Установленные порядок и форма ведения административного процесса не гарантируют защиту его участников от нарушения или неполной реализации их прав, свобод и законных интересов. Подобные явления могут иметь место на любых стадиях: начала административного процесса, подготовки дела об административном правонарушении, рассмотрения дела об административном правонарушении. Но, без сомнения, они могут существенно повлиять на законность и обоснованность вынесенного постановления по делу об административном правонарушении. В таких случаях согласно ч. 1 ст. 2.3 Процессуально-исполнительного кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — ПИКоАП) «суд, орган, ведущий административный процесс, обязаны обеспечить защиту прав, свобод и законных интересов участников административного процесса, создать установленные настоящим Кодексом условия для ее осуществления, своевременно принимать меры по удовлетворению их законных требований». В соответствии со ст. 12.1 ПИКоАП законность и обоснованность постановления по делу об административном правонарушении может быть обжалована или опротестована заинтересованным участником административного процесса или надзирающим прокурором.
Понятие термина «жалоба» дано в абз. 7 ст. 1.4 ПИКоАП и определяется как «требование о восстановлении прав, свобод и законных интересов, нарушенных при осуществлении административного процесса». Жалоба является одним из видов обращений, с которым участник административного процесса может обращаться к должностному лицу, ведущему административный процесс, или к суду. Такое обращение является правом участника административного процесса.
В соответствии с п. 7 ч. 2 ст. 2.15 ПИКоАП прокурор «опротестовывает противоречащие законодательным актам постановления по делам об административных правонарушениях». Опротестование в данном случае является не правом, а полномочием прокурора, которое он реализует при осуществлении своей деятельности по надзору в административном процессе. В соответствии с п. 1 ст. 39 Закона Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З «О прокуратуре Республики Беларусь» «протест — акт прокурорского надзора, который приносят прокурор или его заместитель на противоречащие законодательству правовые акты и решения (действия) республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Совету Министров Республики Беларусь, местных представительных, исполнительных и распорядительных органов, других организаций, должностных лиц и индивидуальных предпринимателей».
Вместе с тем и при обжаловании, и при опротестовании рассмотрение компетентным государственным органом или судом полученных жалобы либо протеста является обязательным. ПИКоАП при этом предусматривает в гл. 12 особый порядок ведения административного процесса. Говоря о данном порядке, ученые-административисты предлагают его считать отдельной стадией административного процесса. Соглашаясь с тем, что обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении имеет свои особые задачи, отличные от стадий начала административного процесса, подготовки дела об административном правонарушении к рассмотрению, рассмотрения дела об административном правонарушении, следует, однако, указать, что гл. 12 ПИКоАП, на наш взгляд, регламентирует не одну, а две отдельные стадии административного процесса. И этими стадиями являются:
- обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу;
- пересмотр (обжалование или опротестование) вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
По сути своей эти стадии следует считать в определенной степени аналогичными существующим в уголовном процессе кассационной и надзорной стадиям. Совпадений в указанных стадиях гораздо меньше, чем различий. Так, едиными для них стоит считать цель (проверка законности и обоснованности принятого по делу решения) и процессуальные документы, знаменующие начало стадий (жалоба и протест). Правда, и эти совпадения достаточно условны. Во всех остальных критериях это абсолютно самостоятельные стадии.
Рассмотрим их различия по следующим признакам: временному периоду, в течение которого можно инициировать стадию; кругу участников стадии; порядку проверки законности и обоснованности принятого по делу постановления.
Обжалование (опротестование) не вступившего в законную силу постановления возможно во временной период, начинающийся с момента получения лицом, в отношении которого ведется административный процесс, копии постановления по делу об административном правонарушении, а при его вынесении в присутствии лица, в отношении которого ведется административный процесс, — с момента его объявления. Общий срок обжалования (опротестования) в данном случае — десять суток с момента получения или объявления постановления, за исключением жалобы (протеста) на постановление о наложении административного взыскания в виде административного ареста и депортации. По этим видам административных взысканий предусмотрен срок в пять суток. Обжалование же (опротестование) вступившего в законную силу постановления может быть осуществлено в течение шести месяцев с момента вступления постановления по делу об административном правонарушении в законную силу.
Срок рассмотрения жалобы (протеста) в первом случае — не позднее месяца с момента поступления жалобы (протеста) (для депортации и административного ареста — не позднее трех дней со дня поступления). Во втором случае срок рассмотрения — не позднее одного месяца либо с момента поступления жалобы (протеста), либо со дня поступления дела об административном правонарушении при его истребовании.
Инициаторами проверки законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу, могут являться: лицо, в отношении которого оно вынесено, потерпевший, их представители, защитник, прокурор. Пересмотр же вступившего в законную силу постановления по делу возможен как по инициативе указанных участников административного процесса, так и по инициативе председателя вышестоящего суда. При этом в последнем случае отсутствует необходимость предварительного наличия жалобы (протеста) на не вступившее в законную силу постановление по делу.
