1 января 2016 г. на Национальном правовом Интернет-портале Республики Беларусь опубликован Закон Республики Беларусь от 30.12.2015 N 345-З «О государственно-частном партнерстве» (далее — Закон). Тем самым с принятием Закона в Беларуси появляется ранее неизвестный отечественному праву институт — государственно-частное партнерство.
Понятие государственно-частного партнерства
Под государственно-частным партнерством по общему правилу понимается совокупность форм средне- и долгосрочного взаимодействия государства и бизнеса для решения общественно значимых задач на взаимовыгодных условиях.
Законом определено, что государственно-частное партнерство представляет собой юридически оформленное на определенный срок взаимовыгодное сотрудничество государственного и частного партнеров в целях объединения ресурсов и распределения рисков, отвечающее целям, задачам и принципам, определенным Законом, осуществляемое в форме соглашения о государственно-частном партнерстве (абзац четвертый пункта 1 статьи 1).
Государственно-частное партнерство позволяет реализовывать важные социальные проекты с помощью инноваций, капитала и ресурсов частного бизнеса без перегрузки бюджета. Рассматривая государственно-частное партнерство как форму привлечения инвестиций, следует отметить, что особое значение имеет долгосрочный и устойчивый характер взаимодействия государственного и частного партнеров.
Государственно-частное партнерство представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. Это инструмент, который позволяет привлечь частный капитал для строительства, реконструкции и др. объектов, находящихся в государственной собственности. При этом изменения формы собственности не происходит: активы и контроль над ними остаются в собственности государства (в случае приватизации они переходят в частные руки). К тому же государство осуществляет непрерывный мониторинг хода реализации проекта.
Пример.
Компания строит платную автомобильную дорогу, финансирует ее строительство. Впоследствии эксплуатирует ее в течение 10 лет. По завершении этого периода предполагается, что дорожный сбор компенсирует инвестиции компании, покрывает эксплуатационные издержки и позволяет ей получить прибыль. После этого дорога передается Правительству Республики Беларусь, которое может либо продолжить эксплуатировать ее в платном режиме собственными силами, либо превратить в бесплатную общественную дорогу.
Государственно-частное партнерство отличается и от системы государственных закупок, потому что с точки зрения финансовых механизмов представляет собой нечто более долгосрочное, затратное и сложное. Однако государственно-частное партнерство связано с системой государственных закупок, поскольку поставщики в рамках государственно-частного партнерства отбираются на основе регламентированных законодательством процедур проведения государственных закупок.
Среди специалистов нет единого мнения о том, какие формы взаимодействия власти и бизнеса можно отнести к государственно-частному партнерству. Широкая трактовка подразумевает конструктивное взаимодействие власти и бизнеса не только в экономике, но и в политике, культуре, науке и т.д.
Главным достоинством государственно-частного партнерства для частного партнера является возможность участия в проектах, реализация которых без участия государственного партнера была бы невозможна или затруднительна.
В свою очередь государственный партнер также получает некоторые преимущества в ходе участия в проектах государственно-частного партнерства. Например, у него появляется возможность участвовать в реализации проектов, которые остались бы нереализованными из-за отсутствия финансирования. У государственного партнера появляется доступ к технологиям, которые контролируются частными партнерами. Помимо этого, на частного партнера переносится ряд рисков, которые возникают (могут возникнуть) в процессе реализации тех или иных проектов.
Справочно. В Европе есть примеры, когда в сотрудничестве государства и частного бизнеса строятся и эксплуатируются школы, административные здания, в Швейцарии в форме государственно-частного партнерства функционирует тюрьма.
