Анализируются вопросы субъектов административного права. Приводится классификация субъектов административного права и административной ответственности. Дается подробная характеристика юридическим лицам как субъектам административной ответственности.
Действующее административное законодательство не придает должного значения понятию и признакам субъекта административного правонарушения. Вместе с тем именно субъект является основным действующим лицом в административно-деликтных отношениях и от того, насколько грамотно проанализированы его признаки, во многом зависит законность и обоснованность привлечения к ответственности.
В административном праве, как и в других отраслях права, существует персонифицированная система субъектов. Особенности правового статуса для каждого субъекта раскрываются применительно к отрасли права, определяющей сферу правоотношений, участником которых становится субъект, реализуя при этом ту или иную группу субъективных прав и обязанностей.
В общей теории права под субъектом права понимается прежде всего носитель субъективных юридических прав и обязанностей и участник правовых отношений, т.е. субъект, обладающий способностью иметь права и обязанности, реально имеющий и своими собственными действиями осуществляющий эти права и обязанности [5, с. 406]. Это понятие включает в себя два критерия: социальный – участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю персонифицированного субъекта; юридический – признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.
В научной литературе существует множество точек зрения по поводу понятий “субъект права” и “субъект правоотношений”. Например, Д.Н.Бахрах считает, что “субъектами административного права следует признавать участников управленческих отношений, которых административно-правовые нормы наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения – основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений и в общем кругу тех и других совпадает” [6, с. 41].
В настоящее время все субъекты права большинством авторов делятся на две группы: граждане и организации [12, с. 331], физические и юридические лица [6, с. 41].
Это объясняется особенностями административных правоотношений, наполненных взаимными правами и обязанностями, которые составляют и характеризуют основу государственного управления. Права и обязанности обусловливают юридическое многообразие субъектов этих отношений, что удобно для практического использования. То же самое можно сказать в отношении административной ответственности коллективных субъектов.
Рассмотрим главные подходы к пониманию юридического наполнения этого понятия: приоритетным может быть понимание коллективного субъекта административной ответственности как организации [7, с. 97 – 100] или как юридического лица [9, с. 28].
Термин “организация” понимается по-разному. Во-первых, организация – это деятельность, направленная на упорядочение, налаживание, приведение в систему чего-либо; во-вторых, организация – это определенное социальное образование, т.е. объединение людей, социальных групп, созданных для достижения поставленных целей [10, с. 49]. Признаком организации как объединения людей обязательно выступает численное выражение, т.е. коллективность и общность людей, составляющих организацию. Данное объединение людей в своей деятельности имеет определенные цели, для достижения которых они вступают в правоотношения не от своего имени, а от имени организации. Понятие организации обособленно от понятий индивидуальных (физических лиц) и коллективных субъектов, не имеющих самостоятельности, собственных целей деятельности. Таким образом, организации количественно и качественно входят в более широкое по своему содержанию понятие “коллективные субъекты”.
Термины “организация” и “юридическое лицо” различны по своему объему и правовому наполнению. Под организацией понимается коллектив работников разной численности, возглавляемый органом управления и имеющий в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество. Органом управления организации является администрация (директор, начальник, совет директоров, правление и др.). Вопросы деятельности, полномочий организаций в разных аспектах являются предметом изучения ряда отраслей права: административного, финансового, трудового и др. Предприятия и учреждения выступают разновидностями организаций.
Юридическое лицо – это субъект прежде всего гражданско-правовых отношений. При этом, как и понятие организации, понятие юридического лица может рассматриваться через теорию коллектива. Если юридическое лицо – это коллектив трудящихся, то и действия участников этого коллектива, совершенные в связи с выполнением ими трудовых функций, являются действиями самого юридического лица.
Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество, несет самостоятельную ответственность по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, исполнять обязанности, быть истцом и ответчиком в суде, прошедшая в установленном порядке государственную регистрацию в качестве юридического лица либо признанная таковым законодательным актом [1, ч. 1 ст. 44].
