Как обжаловать ответ организации на обращение? (Порядок, сроки, какую информацию указать в жалобе)

Актуальность.

Пунктом 1, 2 ст. 3 Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 N 300-З «Об обращениях граждан и юридических лиц» (далее — Закон) закреплено право граждан Республики Беларусь, а также юридических лиц, индивидуальных предпринимателей обращаться в организации путем подачи письменных, электронных или устных обращений. По общему правилу находящиеся на территории Республики Беларусь иностранные граждане и лица без гражданства, представительства иностранных организаций пользуются правом на обращение наравне с гражданами Республики Беларусь и юридическими лицами Республики Беларусь. Согласно абз. 2, 10, 11 ст. 1 Закона под обращением следует понимать индивидуальное (если заявитель один) или коллективное (если заявителей несколько) заявление, предложение, жалоба, изложенные в письменной, электронной или устной форме. Следует учитывать, что виды обращений крайне многообразны, поэтому в рамках конкретных правоотношений нередко следует обращаться к специальному законодательству (например, уголовно-процессуальному, гражданско-процессуальному, законодательству об административных процедурах и т.д.).

В соответствии с абз. 7 ст. 7 Закона заявитель имеет право обжаловать ответ на обращение.

Согласно ч. 3 п. 1 ст. 18 Закона в случае, если в письменных ответах на письменные обращения содержатся решения о полном или частичном отказе в удовлетворении обращений либо об оставлении обращений без рассмотрения по существу, в таких ответах указывается порядок их обжалования. Несмотря на продекларированную обязанность разъяснять именно порядок (а не только право) обжалования, вопросы относительно данной процедуры возникают. В первую очередь это связано с недостаточной информированностью граждан, представителей организаций. Разъяснение порядка обжалования зачастую сводится лишь к указанию на право обжаловать ответ в установленном законом порядке.

Порядок обжалования ответа на обращение в вышестоящую организацию.

Непосредственно порядок обжалования ответа на обращение регламентирован ст. 20 Закона. Согласно п. 1 ст. 20 Закона ответ организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу могут быть обжалованы в вышестоящую организацию. Информация о наименовании, месте нахождения и режиме работы вышестоящих организаций размещается в организациях в общедоступных местах (на информационных стендах, табло и (или) иным способом). Указом Президента Республики Беларусь от 15.10.2007 N 498 «О дополнительных мерах по работе с обращениями граждан и юридических лиц» утвержден перечень государственных органов, иных организаций, ответственных за рассмотрение обращений по существу в отдельных сферах жизнедеятельности населения. В данном перечне указаны в том числе вышестоящие организации, куда можно адресовать жалобы.

В силу п. 3 ст. 20 Закона ответ организации на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу после обжалования в вышестоящую организацию могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством. Согласно п. 6 ст. 20 Закона ответ на обращение или решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу организации, не имеющей вышестоящей организации, а также индивидуального предпринимателя могут быть обжалованы в суд в порядке, установленном законодательством.

Таким образом, подача жалобы в вышестоящую организацию (соблюдение досудебного порядка разрешения спора) является обязательным условием при последующем обращении в суд, поскольку несоблюдение установленного предварительного порядка разрешения дела влечет оставление судом заявления без рассмотрения (п. 1 ч. 1 ст. 165 Гражданского процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ГПК), абз. 5 ст. 151 Хозяйственно-процессуального кодекса Республики Беларусь (далее — ХПК)).

В соответствии с п. 2 ст. 20 Закона вышестоящая организация при поступлении такой жалобы проверяет содержащиеся в ней сведения и при наличии оснований для положительного решения изложенных в обращении вопросов рассматривает обращение по существу либо выдает соответствующим организациям, рассматривавшим обращение по существу, обязательное для исполнения предписание о надлежащем решении этих вопросов, о чем уведомляет заявителя. Организация, получившая такое предписание, должна исполнить его в указанный в предписании срок, но не позднее одного месяца и в течение трех рабочих дней сообщить об этом в вышестоящую организацию, а также направить ответ заявителю.

