Проблема соотношения юридической силы актов Евразийского экономического союза (далее – ЕАЭС) и законодательства Республики Беларусь не носит только теоретический характер, а имеет самое непосредственное отношение к правоприменительной практике. Сложность и постоянно возрастающий объем актов ЕАЭС неизбежно приводят и, очевидно, будут приводить и в будущем к коллизиям между этими актами и законодательством нашего государства. Для разрешения таких коллизий необходимо определение места актов ЕАЭС в иерархии нормативных правовых актов, подлежащих применению на территории Республики Беларусь.
Л.В.Павлова на основе анализа Конституции Республики Беларусь описывает иерархическую систему нормативных актов, входящих в правовую систему Республики Беларусь, следующим образом (в порядке убывания юридической силы):
- Общепризнанные принципы международного права.
- Конституция Республики Беларусь.
- Ратифицированные международные договоры.
- Законы, декреты, указы Президента Республики Беларусь, международные обязательства Республики Беларусь, вытекающие из договоров, не подлежащих ратификации, и обычных норм международного права.
- Акты межгосударственных образований, участником которых является Республика Беларусь, подзаконные нормативные акты, принятые Советом Министров Республики Беларусь, Верховным Судом Республики Беларусь, Высшим Хозяйственным Судом Республики Беларусь, Генеральным прокурором Республики Беларусь <1>.
Акты межгосударственных образований в этой классификации находятся на уровне подзаконных актов. Очевидно, что ЕАЭС представляет собой межгосударственное образование. Соотнесем предложенную систему с источниками правового регулирования (применительно к актам ЕАЭС).
Согласно п. 2 ст. 1 Договора о Евразийском экономическом союзе (подписан в г. Астане 29.05.2014) (далее – Договор о ЕАЭС) ЕАЭС является международной организацией региональной экономической интеграции, обладающей международной правосубъектностью.
Пункт 1 статьи 6 Договора о ЕАЭС устанавливает, что право ЕАЭС составляют Договор о ЕАЭС; международные договоры в рамках ЕАЭС; международные договоры ЕАЭС с третьей стороной, а также решения и распоряжения Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии, принятые в рамках их полномочий, предусмотренных Договором о ЕАЭС и международными договорами в рамках ЕАЭС.
Согласно части второй п. 13 приложения 1 к Договору о ЕАЭС решения Евразийской экономической комиссии входят в право ЕАЭС и подлежат непосредственному применению на территориях государств-членов.
Что касается международных договоров в рамках ЕАЭС и международных договоров ЕАЭС с третьей стороной, то в отношении их места в правовой системе Республики Беларусь существует относительная ясность. Структуру правовой системы Республики Беларусь и иерархию нормативных правовых актов определяют Конституция Республики Беларусь, Закон Республики Беларусь от 23.07.2008 N 421-З “О международных договорах Республики Беларусь” (далее – Закон N 421-З) и Закон Республики Беларусь от 10.01.2000 N 361-З “О нормативных правовых актах Республики Беларусь” (далее – Закон N 361-З).
Статья 8 Конституции Республики Беларусь декларирует признание государством приоритета общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства, однако при этом не содержит указания на включение принципов и норм международного права в правовую систему Республики Беларусь. В соответствии с частью второй ст. 33 Закона N 421-З нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется принятие (издание) внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Аналогичную норму содержит часть вторая ст. 20 Закона N 361-З. Вышеупомянутые нормы в совокупности со ст. 2 Закона N 361-З позволяют сделать вывод о том, что международные договоры Республики Беларусь не являются частью законодательства Республики Беларусь, но в то же время признаются частью законодательства, действующего на ее территории. Таким образом, место международных договоров в правовой системе Республики Беларусь определяется статусом (уровнем) нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность международного договора. Такое положение заключенных Республикой Беларусь международных договоров в правовой системе нашего государства А.И.Зыбайло характеризует как неопределенное <2>.
Иначе обстоит дело с актами органов ЕАЭС – решениями и распоряжениями Высшего Евразийского экономического совета, Евразийского межправительственного совета и Евразийской экономической комиссии.
Определяя посредством вышеупомянутого перечня состав права ЕАЭС, Договор о ЕАЭС не определяет (и не может определять) места актов его органов в правовой системе Республики Беларусь. В силу ст. 1 и 2 Закона N 361-З акты международного права – акты международной организации (ЕАЭС) – не входят в состав законодательства Республики Беларусь и не являются нормативными правовыми актами Республики Беларусь.