В то же время необходимо учесть, что термином “юридическое лицо” обозначается определенная часть правоспособности коллективного образования. Важно знать, насколько это понятие может включать в правоотношения административную правосубьектность.
Проблема субъектов правонарушения и ответственности разрабатывается в теории административного права долгие годы. Имеются многочисленные монографические исследования, однако приходится констатировать, что многие вопросы, связанные с субъектами административной ответственности, еще не получили самостоятельного изучения и являются дискуссионными. Вместе с тем в законодательстве отсутствует четкое определение понятий субъекта административного правонарушения и субъекта административной ответственности.
Относительно физических лиц основные признаки субъекта правонарушения содержатся в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) [2]. Например, ст. 4.3 КоАП закрепляет возраст, с которого наступает административная ответственность; ст. 4.6 КоАП регулирует вопросы административной ответственности несовершеннолетних; ст. 4.7 КоАП предусматривает ответственность военнослужащих и иных лиц, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов или специальных положений о дисциплине; ч. 1 ст. 4.8 КоАП устанавливает условия привлечения к административной ответственности физического лица как индивидуального предпринимателя. О юридических лицах сказано гораздо меньше: ч. 2 ст. 4.8 КоАП говорит лишь о том, что “юридическое лицо может нести ответственность только за административные правонарушения, прямо предусмотренные статьями Особенной части КоАП”.
В научной литературе все субъекты административной ответственности делятся на три подгруппы: общие, специальные и особые.
К общим субъектам административных правоотношений относится термин “граждане”, поэтому введение законодателем других терминов, уточняющих правовое положение иных субъектов административного правонарушения и ответственности, указывает на специфичность их положения относительно квалификации и применения либо реализации административной ответственности. Общий субъект административной ответственности – это субъект административного правонарушения, т.е. гражданин, который не обладает своеобразием правового положения, влияющего на применение и реализацию административной ответственности.
Если речь идет о специфичности субъектов, то их принято называть специальными. Общие и специальные признаки субъекта административной ответственности включаются в состав административного правонарушения и характеризуют субъекта с точки зрения его соответствия параметрам субъекта административной ответственности.
Теория специального субъекта в административном праве возникла и развивалась по прямой аналогии с теорией специального субъекта преступлений. В советском уголовном праве идея специального субъекта преступления [14, с. 186] оформилась уже в 50-е года. В настоящее время эта теория основывается на анализе факультативных признаков субъекта, указанных в диспозиции конкретных статей Особенной части Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК) [3] (военнослужащий, командир, должностное лицо и т.д.). Согласно ч. 4 ст. 4 УК под должностными лицами понимаются:
- представители власти, то есть депутаты Палаты представителей Национального собрания Республики Беларусь, члены Совета Республики Национального собрания Республики Беларусь, депутаты местных Советов депутатов, а равно государственные служащие, имеющие право в пределах своей компетенции отдавать распоряжения или приказы и принимать решения относительно лиц, не подчиненных им по службе;
- представители общественности, наделенные полномочиями представителя власти при выполнении обязанностей по охране общественного порядка, борьбе с правонарушениями, по отправлению правосудия;
- лица, занимающие должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, либо лица, уполномоченные в установленном порядке на совершение юридически значимых действий;
- должностные лица иностранных государств, члены иностранных публичных собраний, должностные лица международных организаций, члены международных парламентских собраний, судьи и должностные лица международных судов.
Сами статьи не содержат признаков этих лиц, в них приводятся только термины: “должностное лицо”, “лица, осуществляющие управленческие функции” и т.п.
В административно-деликтном праве в середине 60-х годов впервые был поставлен вопрос о специальном субъекте правонарушения [8, с. 47 – 51]. Проблема специальных субъектов административной ответственности достаточно активно разрабатывалась в 80-е и 90-е годы XX в. Однако эти исследования носили узкий характер и не выходили за пределы теории состава правонарушения.
Понятие специального субъекта административной ответственности выводится исключительно через признаки, конструктивно включенные в состав правонарушения. Следовательно, можно сделать вывод о том, что специальный субъект административного правонарушения и есть специальный субъект административной ответственности.