Сроки обжалования, требования к жалобе: проблематика.

Согласно абз. 5 ст. 1 Закона жалоба представляет собой требование о восстановлении прав, свобод и (или) законных интересов заявителя, нарушенных действиями (бездействием) организаций, граждан, в том числе индивидуальных предпринимателей. Законодательство об обращениях граждан по существу оперирует двумя категориями жалоб — жалоба как вид обращения (наряду с заявлениями и предложениями) и жалоба непосредственно на ответ на обращение (заявление, предложение и опять-таки жалоба) или решение об оставлении обращений без рассмотрения по существу. В доктрине рассматриваемый вопрос о видах жалоб в контексте Закона является спорным. Несмотря на то что исходя из формулировки, закрепленной в ст. 1 Закона, указанного разграничения не проводится, полагаем, смешивать обозначенные категории жалоб нельзя, поскольку сущность этих правовых явлений различна в связи со следующим.

Обжалование ответа на обращение, в том числе и на жалобу в вышестоящую организацию, — процедура инициирования пересмотра решения, принятого уже по результатам рассмотрения самого обращения, решения об оставлении обращения без рассмотрения, иное, по сути, — жалоба как вид обращения наряду с предложением, заявлением. Первый вид жалобы подается в вышестоящую организацию (в рамках досудебного разрешения спора) или в суд. Второй — непосредственно в организации, индивидуальным предпринимателям, к компетенции которых относится решение вопросов, изложенных в обращениях.

Следует отметить, что ч. 1 п. 2 ст. 11 Закона устанавливает трехлетний срок для подачи жалобы с момента, когда гражданину стало известно о нарушении его прав. С учетом системности и логичности нормативного правового акта (принципа, продекларированного в Законе Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З «О нормативных правовых актах Республики Беларусь») полагаем, что в вышеуказанной норме речь идет о сроке подачи второго вида жалоб (как вида обращения), поскольку глава 2 Закона «Порядок подачи и рассмотрения обращений» последовательно раскрывает стадии (содержание) рассматриваемых правоотношений: процедуру подачи обращения (в том числе жалобы как его вида) — сроки, требования к содержанию документа, адресат обращения; затем регламентирован порядок приема обращений; далее — порядок рассмотрения обращения (сроки, требования к ответу); последнее — порядок обжалования ответа на обращение. Для подачи жалоб первого вида (то есть при обжаловании ответа на обращение) отдельно срок не указан, что, по нашему мнению, является пробелом в законодательстве. На наш взгляд, нет оснований при обжаловании ответа на обращение руководствоваться положениями ст. 11 Закона, поскольку в ней речь идет о подаче жалобы как обращения.

Рассмотрим примеры из практики.

Гражданин А. 31.08.2012 обратился в организацию «Б» с жалобой. В удовлетворении жалобы 07.09.2012 ему было отказано. В последующем гражданин А. пытался разрешить свой вопрос иным образом: обращался в другие организации, в суд, неоднократно обжаловал принятые решения. Впоследствии в связи с неосведомленностью о возможности и порядке обжалования ответа гражданин А. воспользовался правом обжаловать ответ организации «Б» в вышестоящую инстанцию спустя три года с момента получения ответа — 17.09.2015. Вышестоящая организация отказала в рассмотрении жалобы на ответ, поскольку заявителем был пропущен трехгодичный срок для подачи жалобы, предусмотренный ст. 11 Закона.

Гражданин Ш. обратился в вышестоящую по отношению к рассмотревшему жалобу учреждению организацию по истечении трехгодичного срока, исчисленного с момента получения гражданином ответа. В рассмотрении жалобы ему было отказано по той причине, что в связи с отсутствием срока для обжалования ответа в порядке ст. 20 Закона по аналогии применению подлежат положения п. 2 ст. 11 Закона, где речь идет о трехлетнем сроке для обжалования ответа.

