем, и (или) с участием не менее двух понятых. Лица, присутствующие при проведении проверки, также подписывают документы, составленные по ее результатам.

В соответствии с ч. 1 п. 32 Положения о проверках, если за проверяемый период вопросы, указанные в уведомлении, уже были проверены иным контролирующим (надзорным) органом и по ним составлен акт (справка) проверки, проверяемый субъект обязан до начала проведения плановой проверки письменно проинформировать об этом контролирующий (надзорный) орган, названный в уведомлении, и направить ему копию акта (справки) проверки. В таком случае вопросы, проверенные в ходе предыдущей проверки, за проверенный период не проверяются.

Гарантии проверяемых субъектов частного предпринимательства.

По пункту 7 Положения о проверках проверяемые субъекты, их представители, участники контрольного обмера вправе:

– получать от контролирующих (надзорных) органов информацию об основаниях включения проверки в координационный план контрольной (надзорной) деятельности;

– требовать от проверяющего предъявления служебного удостоверения и предписания на проведение проверки;

– отказать в допуске проверяющих на территорию проверяемого субъекта в случае отсутствия у них предписания на проведение проверки, служебных удостоверений, истечения срока проверки, предусмотренного в предписании на ее проведение, а при посещении объектов, допуск на которые ограничен в соответствии с законодательством, – отсутствия документов, предусмотренных законодательством для допуска на объекты;

– не допускать к проведению проверки проверяющего, отказавшегося внести необходимые сведения в книгу учета проверок;

– не выполнять требования проверяющего, если его требования не относятся к вопросам, подлежащим проверке;

– присутствовать при проведении проверки, давать объяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

– заявить отвод эксперту, специалисту;

– просить о назначении эксперта, специалиста из числа указанных им лиц;

– представить дополнительные вопросы для получения по ним заключения эксперта, специалиста;

– присутствовать с разрешения должностного лица контролирующего (надзорного) органа при производстве экспертизы и давать объяснения эксперту;

– знакомиться с заключением эксперта, специалиста;

– указывать в акте проверки о своем согласии или несогласии с ее результатами;

– требовать возмещения ущерба, причиненного действиями (бездействием) проверяющих (в порядке, установленном Положением о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц, утвержденным постановлением Верховного Совета Республики Беларусь от 16.06.1993 N 2415-XII <25>);

– получить копию предписания на проведение проверки, акт (справку) проверки, а также промежуточный акт в случае его составления;

– обжаловать в соответствии с главой 9 Положения о проверках решения контролирующего (надзорного) органа по акту проверки, требования (предписания) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих.

<25> Об утверждении Положения о порядке возмещения ущерба, нанесенного субъектам хозяйственной деятельности незаконными действиями государственных органов и их должностных лиц: постановление Верховного Совета Респ. Беларусь, 16 июня 1993 г., N 2415-XII // Ведамасцi Вярхоўнага Савета Рэспублiкi Беларусь. – 1993. – N 26. – Ст. 328.

Решение об отказе в отводе проверяющего также может быть обжаловано проверяемым субъектом.

В качестве защитных принципов осуществления контрольной (надзорной) деятельности выделены:

1) законность (незаконное вмешательство в деятельность проверяемого субъекта запрещается и влечет привлечение должностных лиц контролирующих (надзорных) органов к установленной законодательными органами ответственности);

2) презумпция добросовестности исполнения требований законодательства проверяемым субъектом;

3) равенство прав и законных интересов всех проверяемых субъектов, субъектов, в отношении которых осуществляется надзор;

4) при неясности или нечеткости предписаний акта законодательства решения принимаются в пользу проверяемого субъекта;

5) соразмерность (проверки не должны нарушать производственно-хозяйственную деятельность проверяемых субъектов);

6) предупреждение совершения правонарушений;

7) оценка рисков при назначении проверок;

8) открытость и доступность нормативных правовых актов, в том числе технических нормативных правовых актов, устанавливающих обязательные требования, выполнение которых проверяется при проведении государственного контроля (надзора), постоянная возможность ознакомления с этими актами, в том числе путем обязательного размещения текстов на официальных сайтах государственных органов и иных организаций;

9) открытость информации о включении проверяемых субъектов в координационный план контрольной (надзорной) деятельности на предстоящий период;

10) использование мер профилактического и предупредительного характера при осуществлении контрольной (надзорной) деятельности;

11) бесплатность проверки для проверяемого субъекта (исключение составляют возмещения (оплаты) в случаях и порядке, определенных Советом Министров Республики Беларусь, затрат, связанных с проведением исследований, испытаний, технических освидетельствований, экспертиз, привлечением экспертов, специалистов, отбором проб и образцов).

Таким образом, к положительным чертам национального регулирования относятся все перечисленные принципы, которые, по идее, должны были бы найти свое отражение (раскрыты) и реализованы во всех мерах, предпринимаемых госорганами Республики Беларусь (как в актах законодательства, так и в правоприменительной практике).

С учетом перечисленных выше принципов контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь одним из приоритетных направлений совершенствования контрольно-надзорной деятельности в Республике Беларусь было признано придание контрольной (надзорной) деятельности предупредительного характера, переход к преимущественному использованию профилактических мер, направленных на предотвращение правонарушений при осуществлении предпринимательской деятельности (пункт 5 Директивы Президента Республики Беларусь от 31.12.2010 N 4 “О развитии предпринимательской инициативы и стимулировании деловой активности в Республике Беларусь”). Поэтому был принят Указ Президента Республики Беларусь от 26.07.2012 N 332 “О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь” <26>, который урегулировал отдельные спорные вопросы, касающиеся процедуры проверок, изменил стили и методы работы контролирующих и надзорных органов с акцентом на упреждение правонарушений и др.

<26> О некоторых мерах по совершенствованию контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь: Указ Президента Респ. Беларусь, 26 июля 2012 г., N 332 // Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь. – 2012. – 1/13654.

Перечень мер профилактического и предупредительного характера является открытым. К ним относятся:

– мониторинг, порядок проведения которого регулируется Положением о мониторинге;

– направление рекомендаций по устранению и недопущению недостатков, выявленных в результате мониторинга. Субъект, получивший рекомендации контролирующего (надзорного) органа по устранению выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков), вправе добровольно устранить указанные в них нарушения (недостатки) и проинформировать об этом контролирующий (надзорный) орган в установленный им срок. При добровольном устранении предпринимателями выявленных в ходе мониторинга нарушений (недостатков) в установленный контролирующим (надзорным) органом срок данным органом не применяются меры ответственности в отношении таких субъектов и (или) их должностных лиц, за исключением случаев повторного выявления нарушений (недостатков), выявленных этим контролирующим (надзорным) органом при проведении предыдущего мониторинга;

– разъяснительная работа о порядке соблюдения требований законодательства, применение его положений на практике;

– информирование субъектов (в том числе с использованием средств глобальной компьютерной сети Интернет, средств массовой информации) о типичных нарушениях, выявляемых в ходе проверок контролирующими (надзорными) органами <27>;

– проведение семинаров, круглых столов и другое.

<27> На сайтах контрольных (надзорных) органов в соответствии с Указом N 510, как правило, размещены перечни типичных нарушений законодательства.