Исследователи подробно описывают правовое положение различных категорий лиц, которые относятся к каким-либо видам специальных субъектов. Думается, нет смысла оспаривать то, что признаки выступают необходимой частью характеристики данных субъектов, но их уяснение связано с определенными сложностями. Лаконичность законодательных формулировок и почти полное отсутствие официального толкования административно-деликтных норм обусловливают появление и использование доктринального толкования [13, с. 369]. Такое толкование, во-первых, неофициально; во-вторых, носит определенный оттенок субъективного; в-третьих, оно по понятным причинам не используется основной частью правоприменителей.
В этом случае интересна продолжавшаяся многие годы дискуссия по проблеме должностного лица, до настоящего времени не исчерпанная. Как известно, категория “должностное лицо” применяется всеми отраслями права и законодательства и означает: начальник, его заместители, начальники инспекций и др. Предлагаемое в УК и используемое долгое время различными отраслями права понятие “должностное лицо” не исчерпывает всех аспектов содержания понятия “должностные лица” как субъекта административного правонарушения и административной ответственности.
Для административной ответственности актуальна формализация признаков специального субъекта ответственности для лиц, не занимающих государственные должности, однако обладающих специальными признаками субъекта административного правонарушения, прежде всего, в силу того что выполнение тех или иных требований возложено на них законодательством и составляет часть их статуса. Наличие вины и самого деяния (с одной стороны, как нарушения обязанностей, входящих в статус такого лица, а с другой – как административного правонарушения) позволяет считать субъектами правонарушения лиц негосударственных организаций, наделенных распорядительными полномочиями как публичного, так и внутриструктурного характера (градостроительство, землепользование, лицензионный надзор). К их числу следует отнести и лиц, наделенных контрольными функциями.
Специфичен вопрос о признании собственника субъектом административного правонарушения и административной ответственности. Например, Указом Президента Республики Беларусь от 03.09.2010 N 454 “О мерах, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения с использованием специальных технических средств” была введена административная ответственность собственников (владельцев) транспортных средств за правонарушения в области дорожного движения в случае их фиксации работающими в автоматическом режиме специальными техническими средствами [4].
При осуществлении определенного вида деятельности распорядительные и контрольные функции являются обязанностью собственника или других лиц, осуществляющих эти функции по его указанию. В этом случае, по нашему мнению, целесообразно восстановить в качестве субъекта административной ответственности должностное лицо, как это было в КоАП 1984 года.
Говоря о должностном лице как специальном субъекте административной ответственности, следует подчеркнуть, что такое признание будет означать для него повышенную административную ответственность.
Анализ административно-деликтных норм, устанавливающих административную ответственность, показывает, что наступление административной ответственности зависит от полномочий должностного лица: контрольных, распределительных, учетных, надзорных и др. Эти полномочия выступают важнейшими факультативными признаками должностного лица как специального субъекта административной ответственности.
Таким образом, структурно административная ответственность должностного лица должна состоять из следующих элементов: обязательств, их невыполнения или ненадлежащего выполнения, виновности и повышенной административной ответственности.
Продолжая анализировать законодательство, отметим, что наличие субъектов ответственности, чье правовое положение характеризуется в административно-деликтном праве за пределами состава правонарушения, побуждает авторов ввести еще одну категорию субъектов административной ответственности – “особые субъекты”. Они определяются как субъекты, наделенные признаками, не включенными в состав правонарушения, но имеющими юридическое значение для индивидуализации ответственности.
Актуальным остается классификация индивидуальных субъектов административных правоотношений.
Традиционное понимание индивидуальных субъектов: граждане, иностранные граждане, лица без гражданства. Также некоторые авторы к индивидуальным субъектам относят государственных служащих и должностных лиц. Однако участником административных правоотношений и, следовательно, субъектом административного права могут быть индивидуальные предприниматели, учредители юридического лица, иные лица. Например, КоАП разделяет таких субъектов административной ответственности, как: военнослужащие; лица, на которых распространяется действие дисциплинарных уставов и специальных положений о дисциплине; собственники (владельцы) транспортных средств; родители или лица, их заменяющие; наниматели; страхователи и т.д.