Гражданин Л. обратился в вышестоящую организацию с жалобой на ответ на обращение. Его жалоба была рассмотрена по существу, несмотря на пропуск гражданином трехлетнего срока с того момента, как гражданин узнал о нарушении его права, в результате чего требования гражданина были удовлетворены, поскольку являлись обоснованными.

Отмечаем, что абсолютное большинство организаций исходят из того, что срок для обжалования ответа на обращение в вышестоящую организацию составляет три года.

Таким образом, на практике встречаются случаи необоснованного, по нашему мнению, распространения положений п. 2 ст. 11 Закона на процедуру обжалования ответа на обращение. Объясняется подобное либо применением Закона по аналогии (что недопустимо, поскольку применение институтов аналогии закона и аналогии права запрещается в случае ограничения прав), либо необоснованным, по нашему мнению, неразграничением видов жалоб. Нельзя говорить в данной ситуации и о трехгодичном сроке исковой давности для подачи жалобы на ответ на обращение, поскольку его может применить только суд (а не вышестоящая организация) и только по заявлению стороны по делу.

Примечательно, что ст. 20 Закона (где речь идет об обжаловании ответа на обращение) не указывает последствий пропуска какого-либо срока подачи жалобы, напротив, указанная норма не предусматривает ничего иного, как проверку содержащихся в жалобе сведений. Вышестоящей организации предоставлена следующая альтернатива:

  • рассмотреть обращение по существу;
  • выдать соответствующим организациям, рассматривавшим обращение по существу, обязательное для исполнения предписание о надлежащем решении этих вопросов.

На мысль о необходимости разграничивать виды жалоб в рамках Закона (а значит, и требования к ним) наталкивают помимо вышеуказанного положения п. 5 ст. 20 Закона, где определено, что рассмотрение вышестоящей организацией жалобы по существу осуществляется в порядке и сроки, установленные Законом для рассмотрения обращений. Это значит, что если бы сам законодатель исходил из тождества всех жалоб (как вида обращения и жалобы при несогласии с ответом на обращение) и соответственно допускал распространение норм ст. 11 Закона на процедуру обжалования ответа на обращение в рамках ст. 20 Закона (в частности о сроках подачи жалобы), то едва ли с точки зрения нормотворческой техники можно было бы назвать обоснованным просто дублирование положения Закона.

К жалобам первого вида предусмотрены определенные требования, которые закреплены п. 2, 3 ст. 12 Закона.

Законодательство не содержит обязательных требований к содержанию внесудебных жалоб на ответ на обращение или на решение об оставлении обращения без рассмотрения (если речь вести в контексте разграничения видов жалоб). Также в ст. 20 Закона не регламентировано, в какой форме — устной или письменной — должны быть поданы жалобы на ответы на обращения. Полагаем, что в жалобе на ответ на обращение или оставление обращения без рассмотрения целесообразно указывать наименование и адрес вышестоящей организации, в которую направляется обращение; данные о заявителе (фамилия, имя, отчество, либо наименование организации, а также адрес); данные об организации, лице, которые рассмотрели обращение либо оставили обращение без рассмотрения; сущность вопроса, по которому обращался заявитель; ответ, который был дан; аргументирование необоснованности, незаконности ответа; просьбу заявителя; дату; подпись. Имеет смысл приложить копию самого обращения (если оно было письменным или электронным), копию полученного ответа. Если документ подает и (или) подписывает представитель заявителя, то необходимо приложить копию доверенности, в которой содержится указание на наличие соответствующих полномочий.

Обжалование ответа в суд.

Ответ на жалобу в вышестоящую организацию может быть обжалован в суд, если при рассмотрении этой жалобы принято новое решение, относящееся к компетенции соответствующей вышестоящей организации (п. 4 ст. 20 Закона).

Также непосредственно в суд обжалуются ответы организаций, по отношению к которым вышестоящих организаций нет, либо ответы индивидуальных предпринимателей.