Признаки и формы государственно-частного партнерства
Из числа базовых признаков государственно-частного партнерства можно назвать следующие:
- сторонами государственно-частного партнерства являются государство и частный бизнес;
- взаимодействие сторон закрепляется на официальной юридической основе;
- взаимодействие сторон имеет равноправный характер;
- государственно-частное партнерство имеет четко выраженную публичную направленность;
- большая продолжительность сотрудничества;
- финансирование частным сектором, а в отдельных случаях и иногда достаточно существенное дополнительное финансирование со стороны государства;
- в процессе реализации проектов на основе государственно-частного партнерства объединяются ресурсы и вклады сторон;
- значимость частного сектора, который участвует на всех этапах реализации проекта: проектирования, завершения, реализации и финансирования;
- финансовые риски, затраты, достигнутые результаты распределяются между партнерами — государственным и частным секторами — в заранее определенных пропорциях, при этом ответственность за риски (за все или за большую их часть), как правило, берет на себя частный сектор.
В широком смысле к основным формам государственно-частного партнерства в сфере экономики и государственного управления можно отнести (Амунц, Д.М. Государственно-частное партнерство. Концессионная модель совместного участия государства и частного сектора в реализации финансовоемких проектов / Д.М.Амунц // Справочник руководителя учреждения культуры. — 2005. — N 12. — С. 16 — 24):
- любые взаимовыгодные формы взаимодействия государства и бизнеса;
- государственные контракты;
- арендные отношения;
- финансовую аренду (лизинг);
- государственно-частные предприятия;
- соглашения о разделе продукции;
- концессионные соглашения.
Цели, задачи, принципы государственно-частного партнерства
Закон направлен на привлечение инвестиций в экономику Республики Беларусь, определяет правовые условия государственно-частного партнерства, регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе заключения, исполнения и расторжения соглашений о государственно-частном партнерстве (преамбула).
Принятие Закона, обеспечение необходимых мер для его реализации, создание правовой базы, которая позволит привлечь капитал для реализации проектов государственно-частного партнерства, окажет положительный социально-экономический эффект как на регионы Беларуси, так и на страну в целом.
Согласно пункту 1 статьи 2 Закона целями государственно-частного партнерства являются:
- концентрация материальных, финансовых, интеллектуальных, научно-технических и иных ресурсов;
- обеспечение баланса интересов и рисков;
- привлечение средств из внебюджетных источников для реализации проектов, планов и программ по развитию объектов инфраструктуры.
К основным задачам государственно-частного партнерства относятся:
- создание условий для обеспечения устойчивого социально-экономического развития и национальной безопасности Республики Беларусь;
- повышение уровня жизни населения;
- развитие инновационной деятельности, наукоемких производств;
- повышение технического уровня производства, совершенствование технологических процессов;
- эффективное использование бюджетных средств;
- обеспечение роста занятости населения и другие (пункт 2 статьи 2 Закона).
Государственно-частное партнерство основывается на принципах верховенства права; социальной направленности регулирования экономической деятельности; приоритета общественных интересов; гласности; добросовестной конкуренции; эффективности проектов государственно-частного партнерства; обеспечения баланса интересов и рисков между государственным и частным партнерами; равноправия государственного и частного партнеров; свободы договора; охраны окружающей среды (статья 3 Закона).
Сфера применения государственно-частного партнерства
Закон предусматривает, что государственно-частное партнерство может осуществляться в отношении объектов инфраструктуры в сферах дорожной и транспортной деятельности, коммунального хозяйства и коммунальных услуг, здравоохранения, обороны, агропромышленного производства и иных сферах, оставляя перечень открытым (статья 5).
В Республике Беларусь разработан и утвержден проект Национального инфраструктурного плана на 2016 — 2030 годы, который представляет собой комплексную оценку инфраструктурных потребностей страны и возможности бюджета для их удовлетворения. Ежегодно этот план будет актуализироваться. На основе Национального инфраструктурного плана подготовлен ТОП-100 проектов (то есть 100 приоритетных для Республики Беларусь инфраструктурных проектов). Из перечня проектов ТОП-100 в дальнейшем планируется выделение перечня проектов, которые могут быть реализованы на принципах государственно-частного партнерства. Реализация их будет осуществляться вслед за пилотными проектами, реализация которых позволит оценить действенность государственно-частного партнерства в Республике Беларусь.