Невнесение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа записи о проведении проверки в книгу учета проверок в случае, предусмотренном в Указе N 510 (при представлении данных книги, журнала), нарушение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа установленного порядка назначения проверки (в том числе ее необоснованное назначение) являются основанием для признания проверки незаконной (ч. 1 п. 22 Указа N 510). Совершение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа перечисленных деяний рассматривается как ненадлежащее исполнение служебных обязанностей и может повлечь привлечение его к дисциплинарной ответственности вплоть до освобождения от занимаемой должности.

Необоснованное назначение должностным лицом контролирующего (надзорного) органа проверки, совершенное с использованием своих служебных полномочий из корыстной или иной личной заинтересованности, повлекшее причинение существенного вреда правам и законным интересам проверяемых субъектов либо государственным или общественным интересам, влечет уголовную ответственность (злоупотребление властью или служебными полномочиями).

В целях реализации норм Указа N 510 Кодексом Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) <28> установлена ответственность должностных лиц контролирующих органов и проверяющих за:

невнесение записи о проведении проверки в книгу учета проверок (журнал производства работ) при представлении этой книги (журнала) либо нарушение установленного порядка назначения проверки, в том числе ее необоснованное назначение, совершенные должностным лицом контролирующего (надзорного) органа или профессионального союза либо правовым или техническим инспектором труда профессионального союза, которые влекут наложение штрафа в размере от двадцати до ста базовых величин (статья 23.79);

воспрепятствование законной предпринимательской деятельности, выраженное в том числе в противозаконном ограничении прав и интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица или иное противозаконное вмешательство в предпринимательскую деятельность, совершенные должностным лицом с использованием своих служебных полномочий (если в этих деяниях нет состава преступления, например злоупотребления властью или служебными полномочиями), которые влекут наложение штрафа в размере от двадцати до пятидесяти базовых величин (статья 23.82).

<28> Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21.04.2003 N 194-З // Нац. реестр правовых актов Респ. Беларусь. – 2003. – N 63. – 2/946.

В целях реализации норм Указа N 510 статьей 5.5 КоАП в качестве обстоятельств, исключающих признание деяния административным правонарушением, предусмотрены устранение нарушений и (или) возмещение причиненного государству или иным лицам вреда в течение трех рабочих дней со дня подписания акта проверки, проведенной в соответствии с Указом N 510:

неисполнение или ненадлежащее исполнение иных обязательств, повлекшие причинение имущественного вреда, в том числе завышение стоимости таких обязательств перед бюджетом, в размере не более одного процента от подлежавших исполнению обязательств за проверенный период, а также использование денежных средств и товарно-материальных ценностей с нарушением требований законодательства на сумму не более десяти базовых величин.

Решение о признании проверки незаконной принимается вышестоящим контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа, если вышестоящий контролирующий (надзорный) орган отсутствует), в том числе по заявлению (жалобе) проверяемого субъекта. Признание проверки незаконной влечет недействительность ее результатов, а если проверка не завершена – также ее прекращение, за исключением случаев установления в ходе проверки фактов, указывающих на признаки преступления.

Заявление (жалоба) о признании проверки незаконной может быть подано проверяемым субъектом в течение 10 дней со дня начала проверки и рассматривается контролирующим (надзорным) органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) в срок не позднее 10 дней со дня его получения. Пропуск срока подачи заявления (жалобы) является основанием для отказа в его рассмотрении. Копия решения по заявлению (жалобе) в течение 3 рабочих дней со дня его принятия направляется проверяемому субъекту, а также в органы Комитета государственного контроля Республики Беларусь или прокуратуру при принятии решения о признании проверки незаконной.

В случае несогласия с решением вышестоящего органа (руководителя контролирующего (надзорного) органа) об отказе в признании проверки незаконной в 10-дневный срок со дня получения такого решения, а если ответ заявителем в установленные сроки не получен – со дня истечения указанных сроков рассмотрения вышестоящим органом (руководителем контролирующего (надзорного) органа) жалобы (заявления) о признании проверки незаконной и направления ответа по ней, действия (бездействие) должностных лиц контролирующего (надзорного) органа могут быть обжалованы проверяемым субъектом в суд. Однако подача заявления (жалобы) о признании проверки незаконной или обжалование действий (бездействия) должностных лиц в суд не приостанавливает проведения проверки.

В соответствии с п. 78 – 80 Положения о мониторинге вынесенные по результатам проверки решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих могут быть обжалованы в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган или вышестоящему должностному лицу, которому проверяющие непосредственно подчинены, и (или) в суд, если иной порядок обжалования, иной срок не установлены законодательными актами. Подача жалобы в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган или вышестоящему должностному лицу не исключает права на подачу жалобы в суд. Обжалование решения контролирующего (надзорного) органа по акту проверки, требования (предписания) об устранении нарушений, действий (бездействия) проверяющих в судебном порядке осуществляется в соответствии с гражданским процессуальным или хозяйственным процессуальным законодательством. При этом жалоба на решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих может быть подана в экономический суд в течение года со дня их вынесения (совершения). Жалоба на решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений, действия (бездействие) проверяющих может быть подана в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган, вышестоящему должностному лицу, которому проверяющие непосредственно подчинены, в течение 30 календарных дней со дня их вынесения (совершения). Пропуск срока подачи такой жалобы является основанием для отказа в ее рассмотрении. В случае пропуска по уважительной причине срока подачи жалобы этот срок по заявлению проверяемого субъекта может быть восстановлен соответственно вышестоящим контролирующим (надзорным) органом или вышестоящим должностным лицом, которому проверяющие непосредственно подчинены.

Жалоба на решение по акту проверки, требование (предписание) об устранении нарушений адресуется в вышестоящий контролирующий (надзорный) орган или вышестоящему должностному лицу (при отсутствии вышестоящего контролирующего (надзорного) органа), которому проверяющие непосредственно подчинены, жалоба на действия (бездействие) проверяющих – вышестоящему должностному лицу, которому проверяющие непосредственно подчинены.

Жалоба рассматривается вышестоящим контролирующим (надзорным) органом или вышестоящим должностным лицом контролирующего (надзорного) органа в месячный срок со дня ее получения.

Оценка рисков (управление рисками).

В соответствии с требованиями Указа N 510 на каждое полугодие в Республике Беларусь формируются координационные планы контрольной (надзорной) деятельности. Порядок составления и исполнения координационных планов контрольной (надзорной) деятельности утвержден приказом Комитета государственного контроля Республики Беларусь от 28.10.2009 N 94. Основанием для включения проверки в координационные планы является отнесение проверяемого субъекта к высокой, средней или низкой группе риска, а также решение или поручение Президента Республики Беларусь, в соответствии с которым деятельность конкретного проверяемого субъекта подлежит проверке.

При отнесении проверяемых субъектов к высокой группе риска их проверки назначаются не чаще одного раза в течение календарного года. Если по результатам проведенной контролирующим (надзорным) органом плановой проверки нарушений законодательства проверяемым субъектом не установлено, следующая плановая проверка этого субъекта назначается данным контролирующим (надзорным) органом не ранее чем через два года.

При отнесении проверяемых субъектов к средней группе риска их проверки назначаются не чаще одного раза в три года. Если по результатам проведенной контролирующим (надзорным) органом плановой проверки нарушений законодательства проверяемым субъектом не установлено, следующая плановая проверка этого субъекта назначается данным контролирующим (надзорным) органом не ранее чем через пять лет. При отнесении проверяемых субъектов к низкой группе риска их проверки назначаются по мере необходимости, но не чаще одного раза в пять лет.