В первом случае при рассмотрении жалобы на постановление по делу, не вступившее в законную силу, могут участвовать заинтересованные участники: лицо, в отношении которого вынесено постановление, потерпевший, их представители, защитник. При пересмотре же вступившего в законную силу постановления по делу ПИКоАП не предусматривает возможности участия иных лиц.
Различны также субъекты рассмотрения полученных жалоб и протестов. Существует и ряд иных несовпадений.
В силу вышеизложенного мы считаем указанные стадии самостоятельными. Их следует определить следующим образом.
Обжалование (опротестование) постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу, — это самостоятельная стадия административного процесса, представляющая собой рассмотрение полномочным государственным органом или судом по жалобе заинтересованного участника административного процесса или протесту прокурора постановления по делу об административном правонарушении, а также принятие указанным государственным органом или судом установленного ПИКоАП решения о законности и обоснованности постановления по делу об административном правонарушении, не вступившего в законную силу.
Пересмотр (обжалование или опротестование) вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении — это самостоятельная стадия административного процесса, представляющая собой рассмотрение судом по жалобе заинтересованного участника административного процесса, протесту прокурора либо по собственной инициативе вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении, а также принятие данным судом установленного ПИКоАП решения о законности, обоснованности и справедливости постановления по делу об административном правонарушении, вступившего в законную силу.
Значение рассматриваемых стадий административного процесса состоит в том, что они являются одной из наиболее важных и существенных гарантий соблюдения прав, свобод и законных интересов участников административного процесса. Рассмотрение жалоб и протестов на постановление по делу об административном правонарушении, а также собственная инициатива вышестоящих судов в пересмотре таких решений являются также одной из форм ведомственного и судебного надзора за законностью и обоснованностью решений, принимаемых по делам об административных правонарушениях.
Рассмотрение жалобы (протеста) на постановление по делу об административном правонарушении имеет своим предметом соответствие указанного постановления определенным критериям. Общими для рассмотрения вступившего и не вступившего в законную силу постановлений являются критерии их законности и обоснованности (ч. 1 ст. 12.8 и ч. 1 ст. 12.14 ПИКоАП).
Законным признается лишь то постановление по делу об административном правонарушении, которое соответствует всем требованиям материального и процессуального права. Таким образом, при проверке законности должны быть изучены две совокупности обстоятельств: материально-правовые (относящиеся к предмету административно-деликтного права) и процессуальные (относящиеся к предмету административно-процессуального права). В сфере материально-правовых норм лежат следующие аспекты законности: соответствие квалификации деяния признакам состава конкретного административного правонарушения, предусмотренного нормами Особенной части Кодекса Республики Беларусь об административных правонарушениях (далее — КоАП); учет смягчающих и отягчающих обстоятельств, обстоятельств, исключающих признание деяния административным правонарушением; применение административного взыскания в пределах санкции соответствующей статьи Особенной части КоАП (в том числе и при назначении административного взыскания по совокупности административных правонарушений) и др. Процессуальные аспекты законности также чрезвычайно разнообразны: наличие законных поводов и оснований к началу административного процесса; соответствие процессуальной форме порядка производства и оформления процессуальных действий и мер обеспечения административного процесса; собирание, проверка и оценка доказательств исключительно с учетом положений ПИКоАП; производство административного процесса субъектами, предусмотренными административно-процессуальным законодательством, обеспечение лицу, в отношении которого ведется административный процесс, права на защиту и т.д.
Обоснованным следует признавать лишь то постановление по делу об административном правонарушении, которое содержит решение, принятое на основании учета всех обстоятельств дела об административном правонарушении. Это, прежде всего, относится к всестороннему, полному и объективному исследованию всех собранных доказательств. Так трактует указанный критерий Пленум Верховного Суда Республики Беларусь (п. 9 постановления Пленума Верховного Суда Республики Беларусь от 30.09.2011 N 6 «О практике рассмотрения судами жалоб (протестов) на постановления по делам об административных правонарушениях» (далее — постановление N 6)).
Часть 1 ст. 12.14 ПИКоАП говорит еще об одном критерии оценки вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении — его справедливости. Вызывает удивление, что справедливость как атрибут постановления по делу об административном правонарушении относится уже к стадии исполнения постановления об административном взыскании или к уже исполненному постановлению. Таким образом, если обратиться к не вступившему в законную силу постановлению, то оно, как может показаться, может быть законным, обоснованным и несправедливым и вступить при этом в законную силу. Нам это представляется не совсем верным. Если обратить внимание на ПИКоАП, то можно увидеть, что он не содержит такого принципа, как справедливость. Задача обеспечения условий для того, чтобы виновное лицо было подвергнуто справедливому административному взысканию, определяется в ст. 2.1 ПИКоАП. Справедливое разрешение дела об административном правонарушении указано в качестве задачи доказывания в ч. 1 ст. 6.1 ПИКоАП. И ПИКоАП не содержит определения понятия справедливости, т.е. по сути непонятно, что является справедливым в административном процессе. Из этого следует сделать вывод, что справедливость как критерий оценки постановления по делу об административном правонарушении к административно-процессуальным правоотношениям не имеет отношения.