Согласно п. 5 ст. 335 ГПК суд рассматривает дела по жалобам на действия (бездействие) государственных органов и иных юридических лиц, а также организаций, не являющихся юридическими лицами, и должностных лиц, ущемляющих права граждан, а в случаях, предусмотренных актами законодательства, — и права юридических лиц. Согласно ч. 1 ст. 266-2 ХПК юридическое лицо, индивидуальный предприниматель или гражданин могут обратиться в суд, рассматривающий экономические дела, с жалобой на ответ организации (индивидуального предпринимателя) на обращение, решение об оставлении обращения без рассмотрения по существу, ответ на жалобу в вышестоящую организацию, если считают, что нарушены их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной хозяйственной (экономической) деятельности.

Требования к содержанию процессуального документа, подаваемого в суд, установлены гражданским процессуальным и хозяйственным процессуальным законодательством. Так, согласно ст. 109, 110 ГПК, 159 ХПК каждый процессуальный документ должен содержать:

  1. наименование суда, в который он подается;
  2. наименование и место жительства (место нахождения) подателя документа, а также его представителя, если процессуальный документ подается представителем, их контактные телефоны, факсы и электронные адреса (при их наличии);
  3. наименование и место жительства (место нахождения), контактные телефоны, факсы и электронные адреса (при их наличии) имеющих непосредственный интерес в исходе дела лиц;
  4. наименование документа (исковое заявление, жалоба, возражение против иска и т.д.);
  5. сущность заявленного требования или ходатайства, а также их обоснование (доказательства, подтверждающие обоснованность требования);
  6. перечень приложений;
  7. подпись подателя документа или его представителя и дату подачи.

Процессуальный документ подается в суд с копиями по числу имеющих непосредственный интерес в исходе дела лиц.

ХПК предъявляет ряд дополнительных требований. Так, жалоба на ответ на обращение помимо прочего должна содержать дополнительно наименование организации (фамилию, собственное имя и отчество (при его наличии) индивидуального предпринимателя), давшей ответ на обращение, дату ответа на обращение, указание на то, какие права и законные интересы заявителя нарушаются этим ответом или его отдельными положениями, требования каких законодательных или иных нормативных правовых актов нарушены этим ответом. К жалобе прилагается копия ответа на обращение, который обжалуется (ч. 2 ст. 266-2 ХПК).

Предметом жалобы являются несогласие заявителя или прокурора с действиями (бездействием) государственного органа, организации или должностного лица. Мотивами (основаниями) жалобы могут служить юридические факты и иные обстоятельства, свидетельствующие о незаконности или необоснованности действий государственных органов, организаций или должностных лиц. В жалобе может также содержаться указание на определенные средства защиты прав заявителя или иных лиц посредством отмены, изменения действий государственного органа, организации или должностного лица, установления его обязанности совершить определенное действие или иным предусмотренным законом способом.

Жалоба по общему правилу подается в суд по месту нахождения организации, чьи решения обжалуются.

Согласно ч. 1 ст. 355 ГПК, ч. 3 ст. 266-2 ХПК жалоба может быть подана в суд в месячный срок, исчисляемый со дня получения заявителем отказа вышестоящего государственного органа, юридического лица, организации либо должностного лица в удовлетворении жалобы или со дня истечения месячного срока после подачи жалобы, если заявителем не был получен на нее ответ, а при отсутствии обязательного внесудебного порядка обжалования — со дня, когда гражданину стало известно о нарушении его права.

Если срок для подачи жалобы был пропущен по уважительной причине, то он может быть восстановлен судом. Суд вправе также приостановить исполнение обжалуемого действия до разрешения жалобы.

Таким образом, при обжаловании ответа организации на обращение следует учесть ряд норм, соблюсти срок и определенный порядок подачи жалобы, также следует учесть, что подача жалобы в вышестоящую организацию при наличии таковой является обязательным условием при последующем обращении в суд.