В связи с этим О.Н.Толочко справедливо указывает на то, что международные нормы, не являющиеся в буквальном выражении нормами международных договоров Республики Беларусь, в систему права Республики Беларусь не включены <3>.
А.А.Каширкина и А.Н.Морозов обращают внимание на то, что решения Евразийской экономической комиссии не являются международными договорами и не обладают приоритетом применения в случае коллизии с законами <4>.
Из ст. 116 Конституции Республики Беларусь усматривается подзаконный характер актов межгосударственных образований, к которым относится ЕАЭС. В силу этого они не имеют приоритета перед национальными законодательными актами (законами, декретами, указами). Следует обратить внимание на то, что согласно Законам N 361-З и N 421-З непосредственному применению подлежат именно нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, а непосредственное применение норм права, содержащихся в актах международных организаций, этими законами не предусмотрено. ЕАЭС, как видно из ст. 1 Договора о ЕАЭС, является международной организацией региональной экономической интеграции. Обязательность решений Евразийской экономической комиссии хоть и продекларирована в части первой п. 13 приложения 1 к Договору о ЕАЭС, но она, тем не менее, не предусмотрена системообразующими законодательными актами Республики Беларусь. В связи с этим А.И.Зыбайло сделан обоснованный вывод о том, что ни Конституция Республики Беларусь, ни иные нормативные правовые акты Республики Беларусь не предусматривают возможности непосредственного применения актов, принятых органами межгосударственных образований и юридически обязательных для Республики Беларусь <5>.
О.И.Пименова обращает внимание на то, что место решений Евразийской экономической комиссии в системе национальных законодательств на международном уровне не определено. В национальной правовой системе Республики Беларусь они имеют подзаконный характер <6> (это утверждение совпадает с упомянутой выше точкой зрения Л.В.Павловой и соответствует законодательству Республики Беларусь).
Признавая неопределенность статуса актов межгосударственных образований, Г.А.Василевич полагает, что его можно определить на уровне закона <7>. Это предложение Г.А.Василевича до настоящего времени не реализовано. На наш взгляд, указанная проблема находится на конституционном уровне, и решаться она должна непосредственно в Конституции Республики Беларусь.
Л.В.Ульяшина справедливо отмечает, что белорусская правовая система, признавая международные договоры частью национального законодательства, провозгласив приверженность принципам международного права, не наделила суды полномочиями по применению этих инструментов, предписывая судам при осуществлении правосудия руководствоваться только Конституцией Республики Беларусь и принятыми в соответствии с ней нормативными актами <8>.
По меткому выражению Н.В.Афоничкиной, “в каждом юрисдикционном пространстве действует особая юридическая энергия, производная от природы международного и внутригосударственного права. Именно поэтому нормы международного права, их юридические источники не могут proprio vigore (собственной юридической силой) действовать на территории государства без соответствующей санкции государства” <9>.
Рассмотрим изложенное выше применительно к некоторым проблемам административной и уголовной ответственности.
Часть 1 ст. 23.52 Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее – КоАП) устанавливает ответственность за нарушение правил производства, хранения, продажи и приобретения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, при наличии специального разрешения (лицензии).
Часть 2 ст. 23.52 КоАП устанавливает ответственность за нарушение правил разработки, ввоза в Республику Беларусь и вывоза из Республики Беларусь, а также порядка подтверждения соответствия требованиям технических нормативных правовых актов в области технического нормирования и стандартизации, регистрации и учета специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации.
Статья 376 Уголовного кодекса Республики Беларусь (далее – УК) устанавливает ответственность за незаконные изготовление или приобретение в целях сбыта либо сбыт специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации.
Предметом административных правонарушений, предусмотренных частями 1 и 2 ст. 23.52 КоАП, а также преступления, предусмотренного ст. 376 УК, являются специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации.
Диспозиции ст. 23.52 КоАП и ст. 376 УК являются бланкетными. Они отсылают к нормативным правовым актам, регламентирующим деятельность в отношении специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, устанавливающим порядок ее лицензирования, а также содержащим легальное определение специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации.
Легальное определение специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, содержится в абз. 10 ст. 2 Закона Республики Беларусь от 15.07.2015 N 307-З “Об оперативно-розыскной деятельности” (далее – Закон N 307-З). Как отмечено выше, перед этим Законом N 307-З, как и перед другими законодательными актами Республики Беларусь, акты ЕАЭС приоритета не имеют, а их непосредственное применение не основано на Конституции Республики Беларусь, Законах N 361-З и N 421-З.
Итак, проблема заключается в том, подлежат ли применению при привлечении к административной и уголовной ответственности акты международного права – решения Евразийской экономической комиссии. Будет ли такое применение соответствовать Конституции Республики Беларусь?
Нормы права, содержащиеся в международных договорах, актах международных организаций и в национальных законодательствах, имеют нетождественную юридическую природу, сферу действия, а также (что особенно важно подчеркнуть в контексте настоящей статьи) разные механизмы ответственности.
Согласно ст. 112 Конституции Республики Беларусь суды осуществляют правосудие на основе Конституции Республики Беларусь и принятых в соответствии с ней иных нормативных актов. Аналогичная норма содержится в части первой ст. 7 Кодекса Республики Беларусь о судоустройстве и статусе судей. Очевидно, что решения Евразийской экономической комиссии не являются нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с Конституцией Республики Беларусь, поскольку они принимаются не нормотворческим органом Республики Беларусь и не в порядке принятия нормативных правовых актов Республики Беларусь, установленном Конституцией Республики Беларусь и Законом N 361-З. В силу ст. 1 и 2 Закона N 361-З такие акты, будучи актами исполнительного органа международной организации (ЕАЭС), не входят в состав законодательства Республики Беларусь и соответственно не являются нормативными правовыми актами Республики Беларусь. Перечисленные выше нормы сформулированы ясно и недвусмысленно. Оснований для иного их толкования нет.
В Республике Беларусь специфика уголовного законодательства и законодательства об административной ответственности заключается в том, что органы, ведущие уголовный и административный процесс, при квалификации преступлений и административных правонарушений не могут непосредственно применять нормы международного права. В рамках суверенной правовой системы Республики Беларусь применение судами международно-правовых норм, содержащих признаки составов преступлений и административных правонарушений, возможно только в тех случаях, когда нормы УК и КоАП прямо устанавливают необходимость применения международного права (путем отсылок к ним). К признакам составов преступления и административного правонарушения относится, в частности, их предмет – объект, на который осуществляется воздействие при совершении противоправного деяния (применительно к рассматриваемой проблеме таким предметом являются специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации). Акты международного права не подлежат применению при привлечении к административной или уголовной ответственности, если диспозиция соответствующей статьи КоАП или УК не содержит прямого указания на это (примеры таких диспозиций крайне малочисленны: ст. 15.33 КоАП, ст. 129, 134, п. 16 ст. 136 и ст. 138 УК. Все они устанавливают ответственность за совершение действий, нарушающих международные договоры, но не акты международных организаций). В диспозиции ст. 23.52 КоАП и ст. 376 УК отсылки к актам международного права (включая акты ЕАЭС) отсутствуют.
Как отмечено выше, из ст. 116 Конституции Республики Беларусь и Закона N 361-З усматривается, что акты международных организаций в иерархии нормативных правовых актов стоят ниже, чем Конституция Республики Беларусь, законы и декреты: они имеют подзаконный характер. Таким образом, приоритет имеют законодательные акты Республики Беларусь: Закон N 307-З и Указ Президента Республики Беларусь от 16.02.2012 N 71 “О порядке лицензирования видов деятельности, связанных со специфическими товарами (работами, услугами)”, которым утверждено Положение о порядке лицензирования видов деятельности, связанных со специфическими товарами (работами, услугами) (далее – Положение). В приложении 4 к Положению содержится легальное определение специальных технических средств негласного получения информации, сходное с закрепленным в абз. 10 ст. 2 Закона N 307-З.
Предметом правового регулирования актов ЕАЭС являются в первую очередь внешнеторговая деятельность и таможенные отношения, включая разрешительный порядок ввоза на таможенную территорию Евразийского экономического союза и (или) вывоза с таможенной территории Евразийского экономического сообщества товаров, указанных в ограничительных перечнях. Их применение ограничено только указанной сферой. При этом акты ЕАЭС непосредственно не регулируют лицензирование в Республике Беларусь производства, приобретения и сбыта специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, их ввоза на таможенную территорию ЕАЭС и вывоза с таможенной территории ЕАЭС. Эти отношения регулируются Положением о порядке лицензирования видов деятельности, связанных со специфическими товарами (работами, услугами). Состав преступления, предусмотренного ст. 376 УК, образуют лишь некоторые умышленные действия (изготовление, приобретение с целью сбыта и сбыт), нарушающие порядок лицензирования, установленный этим Положением, но не актами ЕАЭС.
Акты ЕАЭС, устанавливающие разрешительный порядок ввоза товаров на таможенную территорию ЕАЭС и (или) их вывоза с таможенной территории ЕАЭС, не подлежат применению к отношениям, связанным с незаконным изготовлением, приобретением для целей сбыта или сбытом специальных технических средств негласного получения информации, то есть с действиями, которые образуют объективную сторону преступления, предусмотренного ст. 376 УК. Применение актов ЕАЭС к таким правоотношениям было бы применением аналогии, однако часть третья ст. 72 Закона N 361 устанавливает категорический, не предусматривающий каких-либо исключений запрет применения аналогии в случае привлечения к ответственности.
Кроме того, решения Коллегии Евразийской экономической комиссии не содержат определения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, и не устанавливают определенных критериев отнесения товаров к специальным техническим средствам, предназначенным для негласного получения информации.
Единственным законодательным актом, содержащим легальное определение незаконных действий в отношении специальных технических средств негласного получения информации, является Положение. Согласно абз. 3 п. 3 Положения является незаконным осуществление, в частности, работ и (или) услуг в отношении продукции военного назначения, криптографической защиты информации и средств негласного получения информации, не указанных в лицензии.
Только в соответствии с абз. 10 ст. 2 Закона N 307-З и приложением 4 к Положению изделия могут быть классифицированы как специальные технические средства негласного получения информации для целей применения ст. 23.52 КоАП и ст. 376 УК, а действия в отношении таких изделий – как законные или незаконные. Статья 23.52 КоАП и ст. 376 УК не подлежат применению вне системной связи с Положением, четко и недвусмысленно определяющим обязательные признаки специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, а также то, какая связанная с ними деятельность является незаконной. При этом акты органов ЕАЭС не могут быть приняты во внимание и судами Республики Беларусь применяться не должны.
На наш взгляд, необходима унификация понятия “специальные технические средства, предназначенные для негласного получения информации” в законодательстве Республики Беларусь, в законодательствах государств – участников ЕАЭС и в праве ЕАЭС. Представляется, что в основу единого легального определения специальных технических средств, предназначенных для негласного получения информации, должна быть положена формулировка, закрепленная в абз. 10 ст. 2 Закона N 307-З, которая на сегодняшний день является наиболее совершенной.
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ
<1> Павлова, Л.В. Международное право в правовой системе государств / Л.В.Павлова // Белорусский журнал международного права и международных отношений. – 1999. – N 3. – С. 33.
<2> Зыбайло, А.И. Источники права ЕврАзЭС и способы их имплементации в законодательстве государств-членов / А.И.Зыбайло // Труды факультета международных отношений. – Минск, 2013. – С. 50.
<3> Толочко, О.Н. Акты международных организаций в современном международном экономическом праве и в национальном законодательстве Республики Беларусь / О.Н.Толочко // Вестник Полоцкого государственного университета. Серия D. Экономические и юридические науки. Конституционное и международное право. – 2012. – N 6. – С. 140.
<4> Каширкина, А.А. Международно-правовые модели Европейского союза и Таможенного союза: сравнительный анализ / А.А.Каширкина, А.Н.Морозов. – М., 2012. – С. 14 – 15.
<5> Зыбайло, А.И. Акты межгосударственных образований в правовой системе государств-членов / А.И.Зыбайло // Беларусь в современном мире: материалы XII Международной конференции, посвященной 92-летию образования Белорусского государственного университета. – Минск, 2013. – С. 84.
<6> Пименова, О.И. Наднациональная правовая интеграция на евразийском пространстве: анализ реалий и оценка возможностей использования опыта Европейского союза / О.И.Пименова // Сравнительное конституционное обозрение. – 2014. – N 5. – С. 23.
<7> Василевич, Г.А. Правовые основы имплементации общепризнанных принципов международного права и международных договоров Республики Беларусь органами судебной власти (часть 1) [Электронный ресурс] / СПС “КонсультантПлюс”.
<8> Ульяшина, Л.В. Международно-правовые стандарты в области прав человека и их реализация: теория и практика применения / Л.В.Ульяшина. – Вильнюс, 2013. – С. 172.
<9> Афоничкина, Н.В. Теоретические вопросы понимания имплементации международного права в правовой системе государства / Н.В.Афоничкина // Вестник Оренбургского государственного университета. – 2011. – N 3. – С. 6.