Плановые проверки в отношении проверяемого субъекта, отнесенного к средней группе риска, могут не назначаться, а отнесенного к низкой группе риска – не назначаются в одном из следующих случаев:

– по результатам анализа имеющейся в распоряжении контролирующего (надзорного) органа информации, в том числе представленной проверяемым субъектом по контрольному списку вопросов (чек-листу), не установлено признаков, указывающих на нарушения законодательства;

– на дату назначения проверки имеется аудиторское заключение, содержащее безусловно положительное мнение аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности (данных книги учета доходов и расходов проверяемых субъектов, применяющих упрощенную систему налогообложения) и соответствии совершенных финансовых (хозяйственных) операций законодательству. В этом случае плановые проверки могут не назначаться (не назначаются) за период и по вопросам, проверенным в ходе аудита, за исключением проверки вопросов правильности исчисления, своевременности и полноты уплаты налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в бюджет, в том числе в государственные целевые бюджетные фонды, а также государственные внебюджетные фонды.

В связи с этим проверяемые субъекты, относящиеся к средней или низкой группе риска, также вправе до начала проведения плановой проверки направить контролирующему (надзорному) органу, указанному в уведомлении, копию аудиторского заключения (при его наличии), содержащего безусловно положительное мнение аудитора о достоверности бухгалтерской (финансовой) отчетности (данных книги учета доходов и расходов проверяемых субъектов, применяющих упрощенную систему налогообложения) и соответствии совершенных финансовых (хозяйственных) операций законодательству.

В этом случае вопросы, проверенные в ходе аудита (за исключением проверки вопросов правильности исчисления, своевременности и полноты уплаты налогов, сборов (пошлин), иных обязательных платежей в бюджет, в том числе в государственные целевые бюджетные фонды, а также в государственные внебюджетные фонды), могут не проверяться, если проверяемый субъект отнесен к средней группе риска, и не проверяются у проверяемого субъекта, отнесенного к низкой группе риска.

Республиканскими органами государственного управления, осуществляющими контрольную (надзорную) деятельность, проводится работа по информированию субъектов предпринимательской деятельности о наиболее типичных нарушениях.

Одним из приоритетных направлений контрольной (надзорной) деятельности в Республике Беларусь является планирование и координация всех плановых проверок как органов, осуществляющих проверки финансово-хозяйственной деятельности, так и надзорных органов. На Комитет государственного контроля Республики Беларусь и его органы было возложено исполнение указанной функции. В процессе ее реализации осуществляется формирование координационных планов контрольной (надзорной) деятельности с периодичностью раз в полугодие по областям и городу Минску. В качестве одного из средств обеспечения контрольной (надзорной) деятельности в соответствии с положением подп. 25.1 п. 25 Указа N 510 в Республике Беларусь создана интегрированная автоматизированная система контрольной (надзорной) деятельности. Система позволяет дистанционно отслеживать соблюдение всеми контролирующими (надзорными) органами Республики Беларусь установленных законодательством Республики Беларусь требований в части назначения и проведения проверок. Порядок, сроки и объем внесения информации в систему регулируются на законодательном уровне.

Система позволит обеспечить централизацию выдачи и учета предписаний на проведение всех проверок в целом по всем контрольным и надзорным органам.

Законодательство Республики Армения

о государственном контроле и надзоре

Сфера действия.

Закон Республики Армения от 12.06.2000 N ЗР-60 “Об организации и проведении проверок в Республике Армения” (далее – Закон Армении о проверках) <29> регулирует отношения, связанные с организацией и проведением проверки обследований деятельности зарегистрированных в Республике Армения или иностранных государствах и осуществляющих деятельность на территории Республики Армения коммерческих или некоммерческих организаций, учреждений (в том числе иностранного юридического лица), филиала и представительства юридического лица, органов местного самоуправления, а также у индивидуальных предпринимателей (далее – хозяйствующие субъекты), а также устанавливает единый порядок их осуществления.

<29> Об организации и проведении проверок в Республике Армения: Закон Респ. Армения, 12 июня 2000 г., N ЗР-60 // Официальные ведомости Республики Армения. – 2000. – N 14 (112).

Закон Армении о проверках не распространяется на проверки, осуществляемые государственным органом как стороной сделки, в пределах договора, заключенного между государственным органом и хозяйствующим субъектом на основании гражданско-правовых сделок, заключенных между государственным органом и хозяйствующим субъектом.

Закон Армении о проверках не регулирует отношения, связанные с ревизией деятельности банков, а также лиц, получивших лицензию от Центрального банка Республики Армения, осуществляемой Центральным банком Республики Армения, контролем, осуществляемым Контрольной палатой Республики Армения, таможенным контролем (за исключением постимпортного контроля), предусмотренным Таможенным кодексом Евразийского экономического союза, контролем за использованием и охраной земель, надзором, осуществляемым акционерами, пайщиками, учредителями или членами в отношении исполнительного органа хозяйствующего субъекта, а также отношения, связанные с надзором, осуществляемым исполнительным органом хозяйствующего субъекта в отношении территориальных и структурных подразделений хозяйствующего субъекта.

На территории Республики Армения правомочиями осуществления проверок в пределах своих полномочий наделены:

– Министерство юстиции Республики Армения;

– Министерство транспорта и связи Республики Армения;

– Министерство сельского хозяйства Республики Армения;

– Министерство охраны природы Республики Армения;

– Министерство энергетики и природных ресурсов Республики Армения;

– Министерство территориального управления Республики Армения;

– Комитет государственных доходов при Правительстве Республики Армения;

– Государственный комитет по регулированию ядерной безопасности при Правительстве Республики Армения;

– органы государственного пожарного надзора Республики Армения;

– Служба государственного гигиенического и противоэпидемического надзора Республики Армения;

– Государственный фонд социального страхования Республики Армения;

– Министерство финансов Республики Армения;

– Государственная инспекция по языку Республики Армения;

– Национальная статистическая служба Республики Армения;

– Государственный комитет водного хозяйства Министерства территориального управления Республики Армения;

– Служба национальной безопасности Республики Армения;

– Министерство экономики Республики Армения;

– Министерство здравоохранения Республики Армения;

– Министерство труда и по социальным вопросам Республики Армения;

– Министерство образования и науки Республики Армения;

– Главное управление гражданской авиации при Правительстве Республики Армения;

– государственные лицензионные органы;

– Министерство градостроительства Республики Армения.

Полномочия указанных органов, осуществляющих проверку, при изменении государственных органов или их полномочий осуществляют органы их правопреемников или органы, имеющие соответствующие полномочия.

Виды, формы и сроки контроля.

В законодательстве Республики Армения под проверкой понимается осуществляемая на основе закона процедура, посредством которой устанавливается достоверность отчетов, расчетов, исходных данных по предусмотренным законодательством Республики Армения декларациям, налогам и иным обязательным платежам, других документов (далее – отчет), представленных хозяйствующим субъектом, и соответствие развернутой им фактической деятельности требованиям законов и иных правовых актов. В свою очередь, изучение – это внутренняя процедура, проводимая органом, осуществляющим проверку, в целях выяснения в проверяющем органе финансового и фактического состояния деятельности хозяйствующего субъекта на основании представленного последним бухгалтерского баланса, финансовой и иной установленной законодательством Республики Армения отчетности.