Так, в 2015 году Межведомственный инфраструктурный координационный совет отобрал 7 пилотных проектов государственно-частного партнерства, к которым относятся:
- реконструкция автомобильной дороги М-10: граница Российской Федерации (д. Селище) — г. Гомель — г. Кобрин, 109,9 — 184,5 км;
- строительство магистральной автодороги в г. Гомеле протяженностью 41,35 км с учетом строительства моста через реку Сож и пяти путепроводов;
- строительство Бешенковичской ГЭС (33 МВт — 130 млн. Квт/ч) на реке Западная Двина в Витебской области;
- строительство мусоросжигающего завода в г. Бобруйске;
- реконструкция комплекса зданий УЗ «Городская клиническая больница N 3 г. Гродно» под УЗ «Гродненский областной клинический онкологический диспансер»;
- строительство детских дошкольных учреждений в регионах Минской области;
- капитальный ремонт с реставрацией фасадов и реконструкцией под гостиничный комплекс объектов, расположенных в западной части Кобринского укрепления Брестской крепости (историко-культурный комплекс «Брест» в границах наружных оборонительных валов Брестской крепости, первая очередь).
Ожидается, что реализация первого из них начнется в марте 2017 г.
Справочно. Межведомственный инфраструктурный координационный совет был создан в 2014 году. Его важнейшей задачей является разработка предложений по созданию правовых, экономических и информационных условий, способствующих привлечению частного капитала, в том числе иностранного, к реализации проектов по развитию инфраструктуры на принципах государственно-частного партнерства. Межведомственный инфраструктурный координационный совет является коллегиальным органом и рассматривает вопросы инфраструктурного планирования в долгосрочной перспективе (10 — 15 лет). Его работа позволяет определить приоритетность реализации инфраструктурных проектов с тем, чтобы они оптимально соответствовали потребностям Республики Беларусь при рациональном использовании государственных средств, приносили максимальные экономические, социальные и экологические выгоды обществу.
По информации, размещенной на официальном сайте Министерства экономики Республики Беларусь, очередное заседание Межведомственного инфраструктурного координационного совета состоялось 22 января 2016 г. и было посвящено обсуждению работы по подготовке актов вторичного законодательства в развитие Закона, хода подготовки пилотных проектов, в частности реконструкции автодороги М-10, создания системы управления отходами в г. Бобруйске, реконструкции городской клинической больницы N 3 в г. Гродно. Также на заседании Межведомственного инфраструктурного координационного совета были представлены новые проектные предложения:
- создание многофункционального производственно-энергетического комплекса в г. Новогрудке;
- проектирование и строительство станции скорой и неотложной медицинской помощи в г. Барановичи по ул. Куйбышева, 96;
- строительство и эксплуатация многофункционального семейного досугового центра;
- сотрудничество частного бизнеса и государства в сфере инновационного обучения школьников программированию и робототехнике.
Важно!
Законом не предусмотрена реализация проектов государственно-частного партнерства по оказанию частными партнерами государственных услуг
Субъекты государственно-частного партнерства
Законом установлено, что государственными партнерами в рамках проектов государственно-частного партнерства могут быть:
- Республика Беларусь, от имени которой выступают уполномоченные Президентом Республики Беларусь государственный орган или иная государственная организация, уполномоченные Советом Министров Республики Беларусь республиканский орган государственного управления или иная государственная организация, подчиненные Совету Министров Республики Беларусь;
- административно-территориальная единица, от имени которой выступает местный исполнительный и распорядительный орган, заключившие соглашение о государственно-частном партнерстве (абзац второй пункта 1 статьи 1 Закона).