Гражданин вовлечен в устойчивую политико-правовую связь с государством, состоящую из взаимных прав и обязанностей. Конституция Республики Беларусь провозгласила высшей ценностью государства права и свободы человека и гражданина. Органы государственного управления обязаны соблюдать, защищать и охранять правовой статус граждан. Однако следует отметить, что не все права и обязанности человека и гражданина закреплены в Конституции Республики Беларусь, многие из них находятся за пределами конституционного статуса и устанавливаются иными нормативными правовыми актами. Поэтому в реальной жизни административная правоспособность для различных людей не всегда одинакова. Объем и содержание административной правоспособности могут изменяться с помощью норм административного права. Существует немало групп людей, административное положение которых отличается от положения основной массы граждан Республики Беларусь. Эти люди обладают специальным административно-правовым статусом [11, с. 186].
Физические лица, являющиеся субъектами административных правоотношений, – это учредители предприятий, организаций, учреждений; индивидуальные предприниматели; учащиеся и студенты; работающие и служащие; безработные; пенсионеры; инвалиды; участники ВОВ и иных боевых действий; беженцы; вынужденные переселенцы; лица, признанные судом ограниченно дееспособными; лица, признанные судом недееспособными и др.
Заключение
Таким образом, для каждого из субъектов административных правоотношений правосубъектность различна, а следовательно, не каждое физическое лицо, являющееся субъектом административных правоотношений, может быть признано субъектом административного правонарушения и административной ответственности.
СПИСОК ЦИТИРОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
1. Гражданский кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 7 дек. 1998 г., N 218-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
2. Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях: Кодекс Респ. Беларусь, 21 апр. 2003 г., N 194-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
3. Уголовный кодекс Республики Беларусь: Кодекс Респ. Беларусь, 9 июля 1999 г., N 275-З // ИБ “КонсультантПлюс: Беларусь” [Электронный ресурс]. – Минск, 2011.
4. О мерах, направленных на обеспечение безопасности дорожного движения с использованием специальных технических средств: Указ Президента Респ. Беларусь, 3 сент. 2010 г., N 454 // Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. – 2010. – N 213. – 1/11916.
5. Алексеев, С.С. Теория государства и права / С.С.Алексеев, С.И.Архипов, В.М.Корельский [и др.]. – М.: Норма, 1998. – 456 с.
6. Бахрах, Д.Н. Система субъектов советского административного права / Д.Н.Бахрах. – Советское государство и право. – 1986. – N 2. – С. 41 – 48.
7. Бахрах, Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности / Д.Н.Бахрах. – Пермь, 1969. – 319 с.
8. Додин, Е.В. Субъекты административного проступка / Е.В.Додин // Учен. зап. ВНИИСЗ. – М., 1965. – Вып. 5. – С. 47 – 51.
9. Дымченко, В.И. Административная ответственность юридических лиц / В.И.Дымченко. – Владивосток: ДВГУ, 1994. – 83 с.
10. Иванов, В.А. Правовое положение строительных предприятий: характерные черты и пути совершенствования / В.А.Иванов // Государство и право. – 1994. – N 7. – С. 46 – 52.
11. Россинский, Б.В., Старилов, Ю.Н. Административное право: учебник. 4-е изд., пересмотр. и доп. – М.: Норма, 2009. – С. 186.
12. Теория государства и права / под ред. А.М.Васильева. – М.: Юрид. лит., 1983. – 416 с.
13. Теория государства и права: курс лекций / под ред. Н.И.Матузова, А.В.Малько. – Саратов: Изд-во Сарат. ВШ МВД Российской Федерации, 1995. – 560 с.
14. Уголовное право. Общая часть: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / под ред. А.А.Пионтковского. – М.: Юрид. изд-во НКЮ СССР, 1939. – 331 с.