Обследованием является также процедура уточнения исполнения поручений, данных после проверки органами Государственной гигиенической и противоэпидемической службы Министерства здравоохранения Республики Армения, а также инспекционными органами Министерства сельского хозяйства Республики Армения.

Статья 5 Закона Армении о проверках в качестве самостоятельной разновидности проверок также выделяет ревизию, т.е. повторную проверку, проведенную органом, осуществляющим проверку, в течение одного года у одного и того же хозяйствующего субъекта. Ревизии финансово-хозяйственной деятельности могут проводиться исключительно по письменному поручению Премьер-министра Республики Армения, а проверки, назначенные в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Республики Армения (далее – УПК Армении) <30>, – по обоснованному постановлению органа дознания или следователя. Ревизии могут проводиться при наличии одного из следующих оснований:

а) при ликвидации хозяйствующего субъекта;

б) по просьбе руководителя хозяйствующего субъекта;

в) по письменному поручению Премьер-министра Республики Армения;

г) если по вступившему в законную силу решению суда установлены преступные действия предыдущего проверяющего, допущенные им при проверке;

д) по требованию государственного уполномоченного органа по приватизации государственного имущества, если необходимость проверки обусловлена осуществлением подготовительных работ по приватизации государственного хозяйствующего субъекта или хозяйствующего субъекта с 51 и более процентами государственного участия;

е) в случаях проверки законности исполнения встречной сделки у другой стороны в целях обоснования правильности проведения хозяйствующим субъектом денежных операций, составления отчетности и расчетов;

ж) по письменному поручению руководителя компетентного госоргана для зачета других налоговых обязательств налогоплательщика или возврата ему на основании заявления налогоплательщика сумм, уплаченных сверх установленного размера налоговых обязательств;

з) в случае назначения ревизии в соответствии с УПК Армении. Сроки одной проверки у хозяйствующего субъекта могут устанавливаться не более 15 рабочих дней на каждый год, при этом первым днем проверки считается день фактического начала проверки, т.е. день внесения соответствующей записи в журнал проверки, где содержатся сведения о проверках, госоргане, осуществляющем проверку, составе проверяющих должностных лиц, вопросах, цели и сроках проверки.

<30> Уголовно-процессуальный кодекс Республики Армения от 01.09.1998 N ЗР-248 // Официальные ведомости Республики Армения. – 1998. – N 22 (55).

Если имеются правовые основы для проведения установленных Законом Армении о проверках ревизий, то проверяющий орган имеет право осуществить в течение одного года повторную проверку. После комплексных или тематических проверок хозяйствующего субъекта, осуществляемых Министерством государственных доходов Республики Армения, любая проверка по уточнению взаимоотношений с государственным бюджетом, проводимая в том же хозяйствующем субъекте за тот же период, считается повторной проверкой.

Срок проверки не должен превышать срок, указанный в приказе или распоряжении руководителя (заменяющего его должностного лица) соответствующего государственного органа об осуществлении проверки. При необходимости по письменному обоснованию должностного лица, осуществляющего проверку, срок может быть продлен до 10 рабочих дней, а у хозяйствующих субъектов, задекларировавших по результатам отчетного года оборот по реализации или валовый доход в 3,0 млрд. драмов и более, – до 75 рабочих дней приказом или распоряжением руководителя (заменяющего его должностного лица) соответствующего государственного органа. Об этом должен быть уведомлен руководитель проверяемого объекта или заменяющее его лицо. При возникновении в ходе проверки необходимости уточнения отдельных сведений или из-за изъятия на основании постановления органов дознания, предварительного следствия либо определения суда документов, имеющих отношение к проверке, или их отсутствия по причине стихийного бедствия, или по иным непредвиденным обстоятельствам, делающим невозможным осуществление проверки, ход проверки на основании докладной записки должностного лица (лиц), осуществляющего (осуществляющих) проверку, приостанавливается приказом должностного лица, издающего приказ об осуществлении проверки, до устранения основания приостановления, но не более чем на 90 рабочих дней, а в случае направления запросов в иностранные государства – не более чем на 10 рабочих дней после получения ответа на запрос. Общая продолжительность фактического срока проверки не может превышать 30 рабочих дней, а у хозяйствующих субъектов, задекларировавших по результатам отчетного года оборот по реализации или валовый доход в 1,0 млрд. драмов и более и (или) уплативших налоговым органам сумму налога 100,0 млн. драмов и более, – 90 рабочих дней (не считая срока приостановления).

Проверка одним и тем же государственным органом одного и того же хозяйствующего субъекта может осуществляться в календарном году не более одного раза, за исключением случаев проверки, проводимой в установленном налоговым законодательством порядке у хозяйствующего субъекта до осуществления налоговых зачетов и (или) возвратов и возврата сумм платежей обязательного социального страхования, уплаченных сверх обязательств, исчисленных в установленном Законом Армении о проверках порядке, и проверок, назначенных в соответствии с УПК Армении.

Права и обязанности должностных лиц контрольных (надзорных) органов.

Статьей 7 Закона Армении о проверках предусмотрены права лиц, осуществляющих проверку. Так, лица, осуществляющие проверку, при осуществлении своих полномочий имеют право:

а) беспрепятственно входить в проверяемые подразделения хозяйствующего субъекта вместе с представителем хозяйствующего субъекта;

б) требовать документы, данные и иные сведения, объяснения, справки, имеющие непосредственное отношение к целям проверки, осуществляемой в пределах их полномочий;

в) при необходимости с согласия руководителя хозяйствующего субъекта или заменяющего его лица привлекать к проверкам специалистов хозяйствующего субъекта;

г) устанавливать сроки для устранения выявленных недостатков и нарушений, которые не влекут уголовную или административную ответственность;

д) представлять руководству государственного органа, назначающему проверку, предложения для принятия соответствующих мер в связи с выявленными злоупотреблениями и другими нарушениями, влекущими в рамках проверки административную или уголовную ответственность;

е) изымать документы, дубликаты, фотокопии, вещи, опытные образцы и другие необходимые материалы, непосредственно связанные с проверкой и не препятствующие нормальной работе хозяйствующего субъекта. При изъятии документов должностные лица, осуществляющие проверку, заверяют их дубликаты печатью и передают представителям хозяйствующего субъекта;

ж) осуществлять обмеры, контрольные проверки правильности эксплуатации взвешивающих, измерительных и других подобных приборов и оборудования;

з) осуществлять у другой стороны сделки проверку законности выполнения встречной (только данной) сделки в целях обоснования правильности проведения хозяйствующим субъектом денежных операций, составления отчетности и расчетов;

и) в пределах вопросов, указанных в приказе о проверке, требовать от руководителя хозяйствующего субъекта или заменяющего его лица проведения инвентаризации основных фондов, товарно-материальных ценностей, денежных средств и расчетов. При проведении инвентаризации привлекать соответствующих сотрудников и специалистов хозяйствующего субъекта;

к) при необходимости в установленном законодательством Республики Армения порядке требовать от государственных органов, регистрирующих права в отношении имущества, налоговых, таможенных и иных государственных органов, организаций справки, копии документов о движении счетов в части сделок проверяемого субъекта;

л) на любом этапе проверки в целях уточнения отдельных вопросов привлекать к проверке соответствующих специалистов в области экономической деятельности, осуществляемой хозяйствующим субъектом, и переводчиков.