В качестве частного партнера государственно-частного партнерства смогут выступать:
- юридическое лицо (за исключением государственных унитарных предприятий, государственных учреждений и государственных объединений, а также хозяйственных обществ, более 50 процентов акций (долей в уставном фонде) которых принадлежит Республике Беларусь либо ее административно-территориальной единице);
- иностранная организация, не являющаяся юридическим лицом;
- индивидуальный предприниматель (абзац третий пункта 1 статьи 1 Закона).
Проект государственно-частного партнерства
Согласно абзацу пятому пункта 1 статьи 1 Закона проект государственно-частного партнерства представляет собой проект в отношении объекта инфраструктуры, отвечающий целям, задачам и принципам, определенным Законом.
Как правило, решающими факторами при выборе проекта являются оправданность использования механизмов государственно-частного партнерства и возможность достичь при его реализации высоких результатов.
В связи с этим в проекте должны сочетаться социальная и экономическая составляющие. Для поиска на рынке и привлечения в проект государственно-частного партнерства потенциальных партнеров целесообразно использовать известные и проверенные технологии. Проект должен быть значительным, чтобы заинтересовать международных инвесторов, компании, которые заинтересованы в получении концессий.
Согласно статье 6 Закона выделяются четыре стадии (этапа) реализации проектов государственно-частного партнерства:
- подготовка, рассмотрение и оценка предложения о реализации проекта государственно-частного партнерства. Порядок подготовки таких предложений регулируется нормами статьи 15 Закона;
- принятие решения о реализации проекта государственно-частного партнерства (статья 16 Закона);
- проведение конкурса по выбору частного партнера для заключения соглашения о государственно-частном партнерстве.
Справочно. Соглашение о государственно-частном партнерстве является формой государственно-частного партнерства и представляет собой письменное соглашение между государственным и частным партнерами, определяющее права, обязанности и ответственность сторон, а также иные условия реализации проекта государственно-частного партнерства (абзац восьмой пункта 1 статьи 1 Закона);
— заключение и исполнение соглашения о государственно-частном партнерстве.
Предложения о реализации проектов государственно-частного партнерства могут направлять как государственные органы и иные государственные организации, так и потенциальные частные партнеры (статья 15 Закона).
Согласно пункту 4 статьи 15 Закона предложение о реализации проекта государственно-частного партнерства должно содержать:
- технико-экономическое обоснование;
- проект соглашения о государственно-частном партнерстве;
- иные документы, определенные Советом Министров Республики Беларусь.
Что касается принятия решения о реализации проектов государственно-частного партнерства, то по итогам рассмотрения и оценки предложений об их реализации такие решения вправе принимать три субъекта:
- Президент Республики Беларусь;
- Совет Министров Республики Беларусь;
- местные Советы депутатов (статья 16 Закона).
Конкурс
Выбор частного партнера для заключения соглашения о государственно-частном партнерстве в соответствии с Законом будет осуществляться по конкурсу. Конкурс будет состоять из двух этапов, таких как:
- предварительный отбор участников конкурса;
- определение участника, выигравшего конкурс (пункт 2 статьи 17 Закона).
Выбор частного партнера возможен и без проведения конкурса в случаях:
- возникновения у государственного партнера необходимости осуществления в отношении объекта инфраструктуры действий в связи с наступлением обстоятельств непреодолимой силы или иных чрезвычайных обстоятельств, обуславливающих невозможность проведения конкурса;
- связанных с обеспечением обороноспособности и национальной безопасности Республики Беларусь (пункт 3 статьи 17 Закона).
Для проведения конкурса создается комиссия, которая рассматривает и оценивает конкурсные предложения участников конкурса; определяет участника, выигравшего конкурс; осуществляет иные полномочия в соответствии с Законом и иными актами законодательства Республики Беларусь. По результатам проведения конкурса комиссией составляется протокол о результатах конкурса (статья 19 Закона).