Но принцип справедливости содержится в КоАП. Часть 7 ст. 4.2 КоАП говорит о том, что «административное взыскание должно назначаться с учетом характера и вредных последствий совершенного административного правонарушения, обстоятельств его совершения, личности физического лица, совершившего административное правонарушение». Вопрос о справедливости решения по делу об административном правонарушении есть вопрос материально-правовой, а не процессуальный, поэтому его решение следует искать в плоскости взаимоотношений явлений конкретного административного правонарушения и административного взыскания, а точнее, в плоскости исполнения административного взыскания. И этот вопрос не относится к вопросам, решаемым в отношении не вступившего в силу постановления по делу об административном правонарушении, поскольку взыскание еще не исполняется. Именно в силу этого, как представляется, критерий справедливости устанавливается лишь для вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении.
Основаниями к изменению или отмене как вступившего, так и не вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении являются следующие обстоятельства, указанные в ст. 12.14-1 ПИКоАП:
- односторонность, неполнота и необъективное исследование обстоятельств административного правонарушения;
- существенное нарушение ПИКоАП;
- неправильное применение норм, устанавливающих административную ответственность;
- несоответствие назначенного судом, органом, ведущим административный процесс, уполномоченных рассматривать дело об административном правонарушении, административного взыскания тяжести совершенного административного правонарушения.
Односторонность предусматривает при вынесении решения по делу учет лишь тех обстоятельств, которые уличают лицо, в отношении которого ведется административный процесс, исключая обстоятельства, оправдывающие его. Неполнота исследования предопределяется отказом от проведения всех процессуальных действий, производство которых диктуется обстоятельствами административного правонарушения, проведением их в недостаточном объеме, отказом от учета представляемых участниками административного процесса доказательств и др. Необъективное исследование предусматривает оценку имеющихся в деле обстоятельств не на основе имеющихся в законе критериев, современного состояния науки и практики, а исключительно исходя из личностных, субъективных критериев лица, ведущего административный процесс.
Под существенным нарушением норм ПИКоАП следует считать такое нарушение, которое ставит или уже поставило под угрозу либо повлекло нарушение прав, свобод и законных интересов участников административного процесса, предусмотренных ПИКоАП, несоблюдение процессуальной формы собирания доказательств, принятия решения по делу об административном правонарушении. Часть 3 п. 18 постановления N 6 к существенным нарушениям относит следующие: «составление протокола об административном правонарушении ненадлежащим должностным лицом; нарушение права на защиту лица, в отношении которого ведется административный процесс, необеспечение его переводчиком, если он не владеет языком, на котором ведется административный процесс; рассмотрение дела без его участия вследствие ненадлежащего извещения о рассмотрении дела об административном правонарушении, а равно другие нарушения, которые путем лишения или стеснения гарантированных законом прав участников административного процесса при рассмотрении дела об административном правонарушении или иным путем помешали суду, органу, ведущему административный процесс, всесторонне, полно и объективно исследовать обстоятельства дела об административном правонарушении и повлияли или могли повлиять на вынесение законного и обоснованного постановления».
При неправильном применении норм, предусматривающих административную ответственность, может быть нарушен порядок учета всех материальных норм, предусмотренных КоАП: состава административного правонарушения; обстоятельств, смягчающих, отягчающих административную ответственность, исключающих признание деяния административным правонарушением; конкретных видов и размера административного взыскания. Постановление N 6 трактует неправильное применение норм, предусматривающих административную ответственность, как случаи, когда «суд, орган, ведущий административный процесс: а) применил норму КоАП, иного законодательного акта об административной ответственности, утратившую силу или не вступившую в законную силу; б) неправильно применил нормы КоАП, исключающие административную ответственность; в) отягчающим ответственность обстоятельством признал обстоятельство, не указанное в ст. 7.3 КоАП; г) наложил взыскание, выходящее за пределы санкции соответствующей статьи КоАП, или неправильно назначил взыскание по совокупности административных правонарушений; д) применил не те статью, часть или пункт статьи КоАП, которые предусматривают ответственность за совершенное деяние; е) наложил взыскание, которое в силу положений Общей части КоАП к данному лицу применяться не могло».
Несоответствие административного взыскания совершенному административному правонарушению означает, что в деле об административном правонарушении имеются доказательства совершения виновным лицом административного правонарушения. Административное взыскание было вынесено в пределах санкции, предусмотренной соответствующей статьей Особенной части КоАП, однако при вынесении административного взыскания не все обстоятельства административного правонарушения были учтены и легли в основу вынесенного постановления.
Кроме указанного следует обратить внимание еще на один вопрос. Так, в теории административно-процессуальной науки указанные стадии называются факультативными. Это характерно и для отношения к указанному вопросу уголовно-процессуальной науки. Такой взгляд представляется не совсем точным. Все стадии административного процесса будут являться обязательными при наличии соответствующих юридических оснований и соответственно могут отсутствовать, если этих оснований не будет. Так, нет необходимости в стадии рассмотрения дела об административном правонарушении, если постановление о прекращении дела об административном правонарушении было вынесено на предыдущей стадии. Стадия исполнения постановления о наложении административного взыскания тоже не наступит, если истекли сроки давности обращения взыскания к исполнению.