Кодексом об административных правонарушениях Республики Армения <31> предусмотрена административная ответственность за:

– неисполнение указаний, выданных органом, осуществляющим государственный гигиенический и антиэпидемиологический надзор, или воспрепятствование проверкам, исследованиям и административному производству, осуществляемым органами государственного санитарного надзора, в виде штрафа на граждан в размере от пятнадцатикратного до тридцатикратного, на должностных лиц – от восьмидесятикратного до стократного размера установленной минимальной оплаты труда. При повторном совершении в течение одного года после применения мер административного взыскания указанное правонарушение уже влечет наложение штрафа на граждан в размере от тридцатикратного до сорокакратного, на должностных лиц – от стократного до двухсоткратного размера установленной минимальной оплаты труда (статья 42.1);

– невыполнение законных требований должностного лица, наделенного полномочиями осуществления проверок, проводящего проверку по приказу или поручению госоргана, воспрепятствование его доступу в проверяемое подразделение хозяйствующего субъекта или непредставление ему документов, данных и иных сведений, относящихся к целям проверки, или воспрепятствование иным образом проверке, которое влечет наложение штрафа на граждан в стократном размере установленной минимальной заработной платы, а на должностных лиц – в двухсотпятидесятикратном размере (статья 182.1);

– неисполнение требований лиц, осуществляющих надзор в области безопасности продуктов питания, или необеспечение примененных ограничений, или воспрепятствование процессу надзора, которое влечет наложение штрафа на граждан в стократном размере установленной минимальной заработной платы, а на должностных лиц – в двухсотпятидесятикратном размере (статья 182.2);

– непредставление требуемых в срок установленных законом документов для проверки достоверности опубликованного и представленного уполномоченному органу отчета партии, которое влечет наложение штрафа на должностное лицо партии в размере от восьмидесятикратной до стократной установленной минимальной заработной платы (статья 189.14), а при повторном совершении такого нарушения в течение месяца после применения мер административного взыскания влечет наложение штрафа на должностное лицо партии в размере от стопятидесятикратной до двухсоткратной установленной минимальной заработной платы.

<31> Кодекс об административных правонарушениях Республики Армения // Официальные ведомости Республики Армения. – 1985. – N 23. – Ст. 295.

Статьей 8 Закона Армении о проверках предусмотрены обязанности проверяющих. Так, проверяющие при осуществлении своих полномочий обязаны:

а) соблюдать требования законов и иных правовых актов Республики Армения, имеющих отношение к проверке;

б) не публиковать без письменного согласия должностного лица хозяйствующего субъекта ставшие ему (им) известными в ходе проверки сведения об операциях хозяйствующего субъекта, сведения о любой программе или разработке, касающихся его деятельности, об изобретении, полезной модели, промышленном образце и любую другую информацию об этом, которую хозяйствующий субъект намеревался держать в тайне, и лицо (лица), осуществляющее (осуществляющие) проверку, осведомлено (осведомлены) или может (могут) быть осведомлено (осведомлены) относительно этого намерения, а также не публиковать сведения, считающиеся коммерческой тайной (далее – сведения).

В контексте Закона Армении о проверках публикацией сведений считается публикация или распространение в устной или письменной форме сведений через средства массовой информации или иным образом либо их доведение до сведения третьего лица или лиц;

в) соблюдать права и интересы хозяйствующего субъекта, установленные правовыми актами;

г) не препятствовать нормальной работе хозяйствующего субъекта;

д) ознакомлять должностных лиц хозяйствующего субъекта с их правами и обязанностями;

е) в ходе проверки основываться исключительно на законах и иных правовых актах, опубликованных в официальных ведомостях Республики Армения и Ведомостях ведомственных нормативных актов Республики Армения, если на момент вступления их в силу установлено требование на такое опубликование;

ж) в ходе проверки в письменной форме отвечать на любой связанный с проверкой письменный запрос руководителя хозяйствующего субъекта или заменяющего его лица, касающийся непосредственно проверяемого периода хозяйствующего субъекта;

з) при выявлении нарушений во время повторной проверки, осуществляемой по письменному поручению Министра государственных доходов Республики Армения, у хозяйствующих субъектов применять установленные законодательством меры ответственности только за нарушения, касающиеся вопроса (вопросов) проверки, т.е. не выходя за рамки проверки;

и) при временном изъятии документов, вещей, опытных образцов и других необходимых материалов, имеющих отношение к целям проверки, составлять протокол, в котором указывается срок их возвращения.

Проверяющие несут ответственность за сохранение качественной и количественной целостности временно изъятых документов, вещей, опытных образцов и других необходимых материалов и возвращение их в установленный срок.

Запрещается в ходе проверки пломбировать склады, строения, кассы, источники энергии, оборудование, приборы и т.д., за исключением случаев инвентаризации и обмера, осуществляемых в установленном законодательством порядке налоговым органом, если они не препятствуют нормальной деятельности хозяйствующего субъекта.

Гарантии проверяемых субъектов частного предпринимательства.

Согласно статье 9 Закона Армении о проверках должностные лица хозяйствующего субъекта имеют право:

а) запрещать проверку (представление документов лицам, осуществляющим проверку), если проверяющие нарушили требования статей 3 и 4 Закона Армении о проверках (устанавливающих цели, порядок и сроки проверок), с письменным уведомлением об этом в тот же день госоргана, осуществляющего проверку;

б) знакомиться с актами проверок;

в) представлять объяснения, разъяснения, заявлять ходатайства, в установленном законом порядке обжаловать действия лиц, осуществляющих проверку;

г) требовать возмещения ущерба, причиненного вследствие незаконных действий проверяющих;

д) не выполнять требований, не отнесенных к компетенции лиц, осуществляющих проверку, а также не вытекающих из целей и планов проверки;

е) в целях защиты интересов проверяемого хозяйствующего субъекта на любом этапе проверки привлекать к участию в проверке специалистов, экспертов, аудиторов, адвокатов.

В свою очередь должностные лица хозяйствующего субъекта обязаны:

а) не препятствовать ходу проверки, выполнять законные требования лиц, осуществляющих проверку;

б) предъявлять по требованию должностного лица, осуществляющего проверку, истребованные документы, данные, представлять их фотокопии (затраты на фотокопирование производятся органом, осуществляющим проверку), дубликаты и другие сведения. После проверки, но не позднее чем через 3 года, документы возвращаются хозяйствующему субъекту;

в) создавать необходимые условия для деятельности лиц, осуществляющих проверку;

г) в установленные сроки устранять недостатки и нарушения, указанные в акте результатов проверки, с письменным уведомлением об этом проверяющего органа.

На основании статьи 11 Закона Армении о проверках лица, осуществляющие проверку с нарушением требований Закона Армении о проверках, несут ответственность в порядке, установленном законодательством Республики Армения. Действия лиц, осуществляющих проверку, а также акт, составленный по результатам проверки, в установленные законом сроки могут быть обжалованы в государственный орган, которому непосредственно подчиняется (подчиняются) проверяющее лицо (лица), или в суд. Руководитель хозяйствующего субъекта или заменяющее его должностное лицо может не разрешить продолжить проверку до получения ответа на жалобу, за исключением случаев, установленных п. 3 ст. 3 Закона Армении о проверках, и проверок, назначаемых в соответствии с УПК Армении.

Жалобы принимаются на рассмотрение в порядке подчиненности, и решения по ним принимаются не позднее чем в течение 15 календарных дней со дня поступления жалобы. В случае неполучения в указанный срок ответа на жалобу аргументы, приведенные в жалобе, считаются принятыми (одобрение действий проверенного субъекта по умолчанию).

При несогласии с принятым решением руководитель хозяйствующего субъекта или заменяющее его должностное лицо имеет право обжаловать его в суд.

Постановление органа дознания или следователя о назначении проверки обжалуется в порядке, установленном УПК Армении, а действия проверяющего лица в процессе указанной проверки и акт, составленный по результатам проверки, – в порядке, установленном выше.

Кроме того, убытки, причиненные хозяйствующему субъекту вследствие незаконных действий органов, осуществляющих проверку, в том числе упущенная выгода, подлежат возмещению в порядке, установленном гражданским законодательством Республики Армения, за счет средств государственного бюджета в срок, предусмотренный Законом Республики Армения от 21.07.1997 N ЗР-137 “О бюджетной системе Республики Армения”.

Лица, предъявившие основания проведения повторной проверки, привлекаются к ответственности в порядке, установленном законодательством Республики Армения, в случае неподтверждения (необоснованности) этих оснований в результате повторной проверки.

Оценка рисков (управление рисками).

Под риском в законодательстве Республики Армения понимается вероятность наступления ущерба (степень тяжести этого вреда) в результате деятельности хозяйствующего субъекта жизни, здоровью человека, окружающей среде, государству, юридическим и физическим лицам, имущественным интересам, природным и энергетическим ресурсам.

При планировании проверок на основе системы риска контролирующий орган выбирает наиболее рискованные сферы и объекты контроля.

При планировании проверок контрольный (надзорный) орган учитывает степень риска в конкретной сфере деятельности хозяйствующих субъектов (уровень опасности в данной деятельности, наступление возможных негативных последствий) и индивидуальный риск (при расчете за основу принимаются количество нарушений требований, периодичность нарушений, устранение нарушений, а также характеризующие деятельность хозяйствующего субъекта другие показатели). Если субъект осуществляет деятельность в нескольких сферах, риск исчисляется по каждой из них.

По степени риска определяющих критериев субъекты хозяйствования классифицируются в следующих группах:

а) группы высокого риска с годовой периодичностью проверки (не чаще одного раза в год);

б) средней степени риска (не чаще одного раза в три года);

в) группы низкого риска (не чаще одного раза в пять лет).

Выводы и предложения

Все вышеперечисленные гарантии законодательных актов распространяются только на юридические лица, индивидуальных предпринимателей, филиалы и представительства, зарегистрированные в установленном порядке на территории соответствующих государств – членов ЕАЭС. Такие положения не учитывают обязательства государств-членов в части обеспечения функционирования единого рынка услуг.

Таким образом, законодательные акты о проверках целесообразно адаптировать к режиму функционирования единого рынка услуг.

Особенностью законодательства Российской Федерации является установление лимита плановых проверок, которые не могут превышать 50 часов для малого предприятия и 15 часов в год для микропредприятий.

В Республике Казахстан, Республике Беларусь, Республике Армения и Кыргызской Республике аналогичные ограничения отсутствуют.

Для правовой системы Республики Беларусь характерна определенность базовых понятий, таких как отдельные виды контроля и виды проверок, используемых в законодательстве Республики Беларусь о контрольной (надзорной) деятельности, что является положительным результатом реализованного в национальном законодательстве подхода.

В результате анализа национального регулирования в целях возможности использования отдельных элементов такого опыта в рамках ЕАЭС целесообразно:

1) определить максимально допустимую глубину различных видов проверок;

2) урегулировать основания, порядок, сроки и последствия приостановления проверок;

3) закрепить запрет на многократное продление сроков проведения проверок;

4) установить специальные основания, связанные с добросовестным поведением по соблюдению действующего законодательства хозяйствующим субъектом, позволяющие не включать его в план проверок;

5) откорректировать положения, регламентирующие вопросы государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов, в том числе предусматривающие его осуществление исключительно в рамках выполнения функций специализированных видов федерального государственного контроля (надзора) в соответствующих сферах деятельности;

6) установить запрет требовать документы, если они имеются в других или этом же органе исполнительной власти или контрольном (надзорном) органе;

7) ввести категорирование обязательных требований по степени тяжести их нарушения.

В настоящее время отсутствует четкое разграничение полномочий органов государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. В статье 3 Закона N 184-ФЗ закреплено требование о недопустимости одновременного возложения одних и тех же полномочий на два и более органа государственного контроля (надзора) за соблюдением требований технических регламентов. Однако, как свидетельствует анализ действующего законодательства, указанное правило не всегда соблюдается. Например, в технических регламентах Таможенного союза “О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта” (ТР ТС 002/2011), “О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта” (ТР ТС 003/2011), “О безопасности железнодорожного подвижного состава” (ТР ТС 001/2011), принятых Решением Комиссии Таможенного союза от 15.07.2011 N 710, надзорные функции возложены на несколько надзорных органов, при этом отсутствует надлежащее разграничение сфер государственного контроля (надзора).

При осуществлении контрольно-надзорной деятельности недостаточно эффективно используются предоставленные действующим законодательством полномочия. Так, в регионах Российской Федерации, например, в одной из областей: 1) существует негативная практика планирования контрольных мероприятий в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, фактически прекративших свою деятельность, при этом не используется существующая возможность получения в установленном Федеральной налоговой службой Российской Федерации порядке официального доступа к сведениям, содержащимся в Едином государственном регистре юридических лиц и Едином государственном регистре индивидуальных предпринимателей; 2) имеют место нарушения в форме несогласования контрольно-надзорных действий с органами прокуратуры в тех случаях, когда такое согласование необходимо; 3) не во всех муниципальных образованиях приняты и опубликованы административные регламенты осуществления муниципального контроля; 4) существует практика делегирования полномочий от сельских поселений муниципальным образованиям, в состав которых они входят, по исполнению на территории сельских поселений контрольных мероприятий.

В Российской Федерации отсутствует особое регулирование для проведения совместных проверок, в то время как в Республике Казахстан и Республике Беларусь закреплены различные подходы, направленные на повышение гарантий защищенности хозяйствующих субъектов при проведении совместных проверок.

С учетом изложенного в Законе N 294-ФЗ целесообразно дать определение предмета проверки; закрепить принцип уведомительного порядка начала осуществления отдельных видов деятельности; установить особенности проведения проверок членов саморегулируемых организаций.

Таким образом, несмотря на определенное сходство по предмету регулирования перечисленных актов, они не являются идентичными (имеются отдельные пересечения в части регулирования государственного контроля и надзора в отношении негосударственных хозяйствующих субъектов).

Несмотря на рамочный характер регулирования, предусмотренный в актах Республики Беларусь, Российской Федерации и Республики Казахстан, все они содержат определенные изъятия, учитывающие цели и предмет их правового регулирования, которые в отличие от регулирования в Кыргызской Республике и Республике Армения сужают сферу их действия.

Ряд изъятий из сферы действия рамочных актов совпадает в законодательстве большинства государств – членов ЕАЭС.

В Указе N 510 также есть свой перечень видов контроля (надзора), в отношении которых он не применяется (п. 21), которые приводились при описании национальной контрольно-надзорной системы выше. Порядок осуществления этих мероприятий устанавливается актами законодательства. Проведение плановых и внеплановых проверок по мероприятиям, указанным в данном перечне, запрещается.

В Российской Федерации исчерпывающий перечень сфер контроля, закрепляемый в едином акте, отсутствует в отличие от Республики Армения, Республики Беларусь, Республики Казахстан и Кыргызской Республики. Установлено отсутствие полного совпадения выделяемых сфер контроля, соответствующих самостоятельных видов контроля.

У всех государств – членов ЕАЭС осуществляется контроль в областях автомобильного, железнодорожного транспорта, за сохранностью документов, отнесенных к национальным архивам и хранящимся у частных лиц, за соблюдением законодательства о средствах массовой информации, валютной сфере, налоговой сфере и сфере обязательных платежей и др.

Несмотря на кажущееся сходство, законодательство государств – членов ЕАЭС и в этих случаях устанавливает разные подходы к проверке соблюдения неодинаковых по своему содержанию и действию норм.

Кроме того, есть ряд сфер, в которых в двух государствах действует контроль, а в одном – надзор, например, в области использования недр в Республике Казахстан и Республике Беларусь осуществляется контроль, а в Российской Федерации – надзор. Существуют сферы и области, в которых только в одном государстве есть контроль, в остальных он отсутствует. Например, в области последующего опубликования официальных текстов нормативных правовых актов контроль осуществляется только в Республике Казахстан, Республике Беларусь и Российской Федерации.

Таким образом, все контролируемые области подразделяются на группы, где:

1) контроль осуществляется во всех государствах – членах ЕАЭС;

2) контроль имеется в трех и более государствах – членах ЕАЭС;

3) контроль имеется только в двух и более государствах – членах ЕАЭС;

4) контроль имеется только в одном государстве – члене ЕАЭС.

Поэтому гармонизация контрольной и надзорной деятельности может быть осуществлена поэтапно в каждой из перечисленных групп.

Глубина проверки определена только в законодательстве Республики Казахстан, Республики Армения и Кыргызской Республики, что позволяет создавать дополнительные ограничения для проверяющего субъекта и повышает стабильность хозяйственного оборота.

Положительным является и запрет в законодательствах государств – членов ЕАЭС возможности многократного продления срока.

В то же время в Кыргызской Республике установлена минимальная среди всех государств – членов ЕАЭС общая продолжительность проверок – 15 рабочих дней (Российская Федерация – 20, Республика Казахстан и Республика Беларусь, Республика Армения – 30).

Самый большой срок, за который до начала проверки субъект должен быть уведомлен о ее проведении, установлен в Республике Казахстан – 30 дней (в Республике Беларусь – 10 рабочих дней, в Российской Федерации – 3 рабочих дня).

С учетом изложенного представляется крайне целесообразным:

1) использовать наиболее либеральный опыт Республики Казахстан, Республики Армения и Кыргызской Республики, в том числе в части закрепления на уровне одного национального законодательного акта регулирования контрольной и надзорной деятельности;

2) четко разграничить понятия государственного контроля и надзора и дать им определения;

3) закрепить и единообразно раскрыть в законодательных актах государств – членов ЕАЭС единые принципы осуществления контрольной и надзорной деятельности;

4) создать в отношении тех сфер деятельности, в которых осуществляется надзор и контроль, на наднациональном уровне единые информационные базы, содержащие статистические сведения о проводимых проверках в части соблюдения требований, установленных в актах ЕАЭС;

5) создать единый интернет-сервис, позволяющий обращаться с жалобами в наднациональный орган и способствующий повышению гарантий защиты прав и законных интересов предпринимателей;

6) для достижения целей регулирования, установленных Договором о ЕАЭС, иными международными договорами и актами, составляющими право ЕАЭС, законодательством государств – членов ЕАЭС, в том числе для обеспечения безопасности и качества поставляемых услуг, безопасности деятельности и (или) действий, законодательством государств – членов ЕАЭС определить исчерпывающий перечень компетентных органов, уполномоченных на осуществление контрольных (надзорных) процедур (без дублирования их функций);

7) установить единый и транспарентный порядок проведения контрольных (надзорных) процедур;

8) обеспечить повсеместное внедрение системы оценки рисков (управления рисками) и ее автоматизации;

9) обеспечить четкую правовую регламентацию контрольных (надзорных) процедур;

10) обеспечить законодательное закрепление гарантий прав адресатов регулирования.

Несмотря на предпринимаемые попытки, в Республике Казахстан, как и в Республике Беларусь, Российской Федерации, Республике Армения и Кыргызской Республике, не установлена универсальная и единообразная методика оценки рисков с соответствующими критериями.

Поэтому система оценки рисков (управления рисками) должна предусматривать:

а) определение объектов, направлений, форм, объема (полноты) и периодичности проведения контрольных (надзорных) процедур на основе таких характеристик адресатов регулирования, как:

– степень опасности вида деятельности и (или) объекта;

– количество, виды и характер выявленных ранее нарушений;

– количество обращений потребителей товаров, получателей услуг о совершении грубых нарушений (с подтверждением фактов таких нарушений);

б) составление, согласование, утверждение и реализацию планов (графиков) проведения контрольных (надзорных) процедур на основании оценки степени риска (с учетом установленных критериев отнесения адресатов регулирования к группам риска), анализа степени риска причинения ущерба (вреда), анализа характеристик и оценки вероятности нарушений обязательных требований с целью снижения в дальнейшем количества контрольных (надзорных) процедур пропорционально степени риска;

в) дифференциацию объема (полноты) и частоты проведения контрольных (надзорных) процедур в зависимости от степени опасности адресатов регулирования и добросовестности их поведения.

Законодательством государств – членов ЕАЭС устанавливается регламентация контрольных (надзорных) процедур, включая в том числе:

а) принципы проведения контрольных (надзорных) процедур;

б) систему оценки рисков (управления рисками);

в) условия и процедуры организации и проведения контрольных (надзорных) процедур;

г) виды деятельности, относящиеся к разным степеням риска;

д) критерии оценки степени риска для определенного вида деятельности;

е) порядок обжалования действий (бездействия) компетентных органов (их должностных лиц) при организации и проведении контрольных (надзорных) процедур и порядок возмещения ущерба (вреда), причиненного адресатам регулирования;

ж) периодичность проведения контрольных (надзорных) процедур и предельные сроки их проведения;

з) обязательное использование компетентными органами перечня вопросов, подлежащих проверке (проверочные листы, чек-листы, предписания и другие документы);

и) обязательную отчетность компетентных органов, в том числе о количестве проверенных предпринимателей, выявленных нарушениях, размере причиненного ущерба (вреда), привлеченных к ответственности адресатах регулирования, количестве отмененных решений о привлечении к ответственности предпринимателей и признанных незаконными актов компетентных органов.

В целях обеспечения гарантий прав предпринимателей при организации и проведении контрольных (надзорных) процедур законодательством государств – членов ЕАЭС предусматриваются следующие положения:

а) недопустимость проведения в отношении одного и того же адресата регулирования несколькими компетентными органами контрольных (надзорных) процедур исполнения (соблюдения) одних и тех же обязательных требований;

б) проведение компетентным органом контрольных (надзорных) процедур на основании документа о назначении проведения таких процедур, санкционированного уполномоченным в соответствии с законодательством государства – члена ЕАЭС органом;

в) направление в разумные сроки, устанавливаемые законодательством государства – члена ЕАЭС, предпринимателю извещения (в письменном виде) о начале проведения плановых проверок (в случае проведения плановых проверок), за исключением случаев, установленных налоговым законодательством государства – члена ЕАЭС;

г) обязательность соблюдения предельных сроков проверок, устанавливаемых законодательством государства – члена ЕАЭС;

д) недопустимость проверки выполнения требований и процедур, которые не установлены законодательством государства – члена ЕАЭС;

е) ответственность должностных лиц компетентных органов в случае неисполнения и (или) ненадлежащего исполнения ими своих обязанностей и нарушения ими прав предпринимателей.

Для обеспечения эффективности проведения контрольных (надзорных) процедур, в том числе для обмена информацией между государствами – членами ЕАЭС, реализации ст. 68 Договора о ЕАЭС, компетентные органы должны были бы заключить соглашения, предусматривающие:

а) возможность оперативного обмена информацией между компетентными органами государств – членов ЕАЭС в отношении конкретных нарушителей;

б) создание механизма предупреждения нарушения предпринимателями прав и законных интересов потребителей, получателей услуг, добросовестных адресатов регулирования, а также интересов государств – членов ЕАЭС.

Однако до настоящего времени не заключено ни одного соглашения об административном сотрудничестве между уполномоченными органами, что является препятствием как для формирования общего и единого рынка товаров, услуг, так и для осуществления любой деятельности. До сих пор в ЕАЭС автоматически не признаются подходы и уровень защиты конфиденциальной информации, применяемые государствами-членами, эквивалентными и адекватными. Отсутствует оперативный обмен информацией, который мог бы осуществляться уполномоченными органами как в письменной форме, так и в форме очных консультаций и (или) в электронной форме или иными способами, предусмотренными соглашениями об административном сотрудничестве между уполномоченными органами. Не установлены обязательства регуляторов рынка и контролирующих (надзорных) органов по взаимодействию при исполнении запросов, например возможность участия представителей запрашивающего уполномоченного органа в исполнении запроса путем проведения встреч, совместных совещаний, переговоров, совместных проверок, в том числе путем командирования в этих целях сотрудников уполномоченных органов одного государства-члена на территорию другого государства-члена.

Также уполномоченные органы должны не только формировать национальные информационные системы, но и обеспечивать информационное взаимодействие между национальными информационными системами посредством интегрированной информационной системы ЕАЭС в порядке, предусмотренном статьей 23 Договора о ЕАЭС и соглашениями об административном сотрудничестве.

До настоящего времени ни в рамках ЕАЭС, ни в СНГ не заключено ни одного соглашения, определяющего порядок и основания проведения совместных контрольных мероприятий, в котором необходимо установить:

– право контролирующих (надзорных) органов государств-членов по предварительному согласованию на территории своих государств-членов проводить совместные контрольные мероприятия (с участием представителей контролирующего или надзорного органа другого государства-члена) в отношении одного или нескольких участников рынка;

– обязанность контролирующих (надзорных) органов государств-членов при совместных контрольных мероприятиях с одним или несколькими уполномоченными органами любого другого государства-члена предварительно определить перечень участников рынка подакцизной продукции для проведения в отношении их совместных контрольных мероприятий;

– обязанность контролирующих (надзорных) органов одного государства-члена заблаговременно уведомлять одного или нескольких уполномоченных органов других государств-членов о необходимости проведения совместных контрольных мероприятий в отношении участников рынка, отнесенных к высокому уровню риска (с обоснованием необходимости проведения совместных контрольных мероприятий и указанием срока, в течение которого планируется осуществлять такие мероприятия);

– обязанность контролирующих (надзорных) органов одного государства-члена, инициирующих проведение совместных контрольных (надзорных) мероприятий, по направлению предложений соответствующим контролирующим (надзорным) органам другого государства-члена, в которых необходимо:

1. указать обстоятельства, в связи с которыми предлагается проведение совместных контрольных мероприятий;
2. индивидуально идентифицировать каждое лицо, в отношении которого предлагается проведение контрольных (надзорных) мероприятий;
3. привести обоснование необходимости проведения совместного контрольного мероприятия;
4. определить сроки (временные рамки) проведения предлагаемых контрольных (надзорных) мероприятий.

В случае участия представителя контролирующего (надзорного) органа одного государства-члена в проведении совместных контрольных мероприятий на территории другого государства-члена такие представители органа должны руководствоваться законодательством государства-члена, на территории которого осуществляется совместное контрольное мероприятие.

При проведении совместных контрольных мероприятий контролирующие (надзорные) органы в пределах своих полномочий должны зафиксировать в соглашении между ними договоренность о взаимодействии и порядке передачи необходимой информации, руководствуясь законодательством своего государства-члена о защите государственной тайны или конфиденциальной информации. То есть и в этом случае должна произойти определенная гармонизация, необходимая и достаточная для эффективного функционирования рынка услуг, учреждения, деятельности или осуществления инвестиций.

При организации совместных контрольных мероприятий взаимодействие контролирующих (надзорных) органов должно основываться на соблюдении положений заключенных между ними соглашений об административном сотрудничестве, законодательства государств-членов, а также принципах взаимного уважения, доверия, равноправия и партнерства.

Оформлять результаты совместных контрольных мероприятий можно будет в форме акта или протокола (при наличии фактов нарушений) либо справки (при отсутствии таких фактов).

По предложению контролирующего (надзорного) органа одного из государств-членов материалы совместных контрольных мероприятий могли бы предоставляться и в любой согласованной между ними форме (не противоречащей упомянутым выше национальным законодательным актам, регулирующим контрольную (надзорную) деятельность). При этом объем и порядок предоставления дополнительных материалов совместных контрольных мероприятий может определяться по согласованию между контролирующими (надзорными) органами, в соглашениях об административном сотрудничестве.

В соглашениях об административном сотрудничестве необходимо зафиксировать обязательства контролирующих (надзорных) органов государств-членов по информированию контролирующих (надзорных) органов другого государства-члена и регуляторов рынка о результатах этого мероприятия.

В соглашениях об административном сотрудничестве возможно предусмотреть процедуру урегулирования разногласий по вопросам проведения и оформления результатов совместных контрольных мероприятий, например путем переговоров и согласительных процедур. До настоящего времени ни в рамках ЕАЭС, ни в СНГ не заключено ни одного соглашения, определяющего порядок взаимодействия по делам об административных правонарушениях, которое могло быть осуществлено в рамках ст. 68 Договора о ЕАЭС в качестве одного из основных способов и инструментов предупреждения нарушений услугодателями-нерезидентами. В таких соглашениях должно быть установлено:

1. право уполномоченных органов государства-члена, на территории которого зарегистрировано лицо, совершившее административное правонарушение, запрашивать у уполномоченного органа другого государства-члена сведения о фактах и любые иные доказательства нарушения таким участником рынка законодательства государства-члена, актов, составляющих право ЕАЭС, и (или) международных договоров;
2. право уполномоченных органов государства-члена направлять запрос о правовой помощи (включая запрос о предоставлении информации и документов либо поручение о проведении отдельных процессуальных действий) в уполномоченный орган другого государства-члена;
3. право устанавливать в запросе (в рамках помощи в части исполнения поручения о проведении отдельных процессуальных действий): срок исполнения требуемых мероприятий; ходатайство о проведении указанных в запросе мероприятий в определенном порядке и о предоставлении возможности представителям запрашивающего уполномоченного органа присутствовать при выполнении указанных в запросе мероприятий.