Соглашение о государственно-частном партнерстве
Между победителем конкурса или единственным участником конкурса, конкурсное предложение которого соответствует условиям конкурса, и (или) лицом, выбранным без проведения конкурса, и уполномоченными государственным органом или организацией в сфере государственно-частного партнерства подлежит заключению соглашение о государственно-частном партнерстве (пункт 1 статьи 24 Закона).
Соглашение о государственно-частном партнерстве подлежит регистрации в Министерстве экономики Республики Беларусь.
Предметом соглашения о государственно-частном партнерстве является осуществление в отношении объекта инфраструктуры проектирования, возведения и (или) реконструкции, реставрации, ремонта, модернизации, а также технического обслуживания и (или) эксплуатации (пункт 2 статьи 24 Закона).
Обязательства государственного и частного партнеров по соглашению о государственно-частном партнерстве установлены статьями 25 и 26 Закона, а порядок его изменения и расторжения определен статьей 30 Закона.
Обратим внимание на то, что соглашение о государственно-частном партнерстве должно содержать ряд обязательных условий, в частности:
- предмет соглашения о государственно-частном партнерстве;
- права и обязанности сторон;
- источники финансирования с разбивкой по годам;
- источники возмещения затрат и получения прибыли (доходов) частного партнера с разбивкой по годам;
- график платежей с разбивкой по каждому источнику финансирования пропорционально доле каждого источника;
- порядок расчетов между сторонами;
- порядок и условия распределения между сторонами рисков, связанных с исполнением соглашения о государственно-частном партнерстве;
- ответственность сторон за неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих обязательств по соглашению о государственно-частном партнерстве и другие (пункт 1 статьи 29 Закона).
В случае если соглашением о государственно-частном партнерстве предусматриваются возведение частным партнером объекта инфраструктуры и передача права собственности на него Республике Беларусь или ее административно-территориальной единице, в соглашении о государственно-частном партнерстве дополнительно необходимо указать:
- сроки и порядок проектирования, возведения объекта инфраструктуры;
- сроки и порядок передачи права собственности на возведенный объект инфраструктуры.
В случае передачи объекта инфраструктуры частному партнеру во владение, пользование, в том числе в безвозмездное пользование, обязательными условиями соглашения о государственно-частном партнерстве помимо обязательных условий, указанных в части первой пункта 1 статьи 29 Закона, являются:
- описание, в том числе технико-экономические показатели, объекта инфраструктуры;
- сроки и порядок реконструкции, реставрации, ремонта, модернизации объекта инфраструктуры.
Таким образом, государственно-частное партнерство — это средство, благодаря которому возможно свести воедино социальные приоритеты и управленческие навыки, которыми обладает частный сектор. При этом с Правительства Республики Беларусь снимается нагрузка, связанная с большими капитальными расходами, а риск перерасхода средств по сравнению со сметой передается частному сектору. Причем, в отличие от полной передачи государственных активов частному сектору, как в случае приватизации, услуги обеспечиваются государством совместно с частным бизнесом.
Заключение
Принятие Закона требует серьезной и ответственной работы по подготовке ряда нормативных правовых актов, направленных на его развитие, тем более что ряд норм Закона носят отсылочный характер. Поэтому окончательные условия реализации проектов государственно-частного партнерства в Беларуси можно будет оценить только после того, как Совет Министров Республики Беларусь определит в соответствующем нормативном правовом акте:
— порядок подготовки, рассмотрения и оценки предложений о реализации проектов государственно-частного партнерства;
— порядок организации и проведения конкурса;
— порядок ведения государственного реестра соглашений о государственно-частном партнерстве,
а также примет иные меры по реализации положений Закона (статья 40 Закона).
Справочно. По информации БЕЛТА председатель Постоянной комиссии Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь по экономической политике заявил, что в развитие Закона планируется принять около 10 подзаконных актов.
Закон вступает в силу через шесть месяцев после официального его опубликования, то есть со 2 июля 2016